CC BY
211
и способах «доставки» адресатам) заложен колоссальный потенциал эффективного правового регулирования, обеспеченного должной публичностью и наглядностью, а значит, и ответственностью.
Библиографический список
Баранов В. М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен // Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы: материалы международного «круглого стола» (Черновцы, 21—23 сентября 2006 г.). Н. Новгород, 2007.
Бойко А. И. Язык уголовного закона и его понимание. М., 2010.
Бошно С. В. Нормативный правовой акт в условиях современной российской теории и практики // Ваш налоговый адвокат. 2008. № 11.
Гайворонская Я. В. Концепция нормативности права в отечественном правоведении:
советский и постсоветский периоды: авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2001.
Лобашев А. В. Понятие и признаки законности нормативных актов министерств и ведомств // Известия вузов. Правоведение. 1987. № 3.
Ломоносов М. В. Новое примерное расположение и учреждение Санкт-Петербургской императорской академии наук, на высочайшее рассмотрение и апробацию сочиненное. Регламент Санкт-Петербургской императорской академии наук // Полн. собр. соч. Т. 10. М.; Л., 1957.
Опубликование нормативных актов / отв. ред. А. С. Пиголкин. М., 1978.
Сергеев А. А. Об особенностях применения дефинитивных правовых норм // Закон. 2003. № 11.
Сырых В. М. Законотворческие ошибки: понятие, виды, пути выявления и исправления // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.
Разрешительные режимы в российском административном праве
ЗыРЯНОВ Сергей Михайлович,
ведущий научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук
Основоположник теории механизма правового регулирования С. С. Алексеев1 проводит параллель между тремя основными формами реализации права — исполнением, соблюдением, использованием и тремя основными правовыми средствами или способами правового регулирования — позитивными обязыва-ниями, запретами и дозволениями, в том смысле, что позитивным обя-зываниям соответствует исполне-
1 См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
ние, запретам — соблюдение, а дозволениям — использование2.
Ученый справедливо указывает, что деление права на отрасли во многом зависит от комбинации способов регулирования. Так, для отраслевых методов, где доминирует централизованное регулирование, относящихся к публичному праву, превалируют обязывание и запрещение; в отраслевых методах, выражающих диспозитивное начало, превалирует дозволение3.
В то же время в практике правового регулирования широко используется иной способ, не укладывающий-
2 См.: Алексеев С. С. Право: азбука, теория, философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 352.
3 Там же. С. 353.
ся в перечисленные С. С. Алексеевым позитивные обязывания, запреты и дозволения. Он заключается в установлении не абсолютных, а условных запретов, таких, которые можно обойти, если соблюсти некоторые условия, установленные нормативными правовыми актами. Соответственно, необходимо подтверждение того, что данные условия соблюдены, исходящее от уполномоченного органа и имеющее юридическую форму. Этот способ регулирования называется разрешением. И именно он превалирует в административно-правовом регулировании общественных отношений.
Административно-правовое разрешение не может быть рассмотрено как частный случай позитивного обязывания, дозволения или запрета. Попробуем их сопоставить.
Юридические дозволения, как отмечает С. С. Алексеев, призваны дать простор, возможность для собственного (по усмотрению, по интересу) поведения участников общественных отношений. В то же время, по его мнению, дозволения приобретают юридический характер и становятся юридическими дозволениями тогда, когда они выражены в действующем праве — в особых управомочивающих нормах или же в комплексе юридических норм4. Представляется, что это утверждение не в полной мере соответствует действительности. По крайней мере применительно к физическому лицу, гражданину в широком смысле этого слова, ч. 2 и 3 ст. 1 ГК РФ уже дозволено приобретать и осуществлять свои права своей волей и в своем интересе. Граждане свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Граждане также свободны в части перемещения товаров, услуг и финансовых средств по всей
4 См.: Алексеев С. С. Право: азбука, тео-
рия, философия. С. 358—359.
территории Российской Федерации. Это общее дозволение уже придает юридический характер любым частным дозволениям, не нуждающимся в дополнительном закреплении. Напротив, это общее дозволение в законодательстве ограничивается множеством исключений. Поэтому, когда находится норма права, специально устанавливающая дозволение, оно, как правило, оказывается тоже исключением, но уже из какого-то конкретного запрета. Например, в ст. 2.7 КоАП РФ содержится дозволение нарушать установленные Особенной частью КоАП РФ запреты в состоянии крайней необходимости.
