CC BY
213
Разработка методологических подходов к повышению эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения в современных социально-экономических условиях
В.А. Акимов, д.т.н., профессор, В.П. Малышев, д.х.н., профессор,
Ю.Д. Макиев, д.т.н., профессор, ЦСИГЗ МЧС России
1. Показатели эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения
Поскольку к настоящему времени терминологическое оформление понятия эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения характеризуется определенной неоднозначностью, то возникает необходимость в рассмотрении исходных методологических положений, связанных с определением этого понятия.
При этом указанные положения базируются на сформировавшемся и доказываемом свою теоретическую и практическую состоятельность прикладном научном направлении - исследовании операций.
Общее понятие эффективности определяет её как степень соответствия своему предназначению.
Субъектом (носителем) эффективности в общем случае может рассматриваться как объект (система), так и действие (процесс), что дает возможность говорить об эффективности системы (объекта) и эффективности действий (процессов). Эффективность системы (объекта) определяется эффективностью выполняемых ею действий (реализацией процессов).
В целом эффективность является свойством системы (объекта) или действия (процесса), определяющим их качество и ценность [1].
В общем случае оценка эффективности как свойства (качество, ценность) системы (объекта) или действия (процесса) производится с помощью показателей эффективности, под которыми понимаются данные, по которым можно судить о степени их соответствия своему предназначению [1].
Формирование и оценка значений показателей эффективности осуществляется на основе определения эффекта, как результата, получаемого с помощью системы (объекта) или действий (процессов).
С точки зрения своего предназначения гражданская оборона является общегосударственной организационно-функциональной системой, имеющей своей целью:
- подготовку к защите и защиту населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий (в соответствии с Федеральным законом «О гражданской обороне»);
- защиту населения и территорий в пределах Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (в соответствии с Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») и готовой:
- выполнять задачи в условиях любых видов военных действий, в том числе с массированным применением противником современных и перспективных средств поражения, уделяя основное внимание готовности к действиям в условиях локальных и региональных конфликтов и войн с применением всех видов оружия;
- принимать участие в защите населения, объектов экономики и инфраструктуры от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также от террористических акций.
Исходя из этого, под эффективностью системы гражданской обороны следует понимать обеспечиваемый этой системой уровень (степень) защиты населения, матери-
альных и культурных ценностей в военное время и в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при террористических проявлениях.
С другой стороны, следуя Федеральному закону «О гражданской обороне», гражданская оборона представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.
В соответствии с общим определением мероприятия, как организованного действия или совокупность действий, направленных на осуществление определенной цели («Большой толковый словарь русского языка», «Норит», С/П-г, 2000 г.), под мероприятием гражданской обороны и защиты населения будем понимать организованное действие или совокупность действий, осуществляемых системой гражданской обороны и направленных на защиту населения, материальных и культурных ценностей в военное время и в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при террористических проявлениях.
Такой подход дает возможность определить эффективность мероприятий гражданской обороны и защиты населения как вклад конкретного мероприятия гражданской обороны и защиты населения в общую эффективность системы гражданской обороны, т.е. обеспечиваемый за счет проведения рассматриваемого конкретного мероприятия гражданской обороны и защиты населения уровень (степень) защиты населения, материальных и культурных ценностей в военное время и в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при террористических проявлениях.
Объектом защиты гражданской обороны являются население, материальные и культурные ценности на территории Российской Федерации.
Результатом возможного воздействия на них опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при террористических проявлениях являются потери населения (безвозвратные и санитарные), материальных и культурных ценностей (материальный и финансовый урон), характеризующий общий ущерб, наносимый объекту защиты гражданской обороны.
Эффект, получаемый за счет проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения, осуществляемых системой гражданской обороны, заключается в снижении общего ущерба, наносимого населению, материальным ценностям на территории Российской Федерации за счет уменьшения потерь населения, материального и финансового урона.
Такое понимание эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения положен в основу выбора в качестве показателей эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения, осуществляемых системой гражданской обороны, величины предотвращенного ущерба за счет проведения рассматриваемых мероприятий.
Величина этого показателя определяется соотношением
э = ио - и, (1)
где: Э - показатель эффективности мероприятия гражданской обороны и защиты населения;
и0 - величина ущерба (потери населения, материальных и культурных ценностей) без проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения;
V - величина ущерба (потери населения, материальных и культурных ценностей) с учетом проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения.
Графическая иллюстрация содержания показателя эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения в виде величины предотвращенного ущерба показана на рис. 1
объект защиты гражданской обороны (население и материальные ценности на территории Российской Федерации) ио - ущерб (потери населения, материальных и культурных ценностей) без проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения и - ущерб (потери населения, материальных и культурных ценностей) с учетом пр оведения мероприятий гражданской об ороны и защиты населения Э= ио - и1 величина предотвращенного ущерба (потерь населения, материальных и культурных ценностей) за счет проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения
Рис. 1. Графическая интерпретация показателя эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения в виде величины предотвращенного ущерба Э
Величина ущерба V определяется величиной потерь населения и величиной материальных (финансовых) потерь
V = и(АН, А С), (2)
где: АН - величина потерь населения;
АС - величина материальных потерь.
Рассмотрение величины ущерба в виде двух разнородных составляющих вызывает необходимость описания и оценки показателей эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения также исходя из этих разнородных составляющих, что в свою очередь приводит к рассмотрению задач оценки и оптимизации системы гражданской обороны, выбора основных направлений ее дальнейшего совершенствования и развития, обоснования мероприятий гражданской обороны и защиты населения как многокритериальных задач, что связано с известными сложностями их формализации и решения.
Избежать указанных сложностей представляется возможным за счет приведения величины потерь населения АН и материальных потерь АС к сопоставимым формам и соизмеримым условиям.
При этом величины материальных потерь представляются в виде оценок их стоимости, а величины потерь населения - в виде эквивалента соответствующих материальных потерь, также выражаемого в стоимостной форме.
Тогда получаем:
и = и" + и", (3)
где: и' - эквивалент материальных потерь за счет потерь населения АН,
и' = аАИ, (4)
а — эквивалент материальных потерь за счет потери одного человека,
и" = АС . (5)
С учетом дифференциации потерь населения выражение (4) может быть уточнено как
и' = аБ АНБ + аС АНС, (6)
где: аБ — эквивалент материальных потерь за счет гибели одного человека;
А НБ — безвозвратные потери населения;
ас — эквивалент материальных потерь за счет выхода из строя одного человека ввиду его возможных ранений, травм, болезней;
А Нс — величина санитарных потерь населения.
Известны различные подходы к оценке эквивалента материальных потерь за счет гибели и выхода из строя одного человека.
Так в соответствии с «Методическими рекомендациями по оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах» средняя величина экономического ущерба от преждевременной смерти составляет 40 тыс. долл. США, а в соответствии с «Гигиеническими критериями оценки и классификации условий труда по показателям вредности и опасности факторов производственной среды, тяжести и напряженности трудового процесса» величина экономического ущерба от тяжелых степеней поражения, приведших к увечью или инвалидности, составляет 20 тыс. долл. США, от средних степеней поражения - 10 тыс. долл. США и от легкой степени поражения - 4 тыс. долл. США.
Тогда для практических целей в первом приближении можно принять
аБ = 40 -103 к = 4 • 104 к [руб],
аС ~ 10 • 103 к = 1 • 104 к [руб], где к - курсовой коэффициент валют США и России, долл./руб., и для определения ущерба имеем зависимость
и = 4 • 104 к ЛНБ +104к А НС + АС = 104 к (4 • АИБ + АИС) + АС [руб.] . (7)
Естественно, что при определении ущерба в соответствии с этой зависимостью величины курсового коэффициента валют к и стоимости материальных потерь АС приводятся к сопоставимым условиям - единому моменту времени оценки.
Выражение (1) для определения предотвращенного ущерба Э приводится к виду Э = 104 к[4(ДЯ„ - АН б, ) + (АН со - АН С)] + (ДС„ - ДС,). (8)
Индексы 0 и 1 в обозначениях величины АНб , АНс , АС относятся к их определе-
нию соответственно без проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения и с учетом проведения этих мероприятий.
Зависимость (8) позволяет проводить практические оценки величины предотвращенного ущерба, являющегося показателем эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения.
Использование выражений (1, 8) предполагает оценку эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения на основе абсолютных значений показателя их эффективности в виде величины предотвращенного ущерба Э. Формирование показателей эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения возможно и в другом виде, отличном от (1, 8).
Так выражение (1) может быть приведено к виду
Э = ио - и, = и0
1 - иЛ
V ио У
= ио (1 - Э) . (9)
Величина Э = , представляющая собой величину относительного ущерба при
ио
проведении мероприятий гражданской обороны и защиты населения, также характеризует качество (ценность, действенность) этих мероприятий с точки зрения их целевого предназначения и также может использоваться в качестве показателя эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения. При этом величина и0 ущерба без проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения характеризует начальные условия для проведения таких мероприятий, обусловленные исходным состоянием объекта защиты гражданской обороны и характером и уровнем воздействия и играет роль нормирующего множителя.
По аналогии с (8) зависимость для расчета значений показателя эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения в виде величины относительного ущерба Э имеет вид
Э = 104 к (4ЛИ БХ + ЛИС1 ) + АСХ
104 к(4ЛИ Бо + ЛИСО) + ЛС0 ' ( )
Величина Э является удобной, более компактной формой показателя эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения.
Диапазон изменения этого показателя характеризуется соотношением 0 < Э < 1, что соответствует соотношению и0 > Э > 0.
Содержательно повышению уровня эффективности мероприятий ГО и защиты населения соответствует увеличение значения показателя Э и уменьшение значения показателя Э. Рассмотренные показатели эффективности мероприятий ГО и защиты населения, являются достаточно универсальными и могут использоваться в различных условиях их рассмотрения и оценки. В соответствии с разработанной принципиальной моделью системного анализа ГО и защиты населения, общий подход к оценке эффективности мероприятий ГО и защиты населения, может быть охарактеризован схемой, приведенной на рис. 2.
Объект защиты гражданской обороны - население, материальные и культурные ценности на территории Российской Федерации
Задачи гражданской обороны на отдельных этапах защиты населения, материальных и культурных ценностей
Предупредительные меры по защите населения и объектов экономики Мониторинг, оповещение, информирова- ние Непосредственная защита от поражающего воздействия Проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ Оказание первоочередной помощи и жизнеобеспечение пострадавших
Опенка результатов и эффективности мероприятий гражданской обороны и зашиты населения
Содержание (состав) мероприятий гражданской обороны и защиты населения
Функциональные подсистемы гражданской обороны - наряды (группировка) сил и средств гражданской обороны для выполнения мероприятий гражданской обороны и защиты населения
Организационные подсистемы гражданской обороны - органы управления, силы и средства
гражданской обороны
Система гражданской обороны
Рис. 2. Общий подход к оценке эффективности мероприятий ГО и защиты населения, осуществляемых системой гражданской обороны
В ходе исследований было показано, что показатели эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения обладают свойством аддитивности, т.е. величины значений показателей эффективности отдельных мероприятий суммируются (при учете их взаимного влияния и изменения начальных условий при их последовательном выполнении).
Если рассматривать показатель эффективности в виде величины предотвращенного ущерба, определяемого (1), как показатель эффективности системы гражданской обороны в целом Э, то общий подход к оценке эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения, осуществляемых системой гражданской обороны, сводится к следующему
э = еэ=э Ев, , (11)
, г
где: Э - показатель эффективности системы гражданской обороны в целом;
I -индекс организационных подсистем системы гражданской обороны (органы управления, силы, средства гражданской обороны);
Эг- - показатель абсолютной эффективности (предотвращенный ущерб) 1-й организационной подсистемы гражданской обороны;
Д = Э, / Э - показатель относительной эффективности (вклада в общую эффективность системы гражданской обороны) 1-й организационной подсистемы гражданской обороны Е Д = 1.
