CC BY
138
Вопросы теории
УДК 343.1 ББК 67.022.14 Г22
A.V. GASKO*
RESOLUTION OF CONFLICTS OF NORMATIVE
ACTS DURING LAWMAKING
Аннотация: в статье предпринята попытка определить понятие «разрешение коллизий правовых актов в процессе правотворчества»; рассмотрены многие научные источники, раскрыты возможные способы преодоленияколлизийв законодательствеи проанализирована возможность предотвращения их появления
Ключевые слова: юридическая коллизия, коллизионная норма, коллидирующиенормативные акты, правоприменительная практика, международное частное право, федеральное коллизионное право.
Annotation: the article deals with the definition of the notion “Resolution of conflicts of normative acts during lawmaking”; various scientific sources and probable ways of overcoming the conflicts in legislation and probability of prevention of their occurrence.
Key words: legal collision, conflict rule, conflict of normative acts, law enforcement, private international law, federal conflict of laws.
АЛЕКСЕИ
ВЯЧЕСЛАВОВИЧ
ГАСКО*
РАЗРЕШЕНИЕ КОЛЛИЗИЙ ПРАВОВЫХАКТОВ В ПРОЦЕССЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Применительно к рассматриваемой проблеме, правотворчество представляет собой законодательный способ устранения юридической коллизии. Говоря о мерах, предотвращающих коллизии правовых предписаний, следует помнить, что они действуют на будущее для того, чтобы коллизии не проявлялись в виде нарушений законности и не наносили ущерб правовой системе. Если коллизия между правовыми предписаниями уже существует; необходимо вести речь о ее разрешении.
Разрешение коллизий правовых актов в процессе правотворчества достигается при помощи следующих средств:
1) отмена одного (или нескольких) коллидирую-щих предписаний;
2) внесение изменений в правовое предписание;
3) принятие новой нормы (нормативного акта).
Принятие новой нормы может выражаться в создании как отдельной нормы, так и нормативного правового акта, в том числе в процессе систематизации. В настоящее время назрела необходимость всеобщей систематизации федеральных нормативных актов в виде официального систематического и полного собрания действующих нормативных актов1 . При этом разрешение коллизии путем нормотворчества одновременно выступает средством, предотвращающим возникновение коллизии в будущем
Важнейшее правовое средство разрешения коллизий правовых актов правотворческим путем - принятие коллизионных норм, которые составляют коллизионное право. Закрепление в ст. 71 Конституции РФ категории федерального коллизионного права, в зада-
* Адъюнкт кафедры государственноправовых дисциплин (Академия управления МВ Д России).
E-mail: [email protected].
чу которого входит формирование системы за-конодательныхактов, направленных на разрешение коллизий внутреннего российского права, стало следствием осознания законодателем той огромной дестабилизирующей роли, которуюигра-ют коллизии в российской системе права, необходимости их комплексного разрешения. Ю.А. Тихомиров пишет: «Хорошо, когда заранее создается режим преодоления коллизий. Учитывая существование и различие правовых систем, систем законодательства, юридическая доктрина и практика выделяют коллизионное право и коллизионные нормы. Коллизионные нормы призваны обслуживать, помогать предметным, материальным и процессуальным нормам лучше, эластичнее соприкасаться между собой. Предотвращать, избегать их столкновения в регулировании однородных общественных отношений, ориентировать на согласованный и взаимоприемлемый способ «правового предпочтения» - та -ково предназначение коллизионных норм»2. В настоящее время федеральное коллизионное право лишь условно можно считать самостоятельной отраслью, ибо его нормы вкраплены в другие акты и не существуютизолированно3. Отрицательную роль в развитии коллизионного права играет тот фактор, что в отечественной науке отсутствует единый подход к тому, что же, собственно, понимать под коллизионным правом и какие общественные отношения включать в его предмет регулирования.
Использование правовых средств устранения юридической коллизии в рамках механизма разрешения юридических коллизий посредством правотворчества возможно только в отношении выявленной правовой коллизии.
Как и любой юридической деятельности, разрешению юридической коллизии посредством правотворчества свойствен определенный, наиболее универсальный и оптимальный порядок. Он должен содержать программу юридической деятельности, иметь нормативно закрепленный процедурный характер, обеспечивающий эффективность, правомерность и результативность юридической деятельности, и состоять из определенных этапов.
Научность как один из основных принципов правотворчества обязывает законодателя учитывать научные выводы, предложенные правоведами на основе глубокогоизучения и анализа проблемы, требующей законодательного решения. Научная экспертиза включает в себя как анализ и оценку юридических качеств законопроекта, так и профессионально-специализированную экспертизу по его профилю4. Г лавная цель проведения
предварительной научной экспертизы законопроекта - полнота исследования проблемы, предлагаемых вариантов ее разрешения и, как следствие, исключение возможности ошибки, связанной с недоучетом каких-либо особенностей существующей проблемной ситуации или последствия принятия предлагаемого законопроекта5.