Разрешения действуют иначе, нежели дозволения. Для того чтобы получить возможность осуществления позитивных прав, субъекту недостаточно общего дозволения и даже специальной дозволительной нормы права. Ему необходим индивидуальный разрешительный правовой акт, изданный уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры и других требований, обеспечивающих его законность и, как следствие, действительность, юридическую значимость.
Юридический запрет стоит, пожалуй, даже ближе к разрешению, чем дозволение. Как дозволение является «зазеркальем» запрета (ведь запрет по существу устанавливает грань, по одну сторону которой располагается дозволенное поведение, а по другую — запрещенное), так и разрешение опосредствуется условным запретом . Но в отличие от абсолютного запрета, устанавливающего непреодолимую грань, условный запрет создает препятствие, преодолимое при соблюдении некоторых условий, а чаще — при осуществлении заинтересованным лицом определенных действий.
В современном российском праве абсолютных запретов не так много. Даже уголовно-правовые и административно-правовые запреты, сформулированные в УК РФ
и в КоАП РФ, нередко являются условными или обусловленными. Так, ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ устанавливает ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя, а ч. 2 той же статьи — за осуществление предпринимательской деятельности уже зарегистрированным в качестве субъекта предпринимательской деятельности лицом, но без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно5. Условными являются запреты (или дозволения) управлять транспортными средствами лицам, не имеющим специального права. Условия, при соблюдении которых право управлять транспортным средством возникает, — наличие в правосубъектности гражданина специального права и прохождение ряда процедур (регистрации транспортного средства, подтверждения соответствия его технического состояния установленным требованиям, заключения договора обязательного страхования гражданской ответственности). К абсолютным запретам относятся, например, запрет совершать действия, квалифицируемые как мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ), мелкое хищение (ст. 7.27 КоАП РФ), убийство (ст. 105 УК РФ). Невозможно получить разрешение на совершение запрещенных действий.
На первый взгляд позитивные обязывания сходны с разрешениями. Однако это не так. К позитивным обязываниям можно отнести, например, обязанности платить налоги, вставать на воинский учет, регистрироваться по месту пребывания или жительства, воспитывать
5 В норме ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ уже заложена коллизия с ч. 1 ст. 49 ГК РФ. Если ГК РФ рассматривает лицензию как синоним специального разрешения, то КоАП РФ — как разновидность.
детей, содержать престарелых родителей и т. д. С. С. Алексеев указывает, что позитивные обязывания в принципе свойственны не столько праву, сколько деятельности властвующих органов, т. е. государству6. Действительно, законодательство о государственной службе содержит довольно обширный перечень норм, устанавливающих общие, служебные и должностные обязанности государственных служащих.
Разрешения сближает с обязыва-ниями то, что для получения разрешения лицо вынуждено (обязано?) обратиться в уполномоченный орган и представить требуемые документы, а также то, что установление обязанностей либо необходимости получения разрешения для осуществления прав означает, по сути, введение ограничений прав и свобод. Вместе с тем разрешения отличают от позитивного обязывания, по меньшей мере, два существенных обстоятельства. Во-первых, мы не случайно использовали слово «вынуждено» в сопоставлении со словом «обязано». Конечно же субъект права не обязан получать разрешение. Однако здесь имеет место диспозитивный подход к осуществлению прав и свобод, более того, к формированию собственной правосубъектности. Получая разрешение, субъект права качественно меняет свою правосубъектность, приобретая дополнительные права и в ряде случаев корреспондирующие им обязанности. Во-вторых, исполнение обязанности представляется конечной целью правового регулирования, которая может быть достигнута после исполнения обязанности. Добросовестное, качественное, в срок и с наименьшими затратами исполнение обязанности поощряется, неисполнение обязанности, напротив, влечет юридическую ответственность публично-правового характера (дисциплинарную, административную, уголовную). Обязательные действия,
6 См.: Алексеев С. С. Право: азбука, тео-
рия, философия. С. 354.
необходимые для получения разрешения, совершаются соискателем разрешения в целях приобретения дополнительных прав и в последующем их использования в личных интересах. Соответственно, совершение требуемых для получения разрешения действий не поощряется, а несовершение — не наказывается. Отказ от получения разрешения не влечет никаких последствий в правосубъектности отказника, она вообще не изменяется. Так, для возникновения у гражданина права управлять автомобилем он должен пройти медицинский осмотр, подать соответствующее заявление, сдать экзамен на знание правил и владение навыками управления, пройти процедуру получения подтверждающего документа — удостоверения7. Гражданин, не получивший водительского удостоверения, не имеет права управлять транспортным средством.