I
э = Е 3,= эе в, (12)
7 3
где: ] - индекс функциональной подсистемы (группировки или наряда сил и средств) гражданской обороны;
Эу - показатель абсолютной эффективности (предотвращенного ущерба) ]-й группировки (наряда) сил и средств, обеспечиваемый за счет 1-й организационной подсистемы системы гражданской обороны;
Д-; = Э,у / Э, - показатель относительной эффективности (вклада в общую эффективность) ]-й группировки сил и средств, обеспечиваемой за счет 1-й организационной подсистемы системы гражданской обороны Е А; = 1 •
]
э, = Е э, = э, Е в, ■ (1 з)
к к
где: к - индекс этапа защиты населения, материальных и культурных ценностей. В качестве отдельных этапов защиты населения, материальных и культурных ценностей рассматриваются:
- предупредительные меры по защите населения и объектов экономики;
- мониторинг, оповещение и информирование;
- непосредственная защита от поражающего воздействия;
- проведение аварийно-спасательных и других работ;
- оказание первой помощи и жизнеобеспечение пострадавших;
Эук - показатель абсолютной эффективности (предотвращенного ущерба) защиты населения, материальных и культурных ценностей на к-м этапе защиты, обеспечиваемой]-й группировкой (нарядом) сил и средств за счет 1-й организационной подсистемы системы гражданской обороны;
Д У = Эу / Эу - показатель относительной эффективности (вклада в общую эффективность) защиты населения, материальных и культурных ценностей на к-м этапе защиты, обеспечиваемой ]-й группировкой (нарядом) сил и средств за счет 1-й организационной подсистемы системы гражданской обороны, Е Ад = 1
к
э„ = Е Эл-,=э. Е р.» • о4)
/ /
где: I - индекс конкретного мероприятия гражданской обороны по защите населения, материальных и культурных ценностей.
В качестве примеров таких мероприятий можно привести:
- строительство защитных сооружений для рабочего персонала объектов экономики;
- создание защитных сооружений для населения в зоне возможного поражения;
- мероприятия по повышению устойчивости функционирования объектов экономики;
- мероприятия по подготовке и проведению эвакуации (вывода) населения из зоны возможного поражения;
- мероприятия по совершенствованию системы оповещения, мониторинга и информирования;
- мероприятия по накоплению запасов ресурсов средств для первоочередного жизнеобеспечения пострадавшего населения и другие необходимые мероприятия;
ЭуЫ - показатель абсолютной эффективности (предотвращенного ущерба) 1-го
мероприятия, осуществляемого на к-м этапе защиты населения, материальных и культурных ценностей, ]-й группировкой (нарядом) сил и средств и обеспечиваемой за счет 1-й организационной подсистемы системы гражданской обороны;
Д = Э,-/ Э^к - показатель относительной эффективности (вклада в общую
эффективность) 1-го мероприятия, осуществляемого на к-м этапе защиты населения, материальных и культурных ценностей ]-й группировкой (нарядом) сил и средств и обеспечиваемой за счет 1-й организационной подсистемы системы гражданской обороны.
В целом получаем
э = Е Е Е Е э о5)
I ] к I и ’
Э1]к1 = д • Д7 • в]к • в]к1 • Э . (16)
Содержательно эффективность отдельного мероприятия гражданской обороны и защиты населения Эцк1 определяется начальными условиями для организации и проведения мероприятия, характеризуемыми величиной ущерба иоуы за счет потерь населения АН БЫ]к1, АИсЫ]к1 и материальных потерь А С01]к1 без проведения рассматриваемого
мероприятия, и возможностями группировки (наряда) сил и средств, привлекаемыми для его включения, характеризуемыми множеством личного состава и средств оснащения Ц и используемым для выполнения мероприятия способом (технологией, тактикой) действий выполнения работ по выполнению задачи защиты населения, материальных и культурных ценностей М', т.е. в общем виде эффективность отдельного мероприятия гражданской обороны и защиты населения может быть определена выражением
эт = Ки01]к1, Д, М]) . (17)
Предложенный общий подход к оценке эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения, осуществляемых системой гражданской обороны, позволяет структурировать систему показателей эффективности применительно как к отдельным мероприятиям гражданской обороны и защиты населения, так и к системе гражданской обороны в целом, ее структурным (органы управления, силы и средства) и функциональным (группировки, наряды сил и средств) элементам и отдельным этапам выполнения общей задачи защиты населения, материальных и культурных ценностей.
На основании общего соотношения (15) могут быть получены соотношения:
Э = X Э = ЭХ вп ^
г г
Э = X Э] = ЭХ вI
г г (18)
э = X Эк = ЭХ вк;
к к
э = X э = ЭХ А;
/ /
с помощью которых можно оценить вклад в общую эффективность системы гражданской обороны ее структурных и функциональных подсистем, а также значимость с точки зрения этой общей эффективности выполнения задач на отдельных этапах защиты населения, материальных и культурных ценностей и выполнения отдельных мероприятий гражданской обороны и защиты населения.
В выражении (18):
Эу - показатель абсолютной эффективности (предотвращенного ущерба) системы гражданской обороны в целом, обеспечиваемой ее структурными подсистемами (органами управления, силами и средствами);
в у - показатель относительной эффективности (вклада в общую эффективность)
отдельных структурных подсистем системы гражданской обороны;
Эк — показатель абсолютной эффективности (предотвращенного ущерба) системы гражданской обороны в целом, обеспечиваемой за счет выполнения задач на отдельных этапах защиты населения, материальных и культурных ценностей;
вк - показатель относительной эффективности (вклада в общую эффективность) выполнения задач на отдельных этапах защиты населения, материальных и культурных ценностей;
Э1 - показатель абсолютной эффективности (предотвращенного ущерба) системы гражданской обороны в целом, обеспечиваемой за счет осуществления отдельных мероприятий гражданской обороны и защиты населения;
Д - показатель относительной эффективности (вклада в общую эффективность)
отдельных мероприятий гражданской обороны и защиты населения.
Приведенная структуризация показателей эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения (11-18) рассмотрена применительно к использованию в качестве таких показателей величины предотвращенного ущерба Э (1).
При использовании в качестве показателей эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения величины относительного ущерба Э (9), общий подход к оценке эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения, реализуемых системой гражданской обороны и определение показателей эффективности на основе соотношений (11-18) сохраняются.
Рассмотренный подход к системному описанию показателей эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения может быть применен при формировании планов развития гражданской обороны на основе принципов программноцелевого планирования и при определении основных приоритетов совершенствования гражданской обороны и защиты населения на основе оценки вклада отдельных направлений этого совершенствования в повышение общей эффективности системы ГО.
Рассмотрение в настоящем разделе показателей эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения, осуществляемых системой гражданской обороны, исходит из определения содержания их эффективности как степени соответствия своему целевому предназначению в виде обеспечиваемого уровня защиты мате-
риальных и культурных ценностей в военное время и в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при террористических проявлениях.
Такое содержание понятия эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения, осуществляемых системой гражданской обороны, по своему существу аналогично понятию боевой эффективности, используемому в военном деле.
2. Методы оценки эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения
Оценка эффективности мероприятий на основе показателя предотвращенного ущерба Э (или относительного ущерба Э ) предполагает двукратное определение величины ущерба, наносимого объекту защиты, без учета проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения и0 и с учетом их проведения Ц/.
Величина ущерба при этом характеризуется:
- величиной безвозвратных потерь населения АНб ;
- величиной санитарных потерь населения АНс ;
- величиной материального ущерба АС.
В общем случае в качестве объектов защиты рассматриваются:
- население, включающее граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации;
- объекты производственного и социального назначения - объекты экономики и инфраструктуры и в первую очередь критически важные объекты инфраструктуры страны и объекты, существенно необходимые для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время.
Исходя из характера поражающих воздействий, основными видами опасностей для объектов защиты являются:
- опасности, связанные с поражением ударной волной;
- радиационная опасность;
- химическая опасность;
- взрывопожарная опасность;
- гидродинамическая опасность.
К настоящему времени влияние указанных опасностей на объекты защиты без проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения в достаточной мере изучено и разработаны регулярные методы оценки этого влияния [2]. При этом подходы к определению потерь населения сводятся к следующему.
Воздействие опасностей, связанных с поражением ударной волной, определяется величиной избыточного давления во фронте ударной волны АР, в свою очередь определяющей размеры возможных зон поражения (табл. 1) [2].
Таблица 1
Размеры зон поражения_______________________________
Мощность боеприпаса (вес ВВ, кг) Зоны поражения
сильных разрушений АР > о,8 кг/см2 средних разрушений 0,8 кг/см2 > АР>0,5 кг/см2 слабых разрушений 0,5 кг/см2 > АР>0,3 кг/см2
радиус Яс (м) площадь Бс (км2) радиус Яср (м) площадь Бср (км2) радиус Ясл (м) площадь Бсл (км2)
270 13 0,00054 36 0,0041 236 0,18
375 15 0,00075 42 0,0056 279 0,24
1750 33 0,0035 91 0,026 602 1,14
Для единичного боеприпаса с массой взрывчатого вещества, эквивалентного 400 кг тротила, безвозвратные потери населения определяются как
АНб = 0,0039-Аов, (19)
а санитарные потери - как
АНс = 0,025Аоб, (20)
где Аоб - плотность населения в зоне поражения объекта.
Воздействие радиационной опасности характеризуется площадью зоны возможного радиоактивного загрязнения Брз при поражении радиационно опасных объектов. В этом случае предельные санитарные потери составляют
АНс = 0,025■ Брз ■Арз , (21)
где Арз - плотность населения в зоне возможного радиоактивного загрязнения.
Воздействие химической опасности характеризуется площадью возможного химического заражения Бхз при поражении химически опасных объектов.
В этом случае безвозвратные потери населения определяются выражением
АНБ = 0,2 ^ -Ахз • КхП , (22) а санитарные потери - выражением
АНс = 0,8 Бх3 Ах 3Кх п , (23)
где: Ах з — плотность населения в зоне возможного химического заражения;
Кх п - коэффициент поражения аварийно химически опасными веществами незащищенного населения;
КхП = Г 0,87 - для сжиженных АХОВ при свободном разливе,
0,98 - для остальных случаев разлива (выброса) АХОВ.
Воздействие взрывопожарной опасности характеризуется площадью зоны разрушений полных Бр и сильных 5 р , и площадью пожаров Бпож.
В этом случае безвозвратные потери от взрыва смесей (конденсированных взрывчатых веществ и облаков топливно-воздушных смесей) определяются как
АНб = (0,6 • б; + 0,15 • б;) • Авп • 10-6 , (24) а санитарные потери - как
АНс = (0,4 • б; + 0,45 • Бр) • АВП • 10-6, (25)
где АВП - плотность населения в зоне возможного воздействия взрывопожарной опасности.
Величины Бпр и Бр определяются в зависимости от массы топлива для различных типов жилых и административных зданий и сооружений.
Безвозвратные потери при пожаре могут быть вычислены на основании соотношения
ЛНБ = 5пож. ■ А вЯ -10 -6 (26)
Площади возникающих при данном виде опасности пожаров примерно совпадают с зоной сильных разрушений.
Воздействие гидродинамической опасности характеризуется площадью зоны катастрофического затопления Бкз.
В этом случае предельные безвозвратные потери могут составить
ШБ = 0,3 • -Акз , (27)
а предельные санитарные потери
АНС = 0,6• -Акз , (28)
где Акз - плотность населения в зоне катастрофического затопления.
Величины материального ущерба АС для всех видов рассматриваемых опасностей определяются характером рассматриваемого объекта и характером (уровнем) его разрушения (повреждения).
Расчетные зависимости для вычисления значений АС определяется конкретными условиями оценки.
Что же касается оценки влияния различных видов опасности на объекты защиты с учетом проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения, то здесь положение представляется более сложным.
Научные результаты в этом направлении не в полной мере отвечают требованиям практики гражданской обороны и защиты населения.
