CC BY
142РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ: ВЫМЫСЛЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
Принцип разделения властей:
история, заблуждения, вызовы современности
Юрий Сафоклов
В статье рассматривается возникновение, становление и эволюция принципа разделения властей. проводится сравнительный анализ идей восточных и западных философов, особое внимание уделяется определяющим мотивам концепции распределения властных полномочий между различными государственными органами. Отдельная глава посвящена распространенным заблуждениям, связанным с ошибочным трактованием моделей известных мыслителей, которые и по сей день затрудняют историко-правовой анализ, а при проецировании их на правовые системы современных государств могут привести к неверным утверждениям об отклонении от первоначальных постулатов. В заключении дается краткий обзор насущных вызовов в условиях российских реалий.
^ Разделение властей; правовой трансфер; конституция; конституционное правосудие
1.Введение
На фоне актуальных дискуссий о верховенстве права1, правовом нигилизме2 и борьбе с коррупцией3 проблема конституционного регулирования строения системы государственной власти несколько отошла на второй план. Подспудно тема развития конституционных властеотношений присутствует при обсуждении множества самых разных аспектов4, однако широких общественных дебатов с участием представителей различных научных дисциплин пока не наблюдается5. В частности, критика нарушений принципа разделения властей, закрепленного в статье 10 Конституции Российской Федерации, как правило, ограничивается общими критическими формулировками против всевластия Прези-дента6, безмолвия либо бесправия парламента7 или зависимости судебного корпуса8. Между тем при более детальном рассмотрении некоторые критические замечания могут оказаться несостоятельными, а иные, напротив, подтверждают несоответствие сложив-
шейся властной структуры требованиям Конституции.
Исходным пунктом исследования конституционно-правового принципа разделения властей должен стать факт его заимствования из западноевропейской и американской правовых культур, которое состоялось в ходе подготовки первой российской Конституции. Зачастую объектом критики становится именно отклонение российской модели го-сударствостроения от западных образцов, на которые ориентировались «отцы-основатели» в 1993 году9. Для подтверждения или опровержения подобных упреков необходимо, во-первых, наиболее точно установить, каким же именно надлежало быть разделению властей по замыслу его разработчиков, и, во-вторых, определить, какая модель разделения властей из множества предложенных модификаций была взята российскими экспертами за основу при построении системы власти новообразованной федерации. Результаты такого анализа могут оказаться весьма неожиданными и лишить критиков
множества казавшихся им незыблемыми аргументов. Если же несколько расширить перспективу рассмотрения, то только после точного определения западного конституционного образца можно будет вынести вердикт об успехе или крахе трансформации постсоветской системы власти, так как такое суждение возможно только после сравнения теоретического шаблона с его практическим отображением.
Следующим шагом после сопоставления западных моделей и российской правовой реальности должен необходимо стать поиск причин тех фундаментальных отклонений, которые в значительной степени изменили баланс сил между отдельными отраслями государственной власти и даже дали повод говорить об особой «русской модели» выстраивания властеотношений10. Для решения этой задачи необходимо использовать междисциплинарный подход, так как объяснить имеющиеся различия лишь с помощью юридической методики не представляется возможным. Следовательно, нужно будет рассмотреть политологические, социологические, исторические и другие аспекты становления государственной власти и влияние прежде всего внутринациональных факторов на этот процесс. Выявляя особенности правовой культуры, со всей остротой откроется вопрос о соответствии закрепленных на бумаге (в первую очередь в Конституции) образцов российской действительности.
В статье рассматриваются особенности трансфера института разделения властей в конституционное право постсоциалистической России. Ее основной задачей является всесторонний анализ данной правовой конструкции вместо привычного эксклюзивно-юридического подхода. При этом предлагаемый обзор ни в коей мере не претендует на полноту раскрытия всего комплекса проблем, связанных с трансфером института разделения властей, но лишь обозначает контуры возможного полномасштабного исследования данного феномена.
2. Разделение властей: истоки и развитие
Зачастую дискуссия об институте разделения властей начинается распространенным заблуждением о том, что эта модель якобы яви-
лась продуктом западноевропейской эпохи Просвещения. Как представляется, эту гипотезу подтверждает общее направление политико-правовых теорий того времени, которые в основном были направлены на уменьшение власти монархических династий в пользу увеличения влияния простого населения, в первую очередь за счет признания за каждым индивидуумом неотъемлемых, врожденных прав и свобод. И хотя это предположение могло бы иметь право на существование вследствие кажущейся исторической логики, оно опровергается целым рядом трудов древнегреческих и даже восточноазиатских ученых, которые предложили концепцию разделения властей за многие столетия до «просвещенных» XVП—XVШ веков.