Ученые-административисты уже обращали внимание на существование разрешительного способа регулирования общественных отношений. Более того, разрешения, причем обусловленные дискреционными полномочиями субъектов разрешений, предусматривались советским административным правом, например в части выдачи разрешений советским гражданам на выезд в иностранные государства (выездная виза). Поэтому сведения о разрешительной системе включались во все учебники административного права8. Правда, в большинстве случаев авторы ограничиваются исследованием «лицензионно-разрешительной системы», обеспечиваемой органами внутренних дел в области оборота
7 См. постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1396 «Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удостоверений».
8 См., например: Советское административное право. М., 1940; Советское административное право. М., 1958.
гражданского и служебного оружия, а также лицензирования отдельных видов деятельности9.
Впервые в качестве самостоятельного и значимого способа правового регулирования разрешение выделил А. П. Шергин, который считает, что разрешение по степени юридического воздействия находится между дозволением и запретом и используется, когда дозволение не может обеспечить требуемую упорядоченность общественных отношений, когда автономность поведения субъекта права может быть использована в ущерб государственным, общественным и личным интересам, и в то же время в отличие от запрета не закрывает возможностей заниматься предпринимательской или иной деятельно-стью10. Впоследствии было опубликовано монографическое исследование Ю. К. Валяева, в котором была предпринята попытка комплексного исследования административно-правового метода разрешения11.
Разрешение как способ правового регулирования имеет ярко выраженную отраслевую окраску. Поскольку разрешение — индивидуальный правоприменительный акт уполномоченного органа, этот спо-
9 См., например: Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для вузов. М., 1996; Бельский К. С. Полицейское право. Курс лекций. М., 2004; Орлов А. Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Спектор Е. И. Правовое регулирование режима лицензирования в Российской Федерации: науч.-практ. пособие. М., 2005; Юрьева Ю. С. Лицензирование как форма деятельности органов исполнительной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008; и др.
10 См.: Шергин А. П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004. С. 108—109.
11 См.: Валяев Ю. К. Метод разрешения в административном праве России. М., 2009.
соб реализуется в административно-правовых отношениях. В то же время разрешение — необходимость преодолевать ограничения, поэтому рассмотрение данного способа правового регулирования невозможно без анализа и этой оборотной стороны разрешения. Под позитивной маской словоформы скрывается негативная сущность — ограничение, умаление прав и свобод граждан и организаций (учреждаемых и действующих всегда в интересах граждан — участников, учредителей или третьих лиц, что позволяет нам не называть их в дальнейшем, а ограничиться рассмотрением влияния института разрешений на правосубъектность граждан).
Сопоставляя разрешения с запретами, Ю. К. Валяев пишет, что не всегда целесообразно устанавливать абсолютный запрет. Во многих случаях запрет действует «по общему правилу», допуская исключения по формуле «все кроме»12. В действительности дело обстоит не совсем так. Безусловно, исключения имманентны запретам: смертная казнь запрещена, но причинение смерти в результате правомерного применения оружия полицейским допустимо; в период нереста ловля рыбы запрещена, но одной удочкой и с берега ловить можно. В подобных случаях мы имеем дело с устанавливаемыми законом дозволениями, распространяющимися на всех лиц. Исключение представляется как некое снисхождение. Главное то, что осуществление прав в виде исключения не требует санкции со стороны уполномоченного органа.
Разрешения действуют иначе. Субъективные права возникают не в силу закона, адресованного неопределенному кругу лиц, а в результате издания правового акта, адресованного конкретному субъекту. При этом разрешительный порядок осуществления прав устанавливается в отношении позитивной и даже не-
12 См.: Валяев Ю. К. Указ. соч. С. 8—9.
обходимой для общества и государства деятельности, и не как исключение из общего запрета, а как возможность действовать, но при соблюдении определенных условий. Несмотря на позитивность для общества и государства разрешаемой деятельности, разрешения все же связаны с ограничением прав и свобод граждан, согласуемым с требованиями, установленными ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, т. е. необходимым для обеспечения безопасности личности, общества и государства.