Важнейшим подходом к оценке влияния мероприятий гражданской обороны и защиты населения на величину ущерба V объекту защиты при воздействии различных видов опасностей являются:
- математическое моделирование формирования ущерба объекту защиты при проведении мероприятий гражданской обороны и защиты населения;
- учет влияния мероприятий гражданской обороны и защиты населения при оценке воздействия поражающих факторов различных видов опасностей на объекты защиты;
- оценка влияния мероприятий гражданской обороны и защиты населения на величину ущерба объекту защиты на основе накопленных статистических данных и экспертных оценок;
- оценка влияния мероприятий гражданской обороны и защиты населения на величину ущерба объекту защиты на основе опытных проверок.
Математическое моделирование формирования ущерба объекту защиты с учетом проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения является действенным инструментом научного исследования и позволяет устанавливать и оценивать влияние состояния объекта защиты, характера и уровня воздействия поражающих факторов различных видов опасностей, содержания и основных характеристик мероприятий гражданской обороны и защиты населения на величину ущерба объекту защиты в различных условиях. Схема такого моделирования показана на рис. 3.
Создание подробных математических моделей, является достаточно сложной и трудоемкой процедурой. С другой стороны эти усилия окупаются универсальностью этого аппарата и возможностью использования его при решении целого ряда практических задач.
Рис. 3. Схема моделирования оценки влияния (эффективности) мероприятий гражданской обороны и защиты населения
В ряде случаев учет влияния мероприятий гражданской обороны на величину ущерба объекту защиты может быть осуществлен в рамках расчетных схем определения ущерба без проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения.
Так, например, оценка влияния такого мероприятия при воздействии химической опасности как обеспеченность населения средствами индивидуальной защиты органов дыхания может быть произведена на основе приведенных выше зависимостей (22) и (23), которые в данном случае трансформируются к виду
АНб = 0,2 • - Ахз (1 - 0,7 • Кпг) • КхП, (29)
АНс = 0,8 - 5хз. - Ахз(1 - 0,7 - Кпг) - Кп , (30)
где КПГ - показатель обеспеченности населения средствами индивидуальной защиты органов дыхания
0 < К пг < 1.
При наличии отчетных данных о величине фактического ущерба при проведении мероприятий гражданской обороны и защиты населения в ходе ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций могут быть получены расчетные данные о величине ущерба в этих условиях без проведения таких мероприятий. Накопленные таким образом статистические данные могут быть использованы для оценки эффективности уже проведенных мероприятий и для получения прогнозных оценок влияния других мероприятий на величину ущерба объекту экономики.
Расчетная схема оценки эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения в этом случае сводится к следующему:
1. Применительно к конкретному виду мероприятия на основании фактических данных о безвозвратных АН Бф1 и санитарных АН Сф1 потерях населения и материальном ущербе АСф,- определяются значения величины ущерба ии , I = 1,2... п,
где п - число случаев проведения мероприятий гражданской обороны данного вида при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
2. На основании зависимостей, аналогичных (19-28) определяются расчетные значения безвозвратных АНБф1 и санитарных АН Ср1 потерь населения и материального
ущерба АСр. без проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения
применительно к рассмотренным случаям ликвидации чрезвычайных ситуаций.
3. С помощью зависимости (19-21) определяются значения величины ущерба
иг
01
4. Определяются значения величины относительного ущерба Э= Ц- и их
и
среднее значение (математическое ожидание)
п
_ £ Э
Э„ = ■м— , (31)
П
Величина ЭСсс является статистической оценкой показателя эффективности мероприятий ГО в форме относительного ущерба.
Прогнозная оценка показателя эффективности мероприятия гражданской обороны и защиты населения в форме величины предотвращенного ущерба ЭП определяется как
Эя = иоП (1 - Э;сс) . (32)
Указанные данные также могут быть использованы для оценки эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения.
Если рассматривать приведенный коэффициент предотвращенных потерь как величину относительных потерь населения Кн, а коэффициент предотвращенного ущерба как величину относительных материальных потерь Кс, то для их определения можно использовать соотношения
Кн _АНбо -АНт _ АНСо -АНе1 ,
АНБо АНе0 У '
и Кс = АСо - АС . (34)
АС„
о
Тогда величина ущерба объекта защиты при проведении мероприятий гражданской обороны и защиты населения и 1 может быть определена как
и, = (4 • ДНбо + ДНСо+ 104 • К + ДС,- = (4* ДН^, + ДЯС„+ 104 • К(1 - К,) + ДС„ (1 - К), (35) величина показателя эффективности мероприятия гражданской обороны и защиты населения в форме относительного ущерба Э как
Э = (4-АНб, + АН с >10* • К + АС, = (4-АНб, + АН„ +04 ■ К • <1 - К, ) + ДС, <1 - К) (36)
(4. АН Б, + АН , )-10*• К—1— + -АС^ ( АНб, +ан„>10*к + ас„ '
V Л) 1 - К, 1 - Кс
а величина показателя эффективности мероприятия гражданской обороны и защиты населения в форме величины предотвращенных потерь Э как
Э = (4-АНБо + АН со )■ 104 • К ■ Кн +Д Со ■ К = (4-ДНИ + ДН„ +04 • К +ДС,-Ке . (37)
1-К н 1 - К с
Эффективность мероприятий гражданской обороны и защиты населения может быть оценена опытным путем на основе учений, тренировок, проверок, игр, проводимых в различных условиях и с различными целями.
Разновидностью подхода к оценке эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения является оценка величины ущерба объектам защиты на основании оценки проверенных на практике возможностей структурных и функциональных подразделений системы гражданской обороны по выполнению отдельных мероприятий гражданской обороны и защиты населения.
В общем случае для любой системы (объекта) и действий (процесса) эффективность является не единственным свойством, определяющим их качество, ценность.
Другим таким свойством являются затраты на их создание и осуществление, по своему существу выступающие в качестве платы за получение эффективности.
Показателем затрат в денежной форме является их стоимость.
В настоящем отчете под стоимостью мероприятия гражданской обороны и защиты населения С1 понимаются выражаемые в стоимостной (денежной) форме затраты финансовых, материально-технических и других видов средств, необходимых для подготовки и осуществления данного мероприятия.
Стоимость мероприятий гражданской обороны и защиты населения С1 является таким же сложным показателем как и его эффективность и для ее определения требуется разработка специальных методов.
Подходы к их реализации, зависимость стоимости мероприятий от основных определяющих факторов, а также характер зависимости уровня эффективности мероприятий от величины затрат на их проведение рассмотрены на первом этапе НИР.
Величина стоимости мероприятия С определяется теми же факторами, что и его эффективность - множеством Ь технических средств и личного состава, входящих в состав наряда (группировки) сил и средств для проведения рассматриваемого мероприятия и используемых для выполнения мероприятия способом (технологией, тактикой) действий и выполнения работ М:
С = С(Ь,М) . (38)
По своему содержанию стоимость мероприятий гражданской обороны и защиты населения С1 является частью стоимости системы гражданской обороны С, т.е. затрат на ее создание, содержание и обеспечение функционирования.
Величина стоимости мероприятия гражданской обороны и защиты населения С представляет собой часть стоимости (затрат на создание и содержание) наряда сил и средств (группировки) для его выполнения и может быть определена как
С = в • Сн , (39)
где: Сн —стоимость наряда (группировки) сил и средств, выполняющего мероприятия;
в - доля стоимости наряда (группировки) сил и средств, безвозвратно расходуемая (амортизируемая) при выполнении рассматриваемого мероприятия;
С + У Ь ■ С , (40)
н т т ’ V /
т
где: т - индекс элемента наряда (группировки) сил и средств;
Ьт - количество средств т-го типа в составе наряда (группировки) сил и средств;
Ст - стоимость т-го элемента наряда (группировки) сил и средств.
При выполнении создаваемым нарядом (группировкой) сил и средств однотипных мероприятий гражданской обороны и защиты населения
С
в = ±о- , (41)
где пн - количество мероприятий, выполняемых рассматриваемым нарядом (группировкой) сил и средств.
С точки зрения характера отдельных элементов наряда (группировки) сил и средств для выполнения мероприятия гражданской обороны и защиты населения выражение (39) может быть представлено в виде
С = Си +С12 , (42)
где: Сц - доля стоимости элементов наряда (группировки) сил и средств многоразового использования, расходуемые при выполнении мероприятия;
С12 - стоимость элементов наряда (группировки) сил и средств одноразового использования, т.е. стоимость расходных средств для выполнения рассматриваемого мероприятия.
С точки зрения динамики расходования средств и содержания физического цикла системы гражданской обороны и ее организационных функциональных элементов выражения (39) может быть рассмотрено в виде
С = Ск + С • Г , (43)
где Ск - капитальные затраты, приходящиеся на рассматриваемое мероприятие гражданской обороны и защиты населения
Ск = Ср + Сп , (44)
Ср - затраты на разработку (проектирование),
СП - затраты на создание (производство, сооружение),
С1 - составляющая текущих затрат стоимости мероприятия гражданской обороны и защиты населения
С = Сэк + Слс , (45)
Сэк - текущие затраты на эксплуатацию (систем, устройств, сооружений) и содержание (запасов средств, объектов),
Слс - текущие затраты на подготовку и содержание личного состава, t - продолжительность периода оценки (эксплуатации, содержания).
Системное рассмотрение всего комплекса затрат, связанных с выполнением мероприятий гражданской обороны и защиты населения, производится применительно к измененному в предыдущем разделе общему подходу к оценке эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения.
Рассматривая затраты С на подготовку к защите и защиту населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и террористических проявлениях, на уровне системы гражданской обороны в целом, получаем
С = У С, = су в, , (46)
г ,
где: С{ - стоимость (затраты на содержание и использование) организационных подсистем (органы управления, силы, средства) системы гражданской обороны,
Д = Ci / С - доля (удельный вес) стоимости 1-ой организационной подсистемы в стоимости системы гражданской обороны в целом;
С = I С = СIР, ■ (47)
3 3
Су - стоимость 1-ой организационной подсистемы (органы управления, силы, средства) системы гражданской обороны, приходящаяся (расходуемая) на создание и обеспечение функционирования]-го наряда (группировки) сил и средств,
в у = Су / С, - доля (удельный вес) стоимости, приходящейся на создание и
обеспечение функционирования ]-го наряда (группировки) сил и средств, в общей стоимости 1-ой организационной подсистемы системы гражданской обороны
С,= I С„ =е„ I А» , (48)
к к
где Сук - стоимость 1-ой организационной подсистемы (органы управления, силы, средства) системы гражданской обороны, приходящаяся на создание и обеспечение функционирования ]-го наряда (группировки) сил и средств, используемого для выполнения задач на к-м этапе защиты населения, материальных и культурных ценностей,
Ду1 = Су /Су - доля (удельный вес) стоимости Сум в стоимости Су,
С,к = I с,,„ = С, I в, , (49)
/ к
где Сум - стоимость выполнения отдельного 1-го мероприятия гражданской обороны и защиты населения, проводимого на к-м этапе защиты населения, материальных и культурных ценностей, ]-м нарядом (группировкой) сил и средств за счет 1-ой организационной подсистемы (органы управления, силы, средства).
Д;И = С1]Ш / Сук - доля (удельный вес) стоимости Сук! в стоимости СуК.
В целом по аналогии с (49) получаем
С = Ицс,,,,, (50)
г 3 к 1
С = с,« ИЦД» • (51)
г 3 к 1
На основе (43-48) можно оценить величину и удельный вес затрат на обеспечение защиты населения, материальных и культурных ценностей на различных уровнях системного анализа гражданской обороны и защиты населения.
