CC BY
103
Виктор ЧЕПЛЯЕВ, Оксана БОНДАРЕНКО, Екатерина ПАДАЛКА
РАЗРАБОТКА МЕТОДИКИ НОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
В статье рассмотрена методика, основанная на экспертной оценке затрат рабочего времени на оказание государственных услуг. Авторами разработаны описания и нормы времени на выполнение 113 государственных услуг, предоставляемых учреждениями социального обслуживания населения Саратовской обл.
The article describes the technique based on expert evaluation of woiking time for the provision of public services. The authors have developed the description and the time required for performing 113 public services provided by social service agencies of Saratov region.
Ключевые слова:
государственные услуги, операционный анализ затрат рабочего времени, нормирование труда, анализ работ; public services, operational cost analysis of working time, labor rate, analysis of works.
ЧЕПЛЯЕВ
Виктор
Леонидович —
к.соц.н.,
заместитель
директора
Поволжского
института
управления
им. П.А. Столыпина
— филиала РАНХиГС
victor. ch @pags.ru
БОНДАРЕНКО
Оксана
Ивановна —
к.соц.н., доцент
кафедры
менеджмента
организации
Поволжского
института
управления
им. П.А. Столыпина
oksana1136
@yandex.ru
ПАДАЛКА
Екатерина
Алексеевна —
старший
преподаватель
кафедры управления
персоналом
Поволжского
института
управления
им. П.А. Столыпина
katepad@rambler.ru
В настоящее время ведутся активные работы по повышению качества оказания государственных услуг населению. В этой связи становятся актуальными вопросы изучения их содер -жания и технологии реализации. Поскольку любая государственная услуга так или иначе реализуется людьми, совершенствование меха -низма ее оказания начинается с анализа деятельности конкретных исполнителей. В основе данного процесса лежит специальная тех нология анализа работы.
В рамках научной организации труда разработан большой набор методик анализа работ, которые одинаково применимы как для государственных учреждений, так и для коммерческого сектора. Однако ни одна из них не может быть использована в полном объеме для определения затрат рабочего времени на оказание государственной услуги. Например, использование анкеты ана -лиза должности (PAQ - модели) позволяет получить представление о значимых моделях трудового поведения и условиях их реализа -ции, но не выявляет конкретных действий работника. Описания работ, полученные с использованием методики функционального анализа работы, не содержат привязки конкретного действия к времени его выполнения. Система краткого описания профессио -нальной деятельности (WPS- модель) может применяться в каче -стве инструмента проведения масштабного анализа работ только при реализации однотипных государственных услуг. Для анализа содержания работ в рамках некоторых простых государственных услуг, предоставление которых не предусматривает интеллектуального труда сотрудника, может использоваться анализ методов работы (NMA - модель). Использование методики составления перечня задач позволяет получить представление о сути рабочих операций, выполняемых работником, но не способствует состав лению заключения об их объединении в рамках одной государст венной услуги.
Для детального анализа времени при выполнении отдельных тру довых операций используются такие методы оценки затрат рабо чего времени, как наблюдение, ведение дневников (ежедневника, журнала респондента), фотография рабочего дня, хронометраж, аналитическо расчетный метод нормирования труда. Однако их применение для оценки затрат рабочего времени на оказание госу дарственных услуг не представляется возможным в силу непроиз водственного характера объектов замера.
В этой связи нами была разработана собственная методика про
ТАБЛИЦА
пооперационального анализа услуги
Наименование учреждения________________________________
Наименование услуги____________________________________
Результат услуги_______________________________________
№ п/п Действия по предоставлению услуги Т (міп) действия Т (мах) действия Результат действия Исполнитель/ соисполнитель действия Место осуществления
1.1
1.2
ведения нормирования государственной услуги. Ее апробация была произведена в рамках работы над государственным кон -трактом по определению затрат рабочего времени на оказание государственных услуг, оказываемых населению учреж -дениями социального обслуживания Саратовской обл.
В соответствии с требованиями к содер -жанию работ по контракту определение затрат рабочего времени осуществлялось для 113 услуг, входящих в перечень госу -дарственных услуг, оказываемых населе нию учреждениями социального обслу -живания Саратовской обл., в разрезе 12 типов учреждений социального обслужи вания населения Саратовской обл. Сюда входят: дома - интернаты для престаре -лых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома для умственно отсталых детей, центры реабилитации и социальной адаптации инвалидов, реаби литационные центры для детей и подрост ков с ограниченными возможностями, детско - юношеская спортивно - адаптивная школа инвалидов, курсовая база по обуче нию и реабилитации инвалидов, центры социальной помощи семье и детям, соци альные реабилитационные центры для несовершеннолетних, приюты для детей и подростков, центры социального обслу -живания населения, центры социально трудовой реабилитации для лиц без опре деленного места жительства.