Ранее говорилось о соотношении дозволений, позитивных обязанностей как способов правового регулирования и использования, исполнения, соблюдения как форм реализации права. В этой системе не нашлось места разрешениям. И это не случайно. Если дозволения, обязанности и запреты устанавливаются нормами права и действуют непосредственно, разрешительный способ правового регулирования нуждается в сложном механизме и может быть применен только при условии образования специальных организационных структур, наделенных властными полномочиями. Нормативное правовое регулирование само по себе не может обеспечить разрешительный способ, поскольку оно лишь определяет область применения данного способа, а также условия, при которых заинтересованные лица допускаются к участию в этих отношениях. Уполномоченные органы в этом механизме призваны оценить соответствие лица, изъявившего желание участвовать в правоотношениях, находящихся в указанной области, установленным требованиям и издать индивидуальный правоприменительный акт — разрешение в той или иной форме либо отказ в разрешении.
Дальнейшее правовое регулирование отношений, оказавшихся в области применения разрешительного способа правового регулирования, осуществляется посредством двух других способов: позитивного обязы-
вания и запрета. Лицо, получившее разрешение, в ряде случаев приобретает не только права, но и корреспондирующие им обязанности,неисполнение которых влечет прекращение действия разрешения и административную ответственность. Кроме того, устанавливаются и дополнительные запреты.
Таким образом, разрешительный способ правового регулирования общественных отношений — наиболее сложный, сочетающий нормативное и индивидуальное правовое регулирование, тогда как прочие способы ограничиваются лишь нормативным правовым регулированием.
Еще одна принципиальная особенность разрешительного способа регулирования общественных отношений проявляется при рассмотрении изменения правового положения участников этих отношений. Выше уже обращалось внимание на то, что разрешительный способ применяется в отношении общественно полезной деятельности, вместе с тем обращение к уполномоченному государственному органу за разрешением — акт свободного волеизъявления частного лица. Принуждение несовместимо с разрешением. Однако следствием получения разрешения становится новый статус, включающий юридические обязанности, в том числе реализуемые в административно-правовых отношениях, например, периодически представлять сведения, подтверждать соответствие установленным требованиям, подвергаться плановым и внеплановым проверкам.
При этом в тех областях отношений, где правовое регулирование осуществляется разрешительным способом, лица, получившие разрешения, осуществляют свои гражданские права. Казалось бы, осуществление гражданских прав регламентируется нормами гражданского законодательства, однако разрешительный способ правового регулирования не только создает новые административные правоотношения
с участием государственных органов, но также преобразует гражданско-правовые отношения, накладывая на них множество ограничений, вплоть до требования о включении в частноправовые договоры определенных существенных условий, например о включении в трудовые договоры условий о периодическом повышении квалификации или о прохождении медицинских осмотров работниками.
В результате такого воздействия гражданские правоотношения в регулируемой области переводятся в иную плоскость, оказываются как бы в «оболочке» административно-правового регулирования. Это внешнее воздействие, не изменяющее сущности регулируемых отношений, и есть разрешительный административно-правовой режим. Суть его заключается в том, чтобы определить правила развития отношений в определенной области, обеспечить допуск только подготовленным лицам, и поддерживать складывающиеся в этой области общественные отношения в установленных границах.
В связи с этим возникает необходимость ответить на вопрос о взаимосвязи разрешительного способа, административно-правовая природа которого очевидна, с частноправовым регулированием отношений, в которых реализуются гражданские права, и с самой природой гражданских прав, признанных Конституцией РФ и нормами гражданского законодательства.
Проблема, по нашему мнению, заключается в том, что Конституция РФ и гражданское законодательство устанавливают важные гарантии осуществления гражданских прав и их ограничения, наиболее значимыми из которых являются положения о свободе приобретения и осуществления гражданских прав (ч. 2 ст. 1 ГК РФ), о свободе распоряжения собственностью (ч. 2 ст. 209 ГК РФ), о необходимости государственной регистрации (прав на недвижимое имущество, актов граж-
данского состояния, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), о необходимости в отдельных случаях получать специальное разрешение (лицензию), а также о возможности ограничения прав и свобод в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Конституция РФ и гражданское законодательство, допуская ограничения прав и свобод граждан, одновременно обусловливают их введение дополнительными требованиями. Так, ч. 2 ст. 49 и ч. 2 ст. 130 ГК РФ, допуская возможность установления обязательной государственной регистрации прав на движимые вещи и необходимости получать специальное разрешение (лицензию), требуют, чтобы такие ограничения вводились в случаях и в порядке, предусмотренных законом. А ч. 3 ст. 55 Конституции РФ еще более конкретно допускает возможность ограничения прав и свобод федеральным законом.