С = I С,= СI в, , г г (52)
С = I С, = СI в,, 3 3 (53)
С = IС = с I в, , к к (54)
с = I С/ = с I в/ . (55)
/ /
где: Съ Су, Ск, Сг - стоимость (затраты) содержания и обеспечения функционирования организационных подсистем (органы управления, силы, средства) I, создания нарядов (группировок) сил и средств гражданской обороны], обеспечения выполнения задач на отдельных этапах защиты населения, материальных и культурных ценностей к, подготовки, организации и проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения в соответствии;
Д-, Д, Д, в/ " удельные веса в общих затратах на подготовку к защите и на защиту населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и террористических проявлениях,
соответственно стоимости (затрат) организационных подсистем (органов управления, сил, средств) гражданской обороны I, нарядов (группировок) сил и средств у, выполнения задач на отдельных этапах защиты населения, материальных и культурных ценностей к и мероприятий гражданской обороны и защиты населения I.
Рассмотренная структуризация показателей эффективности Э и стоимости С мероприятий гражданской обороны и защиты населения позволяет обеспечить их однозначное соответствие на различных уровнях системного рассмотрения гражданской обороны и защиты населения при решении конкретных практических задач (рис. 4).
Естественно, что при решении практических задач системный анализ мероприятий гражданской обороны и защиты населения, показателей их эффективности и стоимости должен производиться к реально рассматриваемому уровню рассмотрения и использования системы гражданской обороны - федеральному, региональному, территориальному, местному или объектовому.
Показатели эффективности Э и стоимости С полностью определяют отдельное мероприятие гражданской обороны и защиты населения как с точки зрения эффективности действий создаваемого для его выполнения наряда (группировки) сил и средств, так и с точки зрения требуемых (производимых) затрат.
Для иллюстрации подходов к использованию рассмотренных показателей эффективности Э и стоимости мероприятий гражданской обороны и защиты населения для выбора (оптимизации) и оценки этих мероприятий, исходя из того, что эти показатели определяются показателями состава наряда (группировки) сил и средств Ь и показателями способа действий М (Э = Э (и0, Ь, М)), С = С (Ь, М)) будем считать что в первом приближении эти показатели Ь, М определяют в полной мере конкретные мероприятия гражданской обороны и защиты населения.
В соответствии с приведенной на рис. 3 схемой моделирования оценки влияния (эффективности) мероприятий гражданской обороны и защиты населения для выбранного в интересах рассматриваемой задачи объекта защиты и характера поражающих факторов опасности на основании зависимости типа (1-10) определяется величина ущерба объекту защиты без проведения мероприятий гражданской обороны и защиты населения и0 и проводится описание и формализация показателей эффективности и стоимости С1 применительно к рассматриваемому виду мероприятий гражданской обороны и защиты населения.
Тогда задача выбора оптимального (рационального) мероприятия гражданской обороны и защиты населения в общем виде может быть определена как найти
где Сзад - заданное ограничение по затратам на выполнение мероприятия.
Физический смысл выражения (56) соответствует выбору из числа возможных вариантов мероприятий гражданской обороны и защиты населения, используемых для решения рассматриваемой задачи защиты объекта, варианта, обеспечивающего наибольшую эффективность при заданных затратах на проведение мероприятия.
\ь, М}, обеспечивающее
190
Уровни системного анализа Показатели Показатели
эффектив- стоимости ногти
Система в иелом Организационные подсистемы -
органы управления, силы, средства \ 3,- С,-
гражданской обороны
Наряды (группировки) сил и
средств / -Э/
Мероприятия гражданской обороны и защиты населения
/ Э/ С/
Этапы защиты населения, материальных и культурных
ценностей К Эк £
Целевое предназначение системы
Система гражданской обороны
Подготовка к защите и защита населения, материальных и культурных ценностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и террористических проявлениях
Рис. 4. Структуризация показателей эффективности и стоимости мероприятий гражданской обороны и защиты населения
Задача (56) может быть сформулирована в другой, эквивалентной ей по содержанию постановке:
найти {Ьор1, Мор}, обеспечивающее Фо„ . Мо„ ) > (57)
При Э(!Уо , ¿„р , М„р. ) > Эзад
Эзад - заданный уровень эффективности.
Физический смысл выражения (54) соответствует выбору из числа возможных вариантов мероприятий, используемых для решения рассматриваемой задачи защиты объекта, варианта, обеспечивающего минимальный уровень затрат при заданном уровне эффективности проводимого мероприятия.
Формализация и решение задач выбора мероприятия представляет значительные трудности. Учитывая неразвитость математического моделирования проведения мероприятий практическая реализация задачи их обоснования (оптимизации) на основе указанных постановок задач реальных шансов на реализацию в ближайшее время не имеет и может (должна) рассматриваться как перспективная задача научных исследований в области гражданской обороны и защиты населения.
Более реальным представляется привлекательный в прикладных исследованиях подход к комплексной оценке эффективности мероприятий на основе сопоставления интегрального эффекта и затрат на реализацию мероприятия.
В этом случае для рассматриваемого мероприятия
ЧЭ = ЭИ - С , (58) где: ЧЭ - чистый эффект от реализации мероприятия;
ЭИ - интегральный эффект мероприятия;
С - стоимость мероприятия.
Интегральный эффект Мероприятия ЭИ определяется как
3^ = Э + Э,, (59)
где: Э - рассмотренный выше показатель эффективности мероприятия в виде величины предотвращенного ущерба;
Э; - дополнительный эффект, получаемый за счет реализации и использования мероприятия в сфере отличной от сферы его целевого предназначения.
В качестве примера дополнительного эффекта, получаемого за счет использования мероприятия, можно привести строительство защитных сооружений ГО в интересах его двойного предназначения - для непосредственного целевого использования с целью защиты населения от действия поражающих факторов опасностей и для использования в хозяйственных целях в условиях отсутствия опасностей.
В общем случае
Э1 = Э1К + Э1Т • г, (60)
где: Э1К - единовременный капитальный дополнительный эффект от конкретного мероприятия;
Э1Т - величина текущего дополнительного эффекта от реализации конкретного мероприятия;
t - расчетный период оценки дополнительного эффекта.
С учетом (43) получаем
ЧЭ = ЧЭК + ЧЭТ • г, (61) где: ЧЭК постоянная составляющая чистого эффекта от конкретного мероприятия;
ЧЭТ - текущие эксплуатационные расходы на конкретное мероприятие:
ЧЭК = Э + ЭК - СК = Э + ЭК - СР - СП , (62)
ЧЭТ = Эхт - Сх = Эхт - Сэк - Слс . (63)
Расчетные зависимости для получения оценок величины чистого эффекта от реализации мероприятий ЧЭ и его составляющих, входящих в выражения (62) и (63), применительно к рассматриваемым конкретным условиям.
Величина чистого эффекта ЧЭ может рассматриваться в качестве показателя комплексной оценки эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения.
С учетом обесценивания денег вследствие инфляции величина чистого эффекта может быть скорректирована за счет нормы дисконтирования Е, отражающей изменение величины ЧЭ по сложным процентам.
В этом случае в качестве показателя комплексной оценки эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения может быть использована величина чистого дисконтированного эффекта ЧДЭ.
ЧДЭ = ЧЭ • (1 + Е), (64)
где: Е - норма дисконтирования; t - период оценки.
Отсутствие на сегодняшний день достоверных методов оценки показателей эффективности и стоимости мероприятий не обеспечивает получение с высокой точностью исходных данных для определения показателей комплексной оценки эффективности этих мероприятий, особенно на ранних стадиях их обоснования и оценки. Проведенное на основе системного анализа гражданской обороны рассмотрение системы показателей эффективности и стоимости мероприятий позволили подойти к комплексной оценке их эффективности на основе сопоставления указанных показателей. В свою очередь такая оценка дает возможность разработать методы определения значимости рассматриваемых мероприятий в процессе развития системы ГО на основе разрабатываемых бюджетных или ведомственных целевых программ, направленных на повышение ее возможностей по подготовке к защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий. Необходимо отметить, что в этом случае, особенно на ранних стадиях обоснования, формирования и оценки целевых программ развития гражданской обороны, могут иметь место объективные сложности получения и определения исходной информации для комплексной оценки эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения, на основе определения величины чистого эффекта от реализации этих мероприятий в соответствии с приведенной расчетной целью.
Изложенное соображение определяет необходимость разработки упрощенных методических подходов к комплексной оценке эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения для определения значимости этих мероприятий в процессе реализации программно-целевого подхода к обеспечению развития гражданской обороны с учетом реальных возможностей получения необходимой исходной информации. Проведенный на первом этапе НИР анализ основных социальноэкономических факторов, определяющих состояние гражданской обороны и защиты населения, позволяет выявить основные факторы, определяющие как физическое, так и функциональное состояние системы гражданской обороны. Влияние указанных факторов является комплексным, определяющим возможности системы ГО по эффективному выполнению возложенных на нее задач.
С этой точки зрения были выявлены основные показатели состояния системы ГО, определяющие эффективность, характеризуемую величиной предотвращенного ущерба при обеспечении защиты населения, материальных и культурных ценностей. Указанные факторы показаны в табл. 2.
Таблица 2
Показатели состояния системы гражданской обороны, определяющие ее эффективность
№ Показатель состояния
1 Наличие нормативной правовой базы и организационно-плановой документации
2 Состояние системы оповещения гражданской обороны
3 Состояние систем управления гражданской обороны и мониторинга окружающей среды и обстановки
4 Возможности органов управления и сил ГО по эвакуации населения из населенных пунктов
5 Подготовленность населения к действиям в условиях военной опасности и чрезвычайным ситуациям
6 Возможности системы ГО по укрытию населения в защитных сооружениях, включая использование подземного пространства
7 Обеспеченность населения средствами индивидуальной и медицинской защиты
8 Подготовленность сил гражданской обороны к ведению аварийно-спасательных работ
9 Подготовленность к первоочередному обеспечению жизнедеятельности пострадавшего населения
10 Подготовленность критически важных объектов экономики и инфраструктуры к устойчивому функционированию в условиях военной и других видов опасности
Тогда общая величина показателя эффективности Э может быть определена как
Э = X Э . (65)
г
где Э/ часть величины показателя эффективности Э (предотвращенного ущерба), обеспечиваемая за счет действия /-го показателя состояния системы гражданской обороны.
Вклад т0 отдельного показателя состояния системы гражданской обороны в ее общую эффективность Э определяется как
т, = Э, / Э. (66)
Тогда
Э = X Э = ЭХ т, , (67)
г г
где: X т, = 1, 0 < т, < 1.
Величина т, может быть определена экспертным путем или статистически на
основе обработки опытных данных.
Каждый показатель состояния системы гражданской обороны /, определяющий ее эффективность, в свою очередь может быть охарактеризован коэффициентом состояния К,, отражающим физическое содержание рассматриваемого показателя, измеряемом в количественной форме и вычисляемом на основе значений конкретных характеристик рассматриваемого показателя К ^.
В общем случае для определения значения К, может использоваться зависимость
X К л
К, = ^------ , (68)
' ^
где: / = 1,2....3, 3 = 10, = 1,2....У, ; О < К, < 1, О < К]; < 1.
Экспертные оценки вклада т, отдельного показателя состояния системы гражданской обороны в ее общую эффективность, расчетные зависимости для определения
значения коэффициента состояния Кi и конкретные характеристики рассматриваемого показателя К^ приведены в главе 4 отчета.
Определение конкретных характеристик К]1 показателя состояния г системы
гражданской обороны может быть произведено с использованием показателей непосредственных результатов деятельности Кб, характеризующих результативность выполнения ведомственных целевых программ развития гражданской обороны.
В общем случае место показателей Кб в общей структуре целевой программы обеспечения развития гражданской обороны может быть рассмотрено в виде, показанном на рис. 5.
Рис. 5. Место показателей результативности ведомственных целевых программ в общей системе программно-целевого планирования развития гражданской обороны
При реализации конкретных мероприятий гражданской обороны и защиты населения в рамках рассматриваемых ведомственных целевых программ развития гражданской обороны значения величины показателей результативности целевых программ Кб
определяют возможное приращение АК^. характеристик /-го показателя состояния системы гражданской обороны по отношению к величинам этих характеристик без (до) реализации рассматриваемых ведомственных целевых программ.