Кроме того, данный процесс имеет двуединый характер, взаимную обусловленность и зависимость научных разработок и правотворческого процесса. «Одна из задач научных исследований правоведов, - считают В.Н. Кудрявцев и О. А. Гаврилов, - состоит в раскрытии закономерностей законотворчества как сложного социального процесса, предполагающего адекватное отражение в правовых нормах актуальных и перспективных потребностей общества»6.
Процесс правотворчества в условиях выявленной коллизионности - сложная трудоемкая работа, требующая тщательной предварительной научной экспертизы проекта нормативного правового акта. Отсутствие нормативно закрепленного правила об обязательной научной экспертизе представляется существенным пробелом действующего законодательства.
На наш взгляд, несоблюдение принципа научной обоснованности является наиболее существенной причиной появления коллизий между нормативными правовыми актами. В целях предотвращения коллизий необходимов первую очередь законодательно закрепить необходимость обязательной предварительной научной экспертизы и процедуру ее проведения.
Еще один немаловажный принцип правотворчества - связь с правоприменительной практикой - требует, чтобы законопроект готовился не произвольно, а при тщательном анализе со-циально-экономическойситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования и т. д.7
Традиционно в отечественнойнауке коллизионное право понималось как совокупность коллизионных норм международногочастного права, разрешающих в данной сфере правового регулирования коллизии иностранных и национальных законов В настоящее время ряд отечественных ученых, отмечая необходимость регулирования специальными актами противоречий внутреннего законодательства, высказывают сомнение по поводу целесообразности включения коллизий внутреннего национального законодательства в содержание коллизионного права8. Согласно такому подходу федеральное коллизионное право есть отнесенные к
Вопросы теории
Вопросы теории
компетенции федерации полномочия в области международного частного права.
Некоторые ученые трактуют федеральное коллизионное право как совокупность норм, регламентирующих процедуры предотвращения и разрешения коллизий в федеративных отношениях9 , отграничивая его от коллизионного права международного частного права.
Следует отметить точку зрения Ю.А. Тихомирова, который, понимая под федеральным коллизионным правом также совокупность средств для разрешения коллизий в федеративных отношениях, включает его в структуру коллизионного права. Оно, по его мнению, в рамках национальной системы должно быть своеобразной комплексной суперотраслью, которая ближе стоит к таким «большим правовым комплексам, как публичное право, частное право и гуманитарное право»10.
На наш взгляд, указанные точки зрения нуждаются в уточнении. Прежде всего, не стоит под коллизионным правом понимать лишь разрешение противоречий, возникающих в сфере международного частного права, проводя разграничение между коллизиями международного и внутреннего законодательства.
Коллизионное регулирование в международных соглашениях имеет место в тех случаях, когда соответствующие отношения с иностран -ным элементом не могут быть урегулированы непосредственно и при этом внутренние коллизионные нормы заинтересованных государств в значительной степени различаются. Цель заключения международного договора коллизионного характера - максимальное обеспечение так называемого международного соответствия судебного решения, то есть такой ситуации, при которой судебное решение будет идентичным независимо от того, в какой стране это судебное решение вынесено. Коллизионный метод правового регулирования представляет собой совокупность приемов и средств законодательного разграничения в применении национального и иностранного законодательства. Указанное разграничение осуществляется изданием особых коллизионных норм, составляющих основу международного частного права. Коллизионная сущность международного частного права подчеркивается в ряде стран названием отрасли.
Долгое время в научной юридической литературе считалось, что структура коллизионной нормы отличается от структуры классической нормы права (гипотеза - диспозиция - санкция). Такой подход, указывая на специфику структуры коллизионной нормы, препятствовал применению колли-
зионного метода и развитию коллизионного права для разрешения противоречий между нормами внутригосударственного права, так как рассматривал коллизионные нормы как специфическое правовое средство международного частного права.
В последние годы получила распространение точка зрения, согласно которой в структуре коллизионной нормы может быть выделена и гипотеза об условиях применения данной коллизионной нормы. Возможность присутствия в коллизионной норме гипотезы была убедительно доказана О.Н. Садиковым11. По его мнению, в тех случаях, когда коллизионная норма не предусматривает специальных условий применения, имеет место универсальная гипотеза коллизионного права - коллизионные нормы применяются только при наличии иностранного элемента в правоотношении и только по частноправовым вопросам.
Коллизионная норма обладает таким составным элементом классической (логической) нормы права, как гипотеза, которая может представлять собой:
а) специально сформулированные законодателем условия применения коллизионной нормы;
б) предусмотренную законодателем возможность выбора применимого права сторонами, ограничивающими действие коллизионной нормы в таких случаях (принцип автономии воли сторон);
в) универсальное условие применения коллизионной нормы - наличие в частном правоотношении иностранного элемента;
г) иные модификации, например возможность выбора применимого права в рамках коллизионной привязки для потерпевшей стороны в деликтном правоотношении.