В свете названных и других юридических гарантий разрешительный способ правового регулирования должен был бы применяться лишь в особых случаях. Гражданское законодательство допускает ограничение гражданских прав «в случаях и в порядке, определенных законом», не указывая на цель и предоставляя административному законодательству широкую свободу действий по определению случаев и установлению порядков. Безусловно, порядок ограничения прав имеет большое значение, однако он в любом случае должен соответствовать процессуальным и процедурным принципам правоприменительной деятельности. Что же касается случаев, то, во-первых, ими могут быть конфликты интересов индивида и общества (государства), о которых говорится в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Во-вторых, ограничение прав предусматривается законодательством как наказание, налагаемое за совершение правонарушения (гражданского, админист-
ративного, уголовного, дисциплинарного). Названным случаям соответствуют конкретные и ясные цели — обеспечение безопасности личности, общества, государства; предупреждение правонарушений; обеспечение социальной справедливости. Причем вторая группа условий ограничения прав соответствует реакции государства на негативные юридические факты — правонарушения и представляет собой ретроспективное воздействие на субъектов права.
Режимное разрешительное регулирование оказывает перспективное воздействие с целью не допустить развития регулируемых отношений в нежелательном направлении. Однако в отличие от юридической ответственности, обеспеченной и должной законодательной формой установления, и законодательной формой реализации, разрешительный способ правового регулирования устанавливается и реализуется не в полном соответствии с названными формальными и сущностными требованиями.
По форме разрешительные режимы далеко не всегда устанавливаются федеральным законом. Можно привести примеры, когда разрешения предусматриваются законами субъектов РФ (но все же законами, что соответствует требованиям ГК РФ), постановлениями Правительства РФ и даже ведомственными нормативными правовыми актами: Закон Московской области от 27 декабря 2005 г. №№ 268/2005-03 «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области» вводит разрешение на право работы по маршруту (удостоверение допуска к работе по маршруту) для перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок; законодательство Республики Алтай предусматривает разрешения на отлов безнадзорных домашних животных, на распоряжение объектом нежилого фонда, находящимся в государственной собственности Республики либо в муни-
ципальной собственности, на размещение павильонов, киосков, вывесок, указателей, ограждений, металлических гаражей, погребов и иных временных сооружений, открытых стоянок автомобильного транспорта на территориях общего пользования13; башкирское законодательство устанавливает разрешения на проведение трансплантации эмбрионов и на проведение искусственного осеменения, на промышленную заготовку дикорастущего лекарственного сырья, на перевозку, пересылку, продажу пчел и продуктов пчеловодства14.
Отдельные разрешительные режимы осуществления гражданских прав и свобод, не связанных с предпринимательской деятельностью, приобретают законные основания лишь сейчас, хотя существуют десятилетиями. Разрешительный порядок осуществления права на управление транспортными средствами (автомобилями и мотоциклами) получил законодательное оформление только с принятием Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», хотя необходимость получения специального права была предусмотрена еще Женевской конвенцией о дорожном движении 1949 г.
Разрешительный режим осуществления права охоты стал соответствовать Конституции РФ с принятием Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Разрешительный режим судоходства с использованием гражданами маломерных су-
13 См.: Закон Республики Алтай от 24 июня 2003 г. № 12-8 «Об административных правонарушениях в Республике Алтай».
14 См. законы Республики Башкортостан от 26 декабря 1995 г. № 16-з «О племенном животноводстве», от 10 марта 2000 г. № 53-з «О растительном мире», от 31 июля 1995 г. № 6-з «О пчеловодстве».
дов основывается на утвержденных приказом МЧС России от 29 июня 2005 г. № 498 Правилах аттестации судоводителей на право управления маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России. Выдача разрешений на управление тракторами и самоходными машинами предусмотрена Правилами допуска к управлению самоходными машинами и выдачи удостоверений тракториста-машиниста (тракториста), утвержденными постановлением Правительства РФ от 12 июля 1999 г. № 796.
Что касается целеполагания, то и здесь дело обстоит далеко не так благополучно. Так, ст. 2 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливает, что лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.
Также нет сомнений, что разрешительные режимы в области транспорта устанавливаются в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также защиты интересов общества и государства путем предупреждения транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
В то же время квотирование добычи водных биоресурсов установлено Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных био-
логических ресурсов» формально, а именно в целях осуществления промышленного и прибрежного рыболовства в отношении видов водных биоресурсов, общий допустимый улов которых устанавливается, хотя в ст. 2 названного Закона говорится о сохранении водных биоресурсов, удовлетворении потребностей граждан, и понятно, что цель квотирования состоит прежде всего в сохранении популяций живых организмов.
Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 938 «О государственной регистрации автомото-транспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации», которое, собственно, и представляет собой законодательство РФ о государственной регистрации, устанавливает, что регистрация транспортных средств осуществляется в целях обеспечения полноты их учета.
Целями Закона Московской области от 27 декабря 2005 г. № 268/2005-03 «Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области» являются: 1) удовлетворение потребностей населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности; 2) установление правовых и экономических основ транспортного обслуживания; 3) обеспечение функционирования рынка транспортных услуг; 4) обеспечение единства понятий и системы правового регулирования в сфере деятельности пассажирского транспорта.
Разрешительный режим организации и деятельности розничных рынков, устанавливаемый законами субъектов РФ в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 4 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации», в этом отношении представляется наиболее ярким образчиком игнорирования не только Конституции РФ, но и элементарной логики.
Им вводится следующий порядок:
1) субъект РФ разрабатывает и утверждает план организации рынков с учетом потребностей муниципальных образований. План предусматривает места расположения предполагаемых рынков, их количество и типы;
2) орган местного самоуправления утверждает порядок организации на своей территории рынка в соответствии с утвержденным планом;
3) юридическое лицо, которому принадлежат объекты недвижимости, расположенные на территории, в пределах которой предполагается организация рынка, получает в органе местного самоуправления разрешение на право организации рынка.
Обращает на себя внимание юридическая конструкция — «разрешение на право», а не разрешение на организацию рынка.
Заявителю, которому, заметим, уже принадлежат объекты недвижимости, расположенные на территории, отводимой субъектом РФ для организации на ней рынка, орган местного самоуправления может отказать в даче «разрешения на право». Интересно, законодателю не пришла мысль о том, что собственник объектов недвижимости, расположенных на данной территории, использует их по другому назначению и не намерен организовывать там рынок?
Разрешение выдается на срок, не превышающий пяти лет (лицензия при этом является бессрочной!). Действие разрешения может быть приостановлено на срок административного приостановления деятельности управляющей рынком компании, а также аннулировано. Здесь явное расхождение целей и средств регулирования. В план организации рынков включается конкретный розничный рынок, исходя из необходимости обеспечения населения муниципальных образований, находящихся в пределах территории данного субъекта РФ, теми или иными товарами. Значит, главным услови-
ем является потребность населения. Дополнительные условия — территориальные особенности (архитектурные, градостроительные и проч.). Но при оформлении «разрешения на право» и при его аннулировании это главное условие в расчет уже не принимается. Какова же цель разрешительного режима организации и деятельности розничных рынков? Похоже, регулирование осуществляется с целью самого регулирования.
Таким образом, разрешительный способ правового регулирования, имеющий административно-правовую природу, является необходимым и распространенным способом регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением гражданских прав и свобод. С его помощью устанавливаются самые разнообразные административно-правовые режимы как в сфере предпринимательской деятельности, так и в других областях общественной жизни. В то же время разрешительные режимы предполагают ограничение прав и свобод, которое возможно лишь в соответствии с требованиями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, а поскольку ограничиваются гражданские права и свободы, необходимо соблюдение требований гражданского законодательства.
Однако на практике разрешительные режимы устанавливаются не только федеральным законом, но и законами субъектов РФ, постановлениями Правительства РФ и даже актами федеральных министерств и помимо защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны стра-
ны и безопасности государства преследуют также иные цели.
Все это свидетельствует о необходимости углубленного изучения данного способа правового регулирования, формирования концептуальных основ его применения с учетом частноправовой природы прав и свобод, осуществляемых в административно-правовых разрешительных режимах.
Библиографический список
Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989.
Алексеев С. С. Право: азбука, теория, философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999.
Бахрах Д. Н. Административное право: учебник для вузов. М., 1996.
Бельский К. С. Полицейское право. Курс лекций. М., 2004.
Валяев Ю. К. Метод разрешения в административном праве России. М., 2009.
Орлов А. Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.
Советское административное право. М., 1940.
Советское административное право. М., 1958.
Спектор Е. И. Правовое регулирование режима лицензирования в Российской Федерации: науч.-практ. пособие. М., 2005.
Шергин А. П. К концепции механизма административно-правового регулирования // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. М., 2004.
Юрьева Ю. С. Лицензирование как форма деятельности органов исполнительной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2008.