Операционный анализ услуг и оценка затрат рабочего времени на осуществление операций проводился на основе разрабо танной методики экспертной оценки затрат рабочего времени на оказание государ -ственных услуг, оказываемых учреждениями социального обслуживания населения.
Она направлена на выявление перечня операций, реализуемых работниками в
ходе предоставления определенной государственной услуги, а также оценку затрат рабочего времени, необходимого для оказания конкретной государственной услуги.
Для повышения надежности получае -мых результатов методика включает в себя несколько методов оценки затрат рабочего времени: экспертную оценку, интервью, самооценку.
Ключевая роль при применении мето -дики отводится внутренним экспертам, в качестве которых должны выступать:
— руководители (руководитель, его заместитель) учреждения социального обслуживания населения, в котором ока зывается государственная услуга;
— работники, задействованные в оказании государственной услуги.
Рекомендуемое число экспертов — от 3 до 5 чел. Работа экспертов организуется сле -дующим образом. На 1- м этапе внешние эксперты поясняют цели и задачи иссле дования, осуществляют инструктирова ние внутренних экспертов относительно механизма их работы. Далее внутренними экспертами проводится самостоятельное заполнение таблицы пооперационального анализа услуги, исходя из опыта участия в оказании исследуемой государственной услуги. Указанная таблица имеет следую -щий вид.
В графе «Наименование учреждения» фиксируется конкретное учреждение социального обслуживания населения, в котором оказывается государственная услуга. Пункт «Наименование услуги» заполняется в соответствии с формули -ровками, обозначенными в соответствую щих нормативно правовых документах. В графе «Результат услуги» указывается кон кретное благо, предоставленное клиенту (потребителю услуги). Не допускаются формулировки типа «удовлетворение
потребностей клиента в...», поскольку они не могут быть измерены и не отражают содержания блага, предоставленного потребителю услуги. В графу «Действия по предоставлению услуги» вносят подробное описание конкретных трудовых операций, выполняемых работником в ходе оказания услуги. При этом исходят из того, что тру довая операция — законченное действие, выполненное отдельным работником или группой работников, имеющее кон кретный результат. В связи с этим графа «Результат действия» предполагает фикса цию конкретного вещественного продукта или материала, который является основой для проведения последующих операций. В графу «Действия по предоставлению услуги» вносятся только значимые трудо вые операции, способствующие оказанию государственной услуги. Экспертом на основании полученного опыта определя ются минимальное и максимальное время, затрачиваемое на выполнение зафиксиро ванного им действия.
В ситуации, когда при реализации трудовой операции по предоставлению анализируемой государственной услуги участвует не только работник, заполняю щий таблицу, указывается соисполни тель — лицо, осуществляющее действия совместно с исполнителем или обеспечи вающее необходимую базу для деятельно сти обозначенного работника, либо лицо, которому была передана часть функций по оказанию государственной услуги. По данному направлению впоследствии ана лизируется количество участников и мас штабность оказываемой государственной услуги, что позволяет рассчитать сово купное рабочее время, затрачиваемое на оказание государственной услуги. Графа «Место осуществления» отражает про -странственную и территориальную при вязку реализации конкретной трудовой операции и совокупность мест осущест вления трудовых действий, отражающих специфику оказания государственной услуги.
При последующем анализе экспертами может быть сделан вывод об эффектив -ности использования рабочего времени того или иного сотрудника и рабочего времени, затрачиваемого на оказание го сударственной услуги, на основании соот несения мест оказания государственной услуги и времени, необходимого для при бытия к ним, а также изучения частоты
смены мест оказания исследуемой госу дарственной услуги.
На втором этапе внешними и внутрен ними экспертами совместно опреде ляются наиболее типичные действия, реализуемые при предоставлении госу дарственной услуги. Трудовая операция рассматривается как типичное действие в случае, когда не менее 2/3 числа экспер -тов примут такое решение. Особое внима -ние здесь уделяется тому, что анализиру ются реально выполняемые действия, а не идеальная ситуация оказания государст -венной услуги.