Хронологическое исследование авторства идеи разделения властей имеет неожиданное начало: такое предложение обнаруживается у китайского ученого Хан Фея, жившего за много лет до Рождества Христова. Впрочем, удивление от такой находки улетучивается после выяснения причины такой новаторской мысли. Хан Фей предлагает не разделение властей в смысле распределения властных полномочий между различными государственными органами, а лишь делегирование отдельных задач подчиненным сюзерена11. Конечная цель этого замысла двояка: во-первых, при задействовании множества структур увеличивается скорость выполнения возложенных на них задач, а во-вторых, монарх, который по-прежнему занимает первое место в иерархии властной системы, избавляется от необходимости лично улаживать многие дела, не требующие его вмешательства вследствие своей малой значимости; вместо этого ему достаточно контролировать эффективность и добросовестность подотчетных ему органов12.
Некоторые размышления о дроблении государственной власти можно найти и у такого известного мыслителя, автора утверждения о необходимой политической составляющей человеческой природы, как Аристотель13. В его трудах мы находим упоминания о «консультирующей», «внешнеполитической», «исполнительной» и «судебной» властях14. Согласно этой концепции, в задачи «консультирующей» власти входило обсуждение и принятие законов, «внешнеполитическая» власть принимала решения об объ-
явлении войны, заключении мира и вхождении в межгосударственные союзы и организации, «исполнительная» власть была тождественна власти магистратов (то есть власти регионов или органов местного самоуправления), а «судебная» власть представляла собой совокупность полномочий по контролю за правомерностью правовых актов государства. Однако при более внимательном изучении текстов становится ясно, что Аристотель вовсе не предлагает реальное разделение сфер ответственности за конкретные задачи между государственными органами, а лишь описывает различные характеристики власти, ее различные плоскости с точки зрения граждан15. При этом он не исключает, что все эти властные грани могут исходить от одного органа, например монарха, который сам формулирует законы, ретранслирует их обществу и является верховным судьей всего государства. Дескриптивная концепция Аристотеля, таким образом, не может служить прообразом модели разделения властей в современном понимании.
Принципиально новое обоснование необходимости разделения властей предлагает Полибий. По его вполне схожему с современным подходом замыслу государственная власть должна быть ограничена путем ее распределения между различными субъектами. Этим же достигается и контроль за осуществлением полномочий отдельных государственных органов, которые находятся под наблюдением других органов, и сами, в свою очередь, выполняют наблюдательные и контрольные функции по отношению к себе подобным. Так как государственные институты подчас преследуют прямо противоположные задачи и, таким образом, находятся в некоем противостоянии, то именно этим, по замыслу Полибия, и достигается уравновешивание властных полномочий16. Такой баланс призван предотвратить чрезмерное доминирование одного из политических акторов, в конечном итоге он в значительной степени нивелирует угрозу тирании.
Эта идея получила свое развитие (а не была выражена впервые) в эпоху Просвещения. Английский ученый Дж. Локк, разделявший тезис Т. Гоббса об изначально агрессивной природе человека17, подчеркивал необходимость существования государства, государственной власти и государственного принуж-
дения, которые могли бы обеспечить человечеству относительно мирное существование. На общие антропологические воззрения этого теоретика не могла не наложить отпечаток свершившаяся в Англии «Славная революция» 1688—1689 годов18, которая вылилась в ограничение абсолютной власти английского монарха и была увенчана принятием «Билля о правах» в 1689 году19. При этом, памятуя о слабости и природной агрессии человеческой натуры, Локк утверждал, что облеченные властью государственные мужи будут непреодолимо стремиться к умножению своих полномочий, что, естественно, приведет к ограничению прав других граждан, а в конце концов выльется в абсолютное, деспотичное правление20. Альтернативой, согласно Локку, является разделение властей на законодательную, исполнительную и так называемую федеративную или «внешнюю» ветви21. Законодательная и исполнительная ветви власти были восприняты современными государственно-правовыми теориями; они же постепенно вобрали в себя и всю содержательную составляющую федеративной власти, включающей в себя полномочия вступать в войны, заключать мир и образовывать межгосударственные союзы.