АК^АКДК6 ) = К]1о - кл , (69)
где: Куі - значение у - й характеристики і — го показателя состояния системы гражданской обороны до реализации ведомственных целевых программ;
К ~ - значения у - й характеристики / - го показателя состояния системы гражданской обороны с учетом (после) реализации рассматриваемых ведомственных целевых программ, коэффициента 0 < АКп < 1.
За счет этого изменяется и значение коэффициента состояния К1 и его приращения АК1 определяется как
I АК„
где: К0 значение коэффициента К^ без реализации ведомственных целевых программ;
К1 значение коэффициента Кi с учетом реализации рассматриваемых ведомственных целевых программ 0 < АК< 1.
Рассматривая выражение для показателей эффективности системы гражданской обороны, выражаемого в виде величины предотвращенного ущерба Э, в форме
Э = IЭ, = т,К, , (71)
получаем, что это выражение становится идентичным (67) при К i = 1.
Тогда изменение общей эффективности системы гражданской обороны АЭ за счет изменения показателей ее состояния, характеризуемых изменениями значений коэффициентов состояния АК может быть определено как
ДЭ = IЭ, = Э1 т,ДК, , (72)
г г
где Э, - вклад в изменение общей эффективности системы гражданской обороны Э изменения отдельного показателя ее состояния I за счет реализации в рамках ведомственных целевых программ развития гражданской обороны мероприятий гражданской обороны и защиты населения, характеризуемых показателем результативности ведомственных целевых программ Кб:
э, = э • т ак, . (73)
Величина Эг- может рассматриваться как показатель эффективности (в форме величины предотвращенного ущерба) мероприятий гражданской обороны и защиты населения, реализуемых в рамках программно-целевого подхода к обеспечению развития гражданской обороны.
Показатели стоимости этих мероприятий Сг- могут быть определены в этом случае либо на основе рассмотренных выше соотношений для оценки стоимости мероприятий гражданской обороны и защиты населения, учитывающих затраты на разработку (проектирование), производство (создание, строительство) и эксплуатацию (содержание техники и личного состава), либо на основе статистических показателей стоимости и эффективности этих мероприятий как
с, = л- • з, = э • л, т ак, , (74)
где А1 - статистический коэффициент, определяющий соотношение стоимости и эффективности мероприятия и представляющий собой характеристику «затратоемкости» данного мероприятия в виде величины затрат в денежной форме различных видов средств, приходящихся на единицу показателя его эффективности - величины предотвращенного ущерба 0 < < 1.
Тогда С = I С, = Э ■ IЛ, ■ т, ■ ДК,, (75)
где С - общая стоимость мероприятий, реализуемых в рамках целевой программы обеспечения развития гражданской обороны, по своему содержанию представляющая собой плату за повышение эффективности системы гражданской обороны на величину А Э.
Подходы к определению соотношения между показателями эффективности мероприятий и затрат на их осуществление рассмотрены в отчете по первому этапу НИР при разработке моделей учета влияния социально-экономических факторов, определяющих состояние гражданской обороны.
На основании рассмотрения конкретных мероприятий могут быть определены и величины дополнительного эффекта Эи , обеспечиваемого этими мероприятиями, в том числе и в виде
3 = д • з, = э • д • т Ак, , (76)
где в,- - удельный вес величины дополнительного эффекта за счет использования мероприятий в сфере, отличной от его целевого предназначения
0 < в, < 1.
Тогда частный эффект от реализации отдельного мероприятия в рамках ведомственных целевых программ ЧЭ1 может быть определен как
ЧЭ, = Э, + Э, - С, = Э -т, АК, • (1 + Д - Д.) , (77)
а частный эффект от реализации целевой программы обеспечения развития гражданской обороны в целом ЧЭ как
ЧЭ = £чэ, = Э. £щ . дк( + д - я,). (78)
г г
Полученные соотношения позволяют на основе комплексной оценки эффективности мероприятий, разрабатываемых и осуществляемых в рамках ведомственных целевых программ, определить относительные показатели значимости этих мероприятий с точки зрения их вклада в общую эффективность системы гражданской обороны.
К числу таких показателей можно отнести:
- относительное увеличение 8ХЭ1 величины предотвращенного ущерба за счет
осуществления в рамках ведомственных целевых программ отдельных мероприятий гражданской обороны и защиты населения
З'э< = Ээ = т 'дк. • <79)
- относительное увеличение 83 величины предотвращенного ущерба за счет осуществления всех мероприятий, предусмотренных всеми ведомственными целевыми программами
83 = Ю/Э = X тг АКг , (80)
I
- относительную величину ¿Э2 вклада отдельного мероприятия в общее увеличение величины предотвращенного ущерба, обеспечиваемое всеми ведомственными целевыми программами
8 Э = Э‘/ = т' АК,:./.
821 /АЭ т, АК, , (81)
- относительный чистый эффект 81ЧЭ за счет реализации отдельного мероприятия
¿>,ЧЭ, = ЧЭ/Э = т, ■ ДК, (1 + в, - а,) , (82)
- относительный общий чистый эффект 8ЧЭ за счет осуществления мероприятий, предусмотренных всеми ведомственными целевыми программами
гчэ = чЭэ = Xт ■ К • (1+в, - а,) , (83)
- относительная величина 81ЧЭ1 вклада отдельного мероприятия в общий чистый эффект, обеспечиваемый всеми ведомственными целевыми программами
Поскольку на практике, особенно на ранних стадиях обоснования и формирования ведомственных целевых программ, определение величины а,, Д представляет определенные трудности, то в этих условиях предварительно можно ограничиться рассмотрением диапазонов их возможного изменения от 0 до 1.
Отсюда могут быть получены граничные оценки возможного диапазона изменения относительных показателей чистого эффекта 81ЧЭ1,82ЧЭ1
т.е. величина показателя эффективности отдельного мероприятия может рассматриваться в качестве предельной верхней границы величины чистого эффекта от реализации данного мероприятия.
Поэтому для приближенной комплексной оценки эффективности мероприятий в первом приближении можно ограничиться оценкой эффективности этих мероприятий в форме величины предотвращенного ущерба за счет их реализации.
Общая схема приближенной комплексной оценки эффективности мероприятий на основе показателей состояния системы гражданской обороны показана на рис. 6.
Наряду с комплексной оценкой эффективности мероприятий необходим сравнительный анализ альтернативных мероприятий с помощью частных критериев эффективности без детального учета экономических факторов.
3. Программно-целевой подход к реализации основных направлений дальнейшего совершенствования и развития системы гражданской обороны и защиты населе-
Внедряемые в настоящее время на федеральном уровне [7, 8] новые принципы распределения бюджетных ресурсов в соответствии с ожидаемыми результатами деятельности участников бюджетного процесса вызывают необходимость перехода на программно-целевые методы планирования основных направлений развития системы гражданской обороны и защиты населения.
Программно-целевой подход был впервые использован в США в 1965 году для повышения эффективности бюджетных расходов при формировании программы вооружения. Долгосрочное планирование (на 10-15 лет) основывалось на программе вооружения, в которой обозначались стратегические оборонные цели, потребности, способы их достижения и планируемые мероприятия. Эффективность бюджетных расходов определялась, в основном, с помощью непосредственных результатов деятельности по созданию новых образцов вооружения. В дальнейшем использовались различные способы оценки эффективности бюджетного финансирования, основанные на применении показателей непосредственных результатов деятельности, ранжировании бюджетных заявок для определения приоритетов финансирования, определении общественно значимых показателей для оценки результатов деятельности.
о < 5ХЧЭ1 < т ак, = ад,
(85)
ния
Рис. 6. Схема приближенной комплексной оценки эффективности мероприятий гражданской обороны и защиты населения на основе оценки состояния системы
гражданской обороны
Однако все они не принесли желаемых результатов по целому ряду причин.
Во-первых, не представилось возможным выразить результат деятельности государственных органов-субъектов бюджетного планирования (СБП) одним числовым показателем, поддающемуся объективному наблюдению. Общественно значимая эффективность затрат, как правило, состоит из ряда разнородных элементов, которые не могут быть сведены в единые математические выражения, позволяющие устанавливать строгие аналитические зависимости между запрашиваемыми ресурсами и ожидаемыми общественно значимыми результатами.
Во-вторых, при попытке связать бюджетные расходы с полученными результатами каждый участник бюджетного планирования разрабатывает свой собственный формат представления информации и данных о денежных средствах, что создает дополнительные трудности при оценке эффективности предлагаемых решений.
Используемое в последние годы бюджетирование, ориентированное на конечный результат, позволяет несколько улучшить качество принимаемых решений за счет использования следующего набора взаимосвязанных методов, компенсирующих отсутствие единых показателей реализации результатов программ:
- использование иерархической системы целеполагания при планировании, реализации и контроле бюджетных расходов. Исходной точкой бюджетного планирования становится формулирование общенациональных целей государственной политики, которые затем раскладываются на конкретные задачи, имеющие отношение к отдельным секторам экономики, а задачи - на программы;
- формализация программного документа. Задается максимально жесткий формат представления данных о ведомственной программе. Отсутствие тех или иных раз-
делов или их недостаточная проработка становятся достаточным обоснованием для заключения о неэффективном планировании;
- использование экспертного (неформализованного) знания сотрудников СБП и внешних экспертов. В условиях отсутствия единого количественного критерия в виде рыночных цен, при принятии решения о целесообразности расходов неизбежно используется неформализованное, экспертное знание;
- формализация административных процедур оценки бюджетных программ. Формализация процедур отчасти компенсирует неформальный характер экспертного знания и суждений, делает более прозрачным процесс выбора окончательного решения.
Формирование иерархической системы целеполагания заключается в определении стратегических целей и тактических задач для конкретного субъекта бюджетного планирования. Стратегические цели должны отражать ожидаемый конечный общественно значимый результат реализации одной или нескольких функций органов государственной власти, находящихся в компетенции СБП. Тактические задачи представляют собой конкретные направления деятельности по достижению данной стратегической цели и предусматривают достижение количественно измеримых общественно значимых результатов в течение определенного периода времени.
Стратегические цели должны соответствовать долгосрочным приоритетам государственной политики либо относиться к таким функциям государственных органов, которые реализуются на постоянной основе. Временный признак достижения поставленной цели должен составлять 5-10 и более лет.
Тактические задачи должны предусматривать достижение определенных целевых значений за срок 1 -4 года, по истечении которого должен проводиться анализ достигнутых результатов и установление новых целевых значений на следующий период.
В соответствии с государственными функциями, возложенными на МЧС России в области гражданской обороны, стратегическая цель по данному направлению деятельности сформулирована в следующей редакции: обеспечение готовности системы гражданской обороны к защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В качестве тактических задач определены следующие направления деятельности, направленные на достижение данной стратегической цели:
- развитие материально-технической базы гражданской обороны;
- повышение готовности войск гражданской обороны, обеспечение вооружением, военной оснащенной техникой;
обеспечение готовности всех категорий населения (руководящий состав и должностные лица, работающее и неработающее население, обучающиеся в учебных заведениях) к действиям в условиях гражданской обороны.
Бюджетные и ведомственные целевые программы представляют собой комплексы взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение тактической задачи и достижение определенных в ней социально значимых результатов. Программа должна обеспечивать оказание определенных видов государственных услуг, реализовываться в течение определенного времени, не превосходящего период решения тактической задачи. Планируемый объем ассигнований на осуществление каждой отдельной программы, как правило, не должен превышать 40% и быть не менее 5% от суммы планируемых расходов СБП. В настоящее время подготовлены предложения по формированию ведомственных целевых программ в области гражданской обороны. Наименование предложенных программ и их распределение по тактическим задачам представлены в табл.3.