Коллизионная норма, будучи нормой права, немыслима без санкции, обеспечивающейее действие. В то же время, на наш взгляд, до сих пор нет ясного представления о теоретико-правовой природе санкции коллизионной нормы. С точки зрения О.Н. Садикова12, санкция коллизионной нормы представляет собой предусмотренную гражданско-правовым законом возможность признания сделки недействительной, приведения сторон в первоначальное положение, возмещения убытков и т. п., с чем согласиться нельзя.
Такие гражданско-правовые санкции, как признание сделки недействительной, возмещение убытков, не могут быть последствиями нарушения коллизионной нормы в силу того, что последняя не адресована непосредственно сторонам правоотношения. Стороны не могут нарушить коллизионную норму, и поэтому последствия ее нарушения не должны ложиться на них. Коллизионная норма, цель которой - указание на подлежа-
щую применению правовую систему, адресована не сторонам гражданско-правового отношения, а правоприменяющему органу. В этом смысле коллизионная норма не носит абсолютного материально-правового характера, так как находится в пограничном состоянии между материальными и процессуальными нормами. Нарушить коллизионную норму может только суд, и именно суду должна быть адресована санкция указанной нормы, поэтому, с нашей точки зрения, санкция коллизионной нормы может быть сформулирована только как возможность отмены судебного решения в случае ее несоблюдения. Отмена судебного решения является одной из универсальных санкций норм процессуального характера.
Итак, при разрешении коллизии правовых актов в процессе правотворчества коллизионная ситуация устраняется окончательно путем отмены, внесения изменений, а также принятия нового правового акта.
Перед характеристикой правовых средств разрешения коллизий в правотворчестве необходимо уделить внимание законодательным средствам их предотвращения. Говоря о негативном влиянии коллизий на отечественную систему права, следует помнить о том, что коллизии легче предотвратить, чем устранить.
Предотвращение коллизий правовых актов должно идти по следующим направлениям:
1) совершенствование качества принимаемых законопроектов;
2) повышение эффективности практики применения права путем взаимодействия правотворчества и правоприменения;
3) повышение профессионализма и правовой культуры законодателей, органов и должностных лиц, применяющих право;
4) систематизация нормативных актов.
Как отмечается в научной литературе, закон обеспечен гарантиями и средствами защиты13 , но не следует считать, что с его нарушениями в процессе реализации необходимо бороться лишь на данной стадии его существования, контрольными и надзорными проверками, депутатскими запросами, жалобами граждан. Еще на стадии подготовки и рассмотрения законопроектов появляется немало предпосылок для возникновения правовых коллизий. Отсутствие надлежащей реакции на них может привести к дефектности еще не принятого закона. Предотвращение нарушений законности на стадии законотворчества служит важнейшим условием будущей эффективности закона. При этом имеется в виду весь процесс длительного действия закона, со своими стадиями и присущими им средствами обеспечения14.
В ходе законодательного проектирования важнейшей остается задача установления надлежащих связей между проектируемыми и действующими нормами права. Лица, осуществляющие подготовку законопроекта, должны стремиться к тому, чтобы подготовленные ими законодательные новеллы представляли собой органичную часть единого целого - законодательной системы, были последовательно согласованы со всеми ее компонентами и обеспечивали надлежащую реализацию функций целого15.
1 См.: Мицкевич А.В. Свод законов России - насущная необходимость// Журн рос. права. 2007. № 2. С. 3-10.
2 ТихомировЮ.А. Юридическая коллизия, власть и правопорядок// Гос-во и право. 2004. № 1. С. 10.
3 См.: ТихомировЮА. Юридическая коллизия М., 2004. С. 97.
4 См.: Краснова О.И. К вопросу о некоторых принципах федерального законодательногопроцесса России // Гос-во и право. 2005. № 12. С. 99.
5 См.: АкоффР Искусство принятия решений. М., 1982; ПланкетЛ., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений: опережающее управление. М., 1984; Питере В. Т., УотерменР. В поисках эффективного управления / под ред. С.Б. Крымского. Киев, 2003.
6 КудрявцевВ.Н., Гаврилов О.А. Социальные деформации. М., 2002. С. 13.
7 См.: СенякинИ.Н. Правотворчество и законодательство// Теория государстваи права: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова А.В. Малько. М., 2001. С. 414.
8 См.: ЗвековВ.П. Международное коллизионноеправо. М., 2008. С. 5-21.
9 См.: ОкуньковЛ.А. Комментарий к ст. 71 КонституцииРФ // Постатейный комментарий к КонституцииРФ. М., 2004. С. 59.
10 ТихомировЮ.А. Коллизионное право. М., 2000. С. 35.
11 См.: СадиковО.Н. Международноечастное право: современные проблемы. М., 2004. С. 154-156.
12 См.: Садиков О.Н. Коллизионные нормы в современном международном частном праве // Сов. ежегодникмеждунар. частного права. М., 1983. С. 207.
13 См.: ЕфремовА.Ф. Принципы и гарантии законности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
14 См.: ТихомировЮ.А. Действие закона М., 2002.
15 См.: Законодательнаятехника: науч-практ. пособие. М., 2000. С. 180-181.
Вопросы теории