После выделения, обозначения и составления конкретного перечня поопе рациональных действий, выполняемых работником при оказании государст венной услуги, экспертами должно быть сделано заключение относительно про тяженности реализации трудовых опера ций. Обозначение конкретных временных параметров должно сопровождаться пояс нениями специалиста по поводу факто ров, оказывающих влияние на них.
Следующий этап совместной деятель -ности экспертов предполагает анализ числа лиц, участвующих в оказании госу дарственной услуги на основании изуче -ния графы «Исполнитель/соисполнитель действия». Назначение данной проце дуры заключается в подсчете суммарного рабочего времени, необходимого для реа лизации трудовых операций, входящих в состав государственной услуги.
На заключительном этапе составляется описание отдельных операций, проводи мых в рамках оказания государственной услуги, с указанием рабочего времени, отводимого для их осуществления, а также обозначается общее время, затрачивае мое на оказание государственной услуги в учреждении социального обслуживания населения. Для повышения достоверно -сти получаемых результатов параллельно с указанными выше действиями внешние эксперты проводят серию интервью.
Интервью как метод оценки затрат рабочего времени на оказание госу дарственной услуги позволяет получить информацию о специфике анализируемой услуги, факторах, влияющих на ее реали зацию в конкретном учреждении социаль ного обслуживания населения, обоснова ние конкретных затрат рабочего времени специалиста, оказывающего услугу.
Для уменьшения вероятности получе
ИТОГОВАЯ ТАБЛИЦА
затрат рабочего времени на оказание государственной услуги учреждением социального обслуживания населения
Тип учреждения:_______________________________________________________
Вид услуги:___________________________________________________________
Услуга №:_____________________________________________________________
Результат услуги:_____________________________________________________
Операционная структура услуги:________________________________________
№ п/п Рабочие операции процесса оказания услуги Время выполнения операции (мин) Исполнитель
Время предоставления услуги (мин.)
ния и обработки неточной информации используется процедура ее перепроверки путем стыковки записей различных интер -вьюеров по схожим операциям. Интервью проводится на основании опросного листа, структура и содержание которого определяются, исходя из анализа таблиц пооперационального анализа услуг. Данные интервью соотносятся со сведе ниями, полученными в ходе экспертной оценки, и при необходимости в них вно сят коррективы.
Применение интервью позволяет внеш нему эксперту получить обоснование выделяемых затрат рабочего времени на оказание государственной услуги, выявить проблемы, имеющееся в данной области, и совместно с респондентами проана лизировать направления оптимизации пооперациональной структуры государст венной услуги и времени, затрачиваемого на ее реализацию.
Специфика проведения оценки затрат рабочего времени, затрачиваемого на оказание государственной услуги, заклю чается в том, что она не может быть ограничена рамками одного учреждения социального обслуживания населения. В связи с чем логика исследования предпо -лагает охват всех учреждений социального обслуживания населения, в которых реа лизуется анализируемая государственная услуга. Проведение экспертной оценки рассчитано на изучение опыта органи заций, оказывающих государственную услугу на высоком качественном уровне, поэтому получение информации из всех учреждений социального обслуживания населения, представляющих интерес для исследования, возможно на основании использования самооценки.
Экспертная самооценка как метод
оценки затрат рабочего времени на оказа ние государственной услуги предполагает самостоятельное проведение пооперацио нального анализа услуги сотрудниками учреждения социального обслуживания населения. Завершающим этапом при -менения методики экспертной оценки затрат рабочего времени на оказание госу дарственных услуг, оказываемых учрежде ниями социального обслуживания насе ления, выступает анализ информации, полученной с использованием эксперт ного метода, в интервью и при экспертной самооценке.
По итогам обобщения получен ных результатов составляется итоговая таблица, в которой представляется после довательность действий, необходимых при оказании государственной услуги, и нормы времени, отводимые для их реали зации.
По итогам применения представлен ной методики стало возможным описа ние и оптимизация 113 государственных услуг, предоставляемых учреждениями социального обслуживания населения Саратовской обл., проведение оценки затрат рабочего времени на оказание услуги с учетом реально сложившейся практики. Данный метод использовался не в отношении услуги в целом, а в отно шении операций, составляющих содер -жание деятельности по предоставлению услуги, что обеспечивало достаточный уровень адекватности оценок. Кроме того, были выявлены факторы, определяющие вариативность затрат времени на оказа ние услуг, и факторы влияния на струк туру и затраты времени на оказание услуг, связанные с вариативностью толкования операционного содержания услуги и ее результата специалистами учреждения.