Таблица 3
Распределение ведомственных целевых программ по тактическим задачам
Наименование стратегической цели
Наименование тактических задач
Наименование ведомственных ______целевых программ________
Обеспечение готовности системы гражданской обороны к защите населения, материальных и
культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также ликвидации чрезвычайных ситуаций
Задача 1.1. Развитие материальнотехнической базы гражданской обороны
Программа 1.1.1. Накопление, хранение и использование в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных и иных средств_____________________
Программа 1.1.2. Повышение готовности защитных сооружений гражданской обороны_____________________
Программа 1.1.3. Развитие системы управления силами и средствами гражданской обороны_________________
Задача 1.2. Повышение готовности войск гражданской обороны, обеспечение вооружением, военной и специальной техникой
Программа 1.2.1. Обеспечение готовности войск гражданской обороны и повышение уровня их профессиональной подготовки
Программа 1.2.2. Разработка и внедрение новых образцов вооружения, военной и специальной техники и технологий
Программа 1.2.3. Обеспечение укомплектованности войск гражданской обороны личным составом и техникой
Задача 1.3. Обеспечение готовности всех категорий населения (руководящий состав и должностные лица, работающее и неработающее население и обучающиеся в учебных заведениях) к действиям в условиях гражданской обороны
Программа 1.3.1. Создание системы подготовки руководящего состава и должностных лиц, в том числе дистанционным методом, а также обучения детей и неработающего населения
Программа 1.3.2. Создание Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей
Программа 1.3.3. Развитие учебных заведений МЧС России, в том числе учреждений повышения квалификации
Подготовка целевых программ осуществляется в соответствии с жесткими требованиями, предъявляемыми к формату их представления. Наименование разделов программы и требований к формату представления приведены в табл. 4.
При подготовке целевых программ особое внимание уделяется выбору системы показателей результативности программы. В качестве показателей результативности программы могут быть использованы характеристики по следующим классификациям:
Таблица 4
Содержание программы и требования к формату представления________________
№ пп Наименование разделов программы Содержание разделов и требования к формату
1 Паспорт программы Наименование программы и СБП, программные цели и сроки реализации, величина расходов с разбивкой по годам и доля расходов по программе в общей сумме расходов СБП
2 Программные цели Цели реализации программы, стратегическая цель и тактические задачи СБП, в рамках которых реализуется программа
3 Обоснование расходов на реализацию программы Описание проблемы и обоснование необходимости ее решения. Описание основных причинноследственных связей, на которых основано получение ожидаемого эффекта от программы
4 Система показателей результативности реализации программы Приводятся все показатели, по которым оценивается результативность и эффективность реализаций программы. Для каждого показателя приводится способ его увязки с показателями соответствующей тактической задачи СБП
5 Сроки и основные этапы выполнения программы Календарные сроки начала и окончания работ, разбивка программы на этапы с указанием сроков выполнения и содержательной характеристики каждого этапа
6 Календарный план программных мероприятий В плане должны быть детально прописаны мероприятия, реализуемые в очередном бюджетном году
7 Обоснование выбора данной программы из других альтернативных вариантов При наличии нескольких способов достижения целей осуществляет выбор оптимального варианта с использованием критерия: эффективность-затраты. Могут быть использованы дополн. показатели
8 Финансирование программы Приводятся данные на реализацию программы в целом, по статьям экономической классификации с разбивкой по годам
9 Ожидаемые результаты реализации программы Данные о конкретных значениях показателей результативности
10 Механизм контроля и управления программой Описание систем управления программой и мониторинга реализации программы. Сведения о финансовых расходах на мониторинг программы
- показатели расходов, которые описывают расходы на реализацию программы в целом и могут быть выражены в доле расходов программы, осуществляемых через конкурсное распределение заказов;
- производственные показатели, которые описывают состояние производства или вида бюджетных услуг, например, долю личного состава сил гражданской обороны, подготовленного и аттестованного для действий по ликвидации ЧС;
- показатели непосредственных результатов деятельности, характеризуются количеством оказанных услуг;
- показатели конечных результатов деятельности, характеризуют эффект для внешних потребителей государственных услуг и применяются также для формулировки тактических задач;
- показатели качества характеризуют качество оказанных услуг по объективным показателям или по результатам опроса потребителей;
- показатели степени достижения запланированных результатов характеризуют степень реализации поставленной цели, являются производными от показателей непосредственного и конечного результата;
- показатели экономической эффективности характеризуют затраты на единицу услуг или объем оказанных услуг на единицу затрат, например, среднедушевые затраты на одного укрываемого;
- показатели социально-экономической эффективности характеризуют конечный результат на единицу затрат.
Для получения информации о значениях показателей результативности возможно использование следующих источников и способов:
- статистическая и ведомственная отчетность;
- социологические опросы потребителей о конечных результатах и качестве услуг;
- использование специального измерительного оборудования, например, приборов радиационного и химического контроля и другой аппаратуры для физически измеряемых показателей качества услуг или результатов;
- проведение наблюдения независимыми экспертами, результаты которых фиксируются с помощью шкалы оценок, описывающих несколько вариантов наблюдаемого состояния.
При выборе показателей результативности необходимо руководствоваться следующими требованиями:
- показатели должны соответствовать программным целям:
- в минимальной степени зависеть от реализации других программ, случайных факторов и долгосрочных социально-экономических тенденций;
- погрешности измерения не должны приводить к искаженному представлению о результатах выполнения программы;
- затраты на получение данных по величине показателей должны быть относительно невелики;
- значения показателей должны быть сравнимы с показателями аналогичных программ и с показателями, используемыми в международной практике;
- показатели должны быть сопоставимы во времени;
- значения показателей должны поступать с определенной периодичностью;
- определение показателя должно обеспечивать однозначность интерпретации данных;
- процедура сбора данных должна обеспечивать объективность и не допускать фальсификации отчетных данных;
- показатели не должны быть излишне сложными, чтобы их использование не затрудняло сбор и интерпретацию информации.
Исходя из данных требований стратегической цели и тактических задач, решаемых ведомственными целевыми программами, МЧС России были предложены показатели непосредственных результатов деятельности для данных программ. Показатели оценки результативности ведомственных целевых программ приведены в табл. 5.
Таблица 5
Показатели оценки результативности ведомственных целевых программ
№ пп Наименование программы Показатели непосредственных результатов деятельности
1 Программа 1.1.1. Накопление и хранение запасов в целях ГО 1. Процент обеспечения населения СИЗ и приборами РХБ разведки 2. Процент заложения в резерв средств жизнеобеспечения к требуемому
2 Программа 1.1.2. Повышение готовности ЗС ГО 1. Процент наличия убежищ, готовых для укрытия населения от потребного уровня (сроки
№ пп Наименование программы Показатели непосредственных результатов деятельности
приведения в готовность ЗС -6 часов) 2. Процент возможного укрытия населения в защитных сооружениях, включая использование сооружений подземного пространства городов
3 Программа 1.1.3. Развитие систем управления силами и средствами гражданской обороны 1. Доля готовности пунктов управления (запасных, загородных, подвижных) 2. Доля укомплектованности стационарных и подвижных пунктов управления современными средствами связи 3. Процент создания защищенных пунктов управления
4 Программа 1.2.1. Обеспечение готовности войск ГО и уровня их профессиональной подготовки 1. Процент укомплектованности войск личным составом 2. Процент обеспеченности основными видами вооружения и специальной техники 3. Доля личного состава, подготовленного и аттестованного для действий по ликвидации ЧС различного типа
5 Программа 1.2.2. Разработка и внедрение новых образцов вооружения, специальной техники и технологий 1. Процент обеспечения новыми образцами вооружения и специальной техники 2. Процент внедрения новых технологий ведения спасательных работ
6 Программа 1.2.3. Обеспечение укомплектованности войск личным составом и техникой 1. Процент укомплектованности частей личным составом 2. Процент обеспечения основными видами вооружения и специальной техники
7 Программа 1.3.1. Создание системы подготовки руководящего состава и населения 1. Процент должностных лиц и работников ГО, прошедших переподготовку 2. Процент обеспеченности методическими материалами, в том числе с использованием средств аудио- и видеотехники для обучения населения
8 Программа 1.3.2. Создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей 1. Процент региональных и территориальных систем централизованного оповещения, оснащенных новым оборудованием 2. Доля городского населения, для которых установлены системы информирования и оповещения населения
9 Программа 1.3.3. Развитие учебных заведений МЧС России, в том числе учреждений повышения квалификации 1. Рост укомплектованности должностей в центральном аппарате, региональных и территориальных органах МЧС России выпускниками учебных заведений МЧС России (%) 2. Увеличение процента замещения должностей преподавательского состава лицами, имеющими ученую степень 3. Увеличение объемов финансирования ВУЗов МЧС России на развитие учебноэкспериментальной базы (%)
Количественные значения представленных в таблице показателей результативности могут быть определены в ходе подготовки ведомственной статистической отчет-
ности при подведении итогов за прошедший год на основании отчетных данных, представленных региональными центрами, территориальными управлениями МЧС России по субъектам Российской Федерации, а точнее высшими учебными заведениями, входящими в систему МЧС России.
Наряду с представленными показателями для оценки степени реализации стратегической цели и тактических задач в качестве показателей общественно значимых результатов деятельности могут быть использованы следующие:
- величина предотвращенного ущерба или предотвращенных потерь населения на единицу затрат на проведение мероприятий по повышению защищенности населения, материальных и культурных ценностей;
- процент оповещения населения об опасности в течение определенного промежутка времени (от 2 до 5 минут);
- доля укрываемого населения в защитных сооружениях, включая использование сооружений подземного пространства городов;
- количество населения, эвакуируемого из городов и населенных пунктов в течение 24 часов;
- степень обеспечения готовности сил ГО к выполнению всего спектра задач по ведению спасательных и других неотложных работ (в процентах);
- степень обеспеченности населения запасами материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств для их первоочередного жизнеобеспечения в чрезвычайных ситуациях;
- доля критически важных объектов, на которых проведены мероприятия по повышению устойчивости их функционирования
- среднедушевые затраты на одного укрываемого.
В заключение следует отметить, что система показателей оценки эффективности деятельности органов государственной власти в области гражданской обороны находится в стадии опытной проработки, и дальнейшее их совершенствование должно развиваться по следующим направлениям:
- исследование возможности перехода от измерения показателей непосредственного результата деятельности к измерению показателей общественно значимых результатов деятельности;
- обоснование предложений по дальнейшему совершенствованию и развитию гражданской обороны должно проводиться с использованием показателей оценки их эффективности.
4. Процедуры выбора наиболее значимых мероприятий по дальнейшему совершенствованию системы гражданской обороны и защиты населения
Начиная с середины 90-х годов, происходит процесс реформирования гражданской обороны, обусловленный новой военно-политической и социально-экономической обстановкой. Процесс этот идет непрерывно, приобретая в какой-то степени перманентный характер. В принципе это соответствует подходам программно-целевого планирования и предполагает последовательную смену этапов. Иначе невозможно эффективно осуществлять подготовку государства к ведению гражданской обороны в условиях, когда постоянно меняются «правила игры».
В связи с этим представляется целесообразным реформирование гражданской обороны осуществлять поэтапно, чтобы фиксировать новые нормы и правила в конце каждого из этапов, дальше функционировать по этим нормам, одновременно подготавливая к какому-либо сроку новые или уточняя как принятые нормативные основы, так и стратегические цели и тактические задачи развития ГО. При этом стратегические цели могут корректироваться через 5-10 лет, а тактические задачи через 2-3 года.
Анализ происходивших и осуществляемых процессов реформирования гражданской обороны позволил структурировать основные этапы ее реформирования, стратегические цели и характерные особенности которых представлены в табл. 6.
Выбор приоритетов при подготовке федеральных или ведомственных целевых программ осуществляется на основе оценки важности этих мероприятий для выполнения поставленных стратегических целей и тактических задач, а также на основе критерия затраты - эффективность.
Целью настоящего этапа развития является обеспечение готовности гражданской обороны в соответствии с требованиями «Основ единой государственной политики в области гражданской обороны на период до 2010 года».
Согласно данным нормативным правовым документом гражданская оборона как составная часть системы национальной безопасности и обороноспособности страны должна быть готовой:
- выполнять задачи при любых вариантах развертывания военных действий и крупномасштабных террористических актов. При этом основное внимание уделяется готовности к действиям в условиях локальных и региональных войн с применением различных видов оружия;
- принимать участие в защите населения и территорий в условиях чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при террористических актах.
Это предполагает существенное расширение функций и задач гражданской обороны, связанных с учетом тенденций развития средств вооруженной борьбы, появления нетрадиционных форм государственного противоборства, высокого уровня природной и техногенной безопасности, увеличивающихся масштабов террористических проявлений. По существу силы и средства гражданской обороны должны быть нацелены на решение широкого спектра задач по защите населения, материальных и культурных ценностей при возникновении различных видов угроз и опасностей. Основные виды угроз представлены на рис. 7.
Наличие столь широкого спектра задач по защите населения в условиях ограниченных возможностей государства по ресурсному обеспечению мероприятий ГО требуют чрезвычайно взвешенных подходов при формировании тактических задач развития гражданской обороны и сосредоточения усилий на решении наиболее значимых, приоритетных проблем.
В настоящее время в качестве тактических задач развития гражданской обороны определены следующие:
- развитие материально-технической базы гражданской обороны;
- повышение готовности войск гражданской обороны, обеспечение вооружением, военной и специальной техникой;
- обеспечение готовности всех категорий населения (руководящий состав, работающее и неработающее население, обучающиеся в учебных заведениях) к действиям в условиях военного времени.
Эти задачи во многом совпадают с задачами, возложенными на гражданскую оборону в «Основах единой государственной политики в области гражданской обороны на период до 2010 года». Так, например, тактическая задача по обеспечению готовности всех категорий населения практически совпадает с задачей «Основ госполитики...» по обучению населения. Тактическая задача по развитию материально-технической базы гражданской обороны с учетом ведомственных целевых программ, обеспечивающих ее решение, охватывает следующие задачи «Основ госполитики.»:
- создание органов управления гражданской обороны;
- планомерное накопление ресурсов, необходимых для выполнения мероприятий гражданской обороны;
- поддержание в готовности, модернизация и дальнейшее развитие средств защиты.
206
Основные этапы реформирования гражданской обороны Российской Федерации
Ключевые характеристики Этапы реформирования
I этап 1987-1992 гг. Коренная перестройка гражданской обороны II этап 1992-2005 гг. Формирование нового облика гражданской обороны III этап 2005-2010 гг. Завершение создания «новой гражданской обороны» IV этап 2010-2020 гг. Формирование на базе ГО новой государственной системы безопасности населения
Стратегические цели реформирования Повышение готовности сил ГО к ликвидации чрезвычайных ситуаций Приведение в соответствие основ гражданской обороны с новыми условиями Обеспечение готовности ГО в соответствии с требованиями, изложенными в «Основах госполитики...» Создание новой государственной системы гражданской безопасности населения и территорий
Характерные особенности гражданской обороны Появление специальных сил и учреждений, ориентированных на решение задач в мирное время Переход из ведения Министерства обороны в ведение МЧС России Создание законодательной базы. Изменение организационной структуры ГО Появление новых сил ГО Создание более совершенной системы управления и информирования Рост материально-технического фонда ГО Интеграция РСЧС и ГО Расширение спектра задач Появление новых способов защиты и технологий ведения АСДНР
Базовые нормативноправовые документы Постановление ЦК КПСС и СМ СССР Положение о гражданской обороне СССР ФЗ «О гражданской обороне» «Основы единой государственной политики в области гражданской обороны» Положение об основах организации и подготовки гражданской обороны Развитие нормативной правовой базы в части формирования механизма реализации требований ГО Новый федеральный закон Новые «Основы госполитики...» Новое «Положение О ГО (ГЗ)»
207
Природного
характера
_ Космогенные
— Г еофизические
— Г еологические
— Метеорологи-
1Т<=»Г*ТЛГД<=»
— Г идрологиче-
Г.ТГ Т/ТР
Природные
пожары
Гуманитар-
ного
характера
Массовая миграция населе-
ТТ1Т я
Беженцы
Голод
Дефицит чистой воды
Проблемы
Крайнего
Севера
Рис. 7. Основные виды угроз и опасностей
В то же время некоторые задачи «Основ госполитики.» решаются частично. Так, например, в рамках общей задачи по подготовке сил ГО в настоящее время основные усилия направлены на повышение готовности и обеспечение вооружением и специальной техникой ключевой компоненты этих сил - войск гражданской обороны, которые должны осуществлять ведение спасательных и других неотложных работ в наиболее сложных и опасных условиях, в очагах радиационного, химического и биологического заражения и катастрофического затопления.
Задачи «Основ госполитики.» по созданию условий для оперативного развертывания системы защитных мероприятий, сил и средств в угрожаемый период и по проведению комплекса мероприятий, направленных на сохранение объектов, существенно необходимых для устойчивого функционирования экономики и выживания населения в военное время, не решаются. В то же время в рамках других бюджетных и ведомственных целевых программ выполняется ряд работ, которые частично направлены на решение данных задач. Функциональные связи между стратегической целью развития, основными направлениями развития, тактическими задачами развития, бюджетными и ведомственными целевыми программами и программами, относящимися к другим целям и задачам, в которых частично решаются задачи ГО, так называемое дерево целей в развитии системы ГО представлено на рис. 8.
Анализ представленных материалов позволяет сделать вывод, что в качестве тактических задач развития ведомственных целевых программ выбраны наиболее значимые и капиталоемкие проблемы развития гражданской обороны. Процедура выбора мероприятий для включения в состав целевых программ должна использовать сравнительные количественные оценки вклада данного мероприятия в показатели общественно значимых результатов деятельности в области гражданской обороны.
В качестве одного из возможных универсальных показателей общественно значимых результатов деятельности может быть использована величина предотвращенного ущерба или предотвращенных потерь на единицу затрат, необходимых для выполнения данного мероприятия. Для использования данного показателя необходимо установление функциональных связей между результатом выполнения предлагаемого мероприятия и его влиянием на величину предотвращенного ущерба или предотвращенных потерь. Это может быть выполнено с использованием методики комплексной оценки эффективности мероприятий гражданской обороны. Предложения по мероприятиям, реализация которых требует значительных материальных средств, представлены в табл.
7. Предлагается также вариант распределения объемов ресурсов на цели гражданской обороны между федеральным центром и другими финансирующими органами: субъектами Российской Федерации, муниципалитетами и организациями.
Если руководствоваться тем, что готовность системы гражданской обороны может быть охарактеризована десятью основными показателями:
- наличием необходимой нормативной и организационно-плановой документации;
- наличием эффективной системы оповещения;
- готовностью систем управления и мониторинга;
- готовностью к эвакуации;
- подготовленностью населения к действиям в условиях военной опасности и
ЧС;
- наличием необходимого числа защитных сооружений гражданской обороны;
- наличием необходимого количества средств индивидуальной и медицинской защиты;
- готовностью к ведению аварийно-спасательных и других неотложных работ;
- готовностью к первоочередному жизнеобеспечению пострадавшего населения;
- созданием необходимых условий для повышения устойчивости функционирования критически важных объектов экономики и жизнеобеспечения,
209
I. Стратегическая цель развития ГО
Обеспечение готовности ГО к защите населения, материальных и культурных ценностей в условиях мирного и
военного времени
II. Основные направления развития ГО
III. Тактические задачи развития ГО
Предупредительные мероприятия Совершенство- Развитие способов Подготовка к пер- Подготовка сил ГО
по повышению защищенности на- вание систем защиты и обучение воочередному к ведению аварий-
селения, материальных и культур- управления, опо- всех категории на- жизнеобеспече- но-спасательных и
ных ценностей и формированию вещения и мони- селения нию пострадав- других неотложных
нормативной правовой базы ГО торинга шего населения работ
Обеспечение готовности Развитие материально- Повышение готовности войск
всех категорий населения технической базы ГО ГО и обеспечение техникой
IV. Бюджетные и ведомственные целевые программы, направленные на развитие ГО
ФЦП «Снижение рисков и смягчение последствий
чс»
ВЦП 1.3.1. «Создание системы подготовки руководящего состава...»
ВЦП 1.3.2. «Создание Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения ...»
ВЦП 1.3.3. «Развитие учебных заведений МЧС России...»
ВЦП 1.1.1. «Накопление, хранение и использование в целях ГО запасов...»
ВЦП 1.1.2 «Повышение готовности ЗС ГО»
ВЦП 1.1.3. «Развитие системы управления силами и средствами ГО»
ВЦП 1.2.1. «Обеспечение готовности войск ГО и повышения уровня их профподготовки»
ВЦП 1.2.2. «Разработка и внедрение новых образцов вооружения...»
ВЦП 1.2.3. «Обеспечение укомплектованности войск ГО личным составом и техникой»
V. Ведомственные целевые программы, направленные на решение этих целей и задач, имеющие значение для развития ГО
ВЦП 3.2.1 «Обеспечение пожаротушения на объектах, критически важных для нац. безопасности...»
ВЦП .2.1.1 «Создание и развитие системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций...»
ВЦП 3.3.2 «Разработка и внедрение новых образцов техники и технологий ...»
ВЦП 2.2.3 «Развитие авиационно-спасательных технологий»
Рис. 8. Дерево целей в развитии системы гражданской обороны
Возможные пути реализации мероприятий, требующих выделения значительных финансовых средств
Наименование направлений развития Наименование мероприятий, включаемых в целевые программы Предложения по:
реализации распределению расходов между, %:
федеральный бюджет субъект РФ муници- палитет организация
Предупредительные мероприятия по повышению защищенности населения, материальных и культурных ценностей 1. Подготовка и издание нормативной правовой и технической документации по ГО ВЦП 1.3.1. «Создание системы подготовки руководящего состава, в том числе дистанционным методом, а также обучения детей и неработающего населения» 100
2. Проведение НИОКР и развертывание производства средств компл. защиты и маскировки объектов экономики ВЦП 1.2.2. «Разработка и внедрение новых образцов вооружения, военной и специальной техники и технологий» 100
Совершенствование систем управления, оповещения и мониторинга 1. Реконструкция и поддержание в готовности систем оповещения ВЦП 1.3.2. «Создание Общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей» 100
2. Модернизация и содержание пунктов управления ВЦП 1.1.3. «Развитие системы управления силами и средствами ГО» 50 50 - -
3. Подготовка учреждений СНЛК и защитных средств РХБ-контроля и мониторинга ВЦП .2.1.1 «Создание и развитие системы мониторинга и прогнозирования ЧС природного и техногенного характера (включая федеральный, региональный и территориальный уровни» 50 25 25
1. Строительство защитных сооружений ГО ВЦП 1.1.2. «Повышение готовности защитных сооружений гражданской обороны» 50 25 25
2. Подготовка к эвакуации: разработка планов, подготовка транспорта и инфраструктуры В рамках региональных, муниципальных и объектовых программ развития ГО 50 25 25
211
Развитие способов защиты и обучение всех категорий населения 3. Поддержание производства и создания запасов средств индивидуальной и медицинской защиты ВЦП 1.1.1. «Накопление, хранение и использование в целях ГО запасов материально-технических, продовольственных и иных средств» 50 25 15 10
4. Обучение всех категорий населения ВЦП 1.3.1. «Создание системы подготовки руководящего состава и должностных лиц, в том числе дистанционным методом, а также обучения детей и неработающего населения» 50 25 15 10
Подготовка сил гражданской обороны к ведению аварийно-спасательных и других неотложных работ 1. Содержание войск ГО ВЦП 1.2.3. «Обеспечение укомплектованности войск ГО л/с и техникой» 100 - - -
2. Поддержание производств аи обеспечения вооружением, военной и спец. техникой ВЦП 1.2.2. «Разработка и внедрение новых образцов вооружения, военной и специальной техники и технологий» 100
3. Подготовка сил ГО, создание и подготовка нештатных формирований ГО ВЦП 1.2.1. «Обеспечение готовности войск ГО и повышения уровня их профессиональной подготовки». В рамках региональных, муниципальных и объектовых программ развития ГО 50 25 15 10
Подготовка к первоочередному жизнеобеспечению пострадавшего населения 1. Создание запасов и средств жизнеобеспечения ВЦП 1.1.1. «Накопление, хранение и использование в целях ГО запасов материально-технических, продовольственных и иных средств» 50 50
2. Создание и содержание мобилизационных резервов ВЦП 1.1.1. «Накопление, хранение и использование в целях ГО запасов материально-технических, продовольственных и иных средств» 100
- то представляется целесообразным на первом этапе оценить вклад вышеперечисленных показателей в снижение величины предотвращенных потерь и предотвращенного ущерба при различных сценариях ведения боевых действий и крупномасштабных чрезвычайных ситуациях мирного времени.
Оценка вклада данных показателей в возможное снижение общей величины предотвращенных потерь (Дпп), которая складывается из двух величин: предотвращенных потерь населения (Дпн) и предотвращенного экономического ущерба (Дпу), проводилась экспертным путем на основе количественных оценок вклада каждого из 10 показателей.
Для экспертной оценки привлекалось 10 экспертов, специалистов в области гражданской обороны, которые интуитивно, опираясь на профессиональную подготовку, устанавливали относительные величины каждого показателя, при условии, что сумма относительных оценок вклада всех показателей не должна превышать единицы.
Результаты экспертных оценок, а также формулы, позволяющие рассчитывать данные показатели, приведены в табл. 8.
Как следует из представленных в табл. 8 формул для расчета величин основных показателей готовности в основном используются показатели оценки результативности ведомственных целевых программ, приведенных в табл. 5.
Таблица 8
Экспертные оценки вклада основных показателей готовности ГО __________в величины предотвращенных потерь (ВПП)____________________
№ п/п Наименование показателей Оценка вклада показателя в ВПП, т Расчетные формулы для определения величины показателя , К
1 Наличие необходимой нормативной и организационноплановой документации, характеризуется коэффициентом достаточности документов, К1 т=0,02 К, = Кднд + Кдпд , где 1 2 Кднд - коэффициент достаточности нормативной документации, определяется отношением числа имеющихся нормативных документов к числу необходимых. Кдпд - коэффициент достаточности плановых документов, опр-ся аналогичным образом
2 Наличие эффективной системы оповещения, характеризуется коэффициентом системы оповещения, К2 т2=0,12 К2 = Коп + Кгс , где 2 2 Коп - коэффициент оповещения, определяется как доля населения, оповещаемого об опасности в течение 5 минут Кгс - коэффициент готовности системы, может быть определен как доля региональных систем централизованного оповещения, оснащенная новым оборудованием
3 Г отовность систем управления и мониторинга, характеризуется коэффициентом готовности систем управления и мониторинга, К3 т3=0,15 К Гпу + К Гм + КВ 1Т _ Гпу Гм ВАИУС ^ Кз _ з ,где КГпу - коэффициент готовности пункта управления, может быть определен как доля готовых пунктов управления (запасных, загородных, подвижных); Кгм - коэффициент готовности систем мониторинга, может быть определен как доля
№ п/п Наименование показателей Оценка вклада показателя в ВПП, т Расчетные формулы для определения величины показателя , К
развернутых в полном объеме региональных систем мониторинга; КВАИУС - коэффициент внедрения АИУС в региональные системы управления
4 Готовность органов управления и сил ГО к эвакуации населения, характеризуется коэффициентом готовности к эвакомероприятиям, К4 т4=0,08 к Э • где 1У Э 2 ЫЭ1 - количество населения, которое может быть эвакуировано из городов и населенных пунктов в течение 24 часов; ЫЭ2 - количество населения, подлежащего эвакуации
5 Подготовленность населения к действиям в условиях военной опасности и ЧС, характеризуется коэффициентом подготовленности населения, К5 т5=0,10 К + К К5 = пн ом , где 5 2 Кпн- доля населения, прошедшего подготовку по ГО; Ком - процент обеспеченности необходимыми учебными материалами
6 Наличие необходимого числа защитных сооружений, характеризуется коэффициентом готовности к укрытию населения, К6 т 6=0,10 К = /', где 1УУ 2 ЫУ1 - ко-во населения, которое может укрыться в защитных сооружениях, включая сооружения подземного пространства; ЫУ2 - кол-во населения, которое остается в городах после проведения эвакомероприятий
7 Наличие необходимого количества средств индивидуальной и медицинской защиты, характеризуется коэффициентом обеспеченности средствами защиты, К7 5 ,0 о" II к N + N К 7 = ЗТ1 + N зм 1 , где N + N 1У ЗТ 2 + 1У ЗМ 2 Ызт1 - кол-во населения, которое может быть обеспечено техническими средствами индивидуальной защиты; Ызм1 - кол-во населения, которое может быть обеспечено мед. средствами защиты; ЫЗТ2 - количество населения, которое должно быть обеспечено техническими средствами индивидуальной защиты; Ызм2 - количество населения, которое должно быть обеспечено мед. средствами защиты
8 Готовность к ведению аварийноспасательных и других неотложных работ, характеризуется коэффициентом готовности к ведению АСДНР, т 8=0,14 ^ К ук + Коб + К под К 8 = 3 ^ где Кук - коэффициент укомплектованности, характеризуется процентом укомплектованности сил личным составом; Коб - коэффициент обеспеченности, может быть определен как процент обеспеченности
№ п/п Наименование показателей Оценка вклада показателя в ВПП, т Расчетные формулы для определения величины показателя , К
К8 сил техникой и вооружением; Кпод - коэффициент подготовленности, определяется долей л/с, подготовленного и аттестованного для ведения АСДНР
9 Готовность к первоочередному жизнеобеспечению пострадавшего населения, характеризуется коэффициентом готовности к оказанию помощи пострадавшим, К9 т9=0,12 ^ Кзмс + К рф + К го К 9 = 3 ^ где Кзмс - доля созданных запасов материальнотехнических средств жизнеобеспечения; Крф - доля созданных резервов финансовых ресурсов; Кго - процент готовности органов и сил к оказанию помощи пострадавшим
10 Создание необходимых условий для повышения защищенности критически важных объектов экономики и жизнеобеспечения, характеризуется коэффициентом защищенности, Кю т;о=0,12 ТГ К пу + К пр К10 = 2 ^ где Кпу - коэффициент устойчивости объектов, доля объектов, на которых осуществлены в необходимом объеме мероприятия по повышению устойчивости их функционирования; Кпр - коэффициент противодействия, характеризуется долей объектов, на которых осуществлены меры по противодействию внезапному нападению, включая мероприятия по комплексной маскировке
Для оценки эффективности мероприятий, предлагаемых для включения в бюджетные или ведомственные целевые программы, используется дифференцированный подход, при котором вначале определяется вклад предлагаемого мероприятия в повышение характеристик одного из десяти показателей готовности гражданской обороны, приведенных в табл. 8, а затем через измененную величину показателя готовности определяется показатель эффективности данного мероприятия в виде величины чистого дисконтированного эффекта (ЧДЭ). Данный показатель характеризует превышение суммарных денежных доходов (при условии выражения предотвращенных потерь населения в денежном эквиваленте) над суммарными затратами на реализацию мероприятия ГО. Расчет показателя ЧДЭ осуществляется по следующей формуле:
ЧДЭ = £ Д' + Д’ - КЗ , (86)
И £ (1 + Е) ’ ' '
где: Д1 - суммарный доход в случае реализации мероприятия ГО от возможного снижения потерь населения и экономического ущерба, который может быть получен в течение всего расчетного периода Т, тыс. руб.;
Д] - доход от коммерческого использования мероприятия ГО за весь расчетный период Т, тыс. руб.;
ТЗ - суммарные эксплуатационные расходы по обеспечению мероприятия ГО за весь расчетный период Т, тыс. руб.;
КЗ - капитальные затраты на осуществление мероприятия ГО, тыс. руб.;
t - текущие координаты времени расчетного периода осуществления мероприятия ГО.
При расчете величины дохода (Д1) от реализации мероприятия ГО, обусловленного выгодой за счет возможного снижения потерь населения используется следующие исходные данные:
- средняя величина экономического ущерба от преждевременной смерти в соответствии с РД-03-496-02 «Методические рекомендации по оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах» составляет 40 тыс. долларов США. Эту величину можно использовать в качестве базовой характеристики стоимости человеческой жизни в России с учетом сложившихся в настоящее время экономических условий. В перспективе (при проведении долгосрочных расчетов на период до 2015-2020 гг.) по мере стабилизации экономического положения и обеспечения устойчивого роста российской экономики, в соответствии с обоснованиями, приведенными в работе Фалеева М.И. и Быкова А. А. [9], рекомендуемая для проведения расчетов величина экономического ущерба от преждевременной смерти составит 200 тыс. долларов США;
- величина экономического ущерба от тяжелых, средних и легких степеней поражения в соответствии с рекомендациями Руководства Р.22.013-94 «Гигиенические критерии оценки и классификации условий труда по показателям вредности и опасности факторов производственной среды, тяжести и напряженности трудового процесса», при условии использования в качестве базовой характеристики экономического ущерба от преждевременной смерти денежного эквивалента в размере 40 тыс. долларов США, может составить для:
- тяжелых степеней поражений, приведших к увечью или инвалидности - 20 тыс. долларов США;
- средних степеней поражения - 10 тыс. долларов США;
- легкой степени поражения - 4 тыс. долларов США.
Расчет величины дохода от реализации мероприятия ГО осуществляется по следующей формуле:
д!=тК(Дпбп+Дпсп+Дпэу), (87)
где: т1 - величина вклада в снижение общего предотвращенного экономического ущерба одного из 10 показателей готовности ГО;
К - величина показателя готовности гражданской обороны, которая учитывает вклада реализации данного мероприятия гражданской обороны;
дпбп и дпсп- величины предотвращенных безвозвратных и санитарных потерь, которые могут быть достигнуты при условии полной готовности мероприятий ГО, определяются в соответствии с рекомендациями, изложенными во II главе настоящего отчета. Последующий перевод их в суммарные денежные выгоды осуществляется с помощью показателей приведенных выше, тыс. руб.;
дпэу - величина предотвращенного экономического ущерба, которая может быть достигнута при условии полной готовности мероприятий ГО, определяется в соответствии с рекомендациями, изложенными во II главе настоящего отчета.
Перспективность того или иного мероприятия гражданской обороны оценивается по величине показателя чистого дисконтированного эффекта и сроков окупаемости данного мероприятия. Чем больше величина чистого дисконтированного эффекта и меньше сроки окупаемости предлагаемого мероприятия ГО, тем выше его эффективность.
Литература
1. Большой толковый словарь русского языка / Изд-во «Норинт» Санкт-Петербург, 2000.
2. Отчет о НИР «Лавина 2-2004». ЦСИ ГЗ МЧС России, М.: 2004.
3. Устав Войск гражданской обороны Российской Федерации: ч.1 - Бригада, полк, батальон; ч. II
- Рота, взвод, отделение. МЧС России, М.: 1996.
4. Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2003 году». МЧС России, М.: 2004, с. 174.
5. Гареев М.А. Если завтра война /М.А. Гареев.- М.:«ВлаДар», 1995, 238 с.
6. Курбатова, А.С. Природный риск для городов России / А.С. Курбатова, С.М. Мягков, А.Л. Шныпарков - М.: НИиПИ экологии города, 1997, с. 240.
7. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 № 249 // Собрание законодательства РФ, 2004, № 22, с. 2180.
8. Прикладное экономическое исследование «Разработка методических подходов по анализу эффективности бюджетных расходов в части средств, направляемых на финансирование секторов экономики». М.: Центр фискальной политики. 2004, с. 37.
9. Быков А.А. К проблеме оценки социально-экономического ущерба с использованием показателя цены риска / А.А. Быков, М.И. Фалеев // Проблемы анализа риска № 2, 2005, с. 114-131.