В 1748 году выходит в свет трактат Мон-тескьё «О духе законов», то есть произведение того самого автора, который (как было показано, ошибочно) считается основоположником теории разделения властей. Можно определить три причины этого заблуждения. Во-первых, исследование Монтескьё впервые предложило систематизированную схему распределения управленческих компетенций между органами государственной власти. При этом он отдельно рассматривает каждую ветвь власти и дает разъяснения о наиболее приличествующих им полномочиям для построения идеального, по его мнению, государственного устройства22. Отдельные главы посвящены деятельности представительных органов, правительства и судебных инстанций (выводы, касающиеся роли судов в структуре государственных органов, и сегодня истолковываются с искажением теоретического посыла автора, что и будет показано ниже). Во-вторых, Монтескьё со всей четкостью выразил цель разделения властей как инструмент ограничения и контроля стремящихся к деспотии властителей23. Путь транс-
формации абсолютистской системы правления к балансу ветвей власти сопровождался практическими примерами, в основном со ссылками на Великобританию, которую Мон-тескьё считал наиболее приближенным к идеалу образцом государственного устройст-ва24. Для того чтобы показать все недостатки деспотизма, главы о разделении властей предваряет внушительный анализ триады республика—монархия—деспотия25, которая подводит читателя к выводу о нежелательности концентрации всей полноты власти в руках одного человека26. В-третьих, предложенное Монтескьё вычленение законодательной, исполнительной и судебной составляющей государственной власти выдержало более чем двухсотлетнее испытание временем и нашло свое отражение в современных конституциях многих стран мира27. Не являясь неоспоримым идеалом государствостроения (что и подтверждает критика некоторых положений, которая будет изложена ниже), модель Монтескьё, тем не менее, оказалась наиболее приемлемой для подавляющего большинства государств из числа тех, которые посчитали необходимым зафиксировать принцип разделения властей в своем национальном праве28. Справедливо будет отметить, что каждый из этих трех элементов предлагался и до выхода в свет научного труда Монтескьё. Так, достаточно предметные тезисы о механизме разделения властей можно найти у Локка, который, однако, выделяет внешнеполитические полномочия в отдельную ветвь власти, что оказывается практически неосуществимо вследствие сильной взаимозависимости внутриполитических решений от внешних процессов и наоборот. Саму идею разделения властей выражали и вос-точноазиатские, и древнегреческие ученые, которые, однако, не видели в этом средства контроля за властью правителя. Наконец, задолго до Монтескьё предлагались и троичное устройство системы государственной власти29. Но именно совокупность этих трех элементов, сведенная во вполне гармоничную государственно-правовую концепцию, явилась тем монолитом, который, пройдя сквозь государственные катаклизмы конца XIX и, прежде всего, XX веков, сохранился практически неизменным и до наших дней30. Представляется, что именно из-за этой «живучести» теория Монтескьё и стала считаться
прародительницей принципа разделения властей.
3. Разделение властей: реальность и вымысел
Тот факт, что такой фундаментальный постулат, как принцип разделения властей, стал предметом множества аналитических исследований и получал новые импульсы для дальнейшего развития в ходе политических и юридических дебатов, не вызывает удивления. Однако обращает на себя внимание то множество ложных интерпретаций, которое возникло при обсуждении отдельных положений теоретического каркаса этого института. Некоторые из них укоренились настолько, что выдаются сегодня за высказывания самого Монтескьё, хотя при более внимательном исследовании его трудов нетрудно обнаружить прямо противоположные аргументы. Искоренение этих ошибочных суждений необходимо не только для защиты доброго имени выдающегося французского ученого, но и для максимально точного определения контуров предложенной им концепции, на которой выстроена вся дальнейшая дискуссия. На данном этапе корректировка теоретического фундамента без обрушения всей философ-ско-юридической надстройки еще возможна.
Наиболее распространенное заблуждение касается самого термина «разделение властей». Буквальное понимание этого словосочетания рисует картину полной изоляции одной ветви власти от другой, при котором соприкосновение различных органов исключается как бы механически. На практике такое устроение государственной власти предполагает возведение жестких правовых барьеров, препятствующих смешению полномочий и зон ответственности властных субъектов. Такое толкование, однако, может быть подвергнуто критике сразу с нескольких позиций. Во-первых, вопросы может вызвать сама идея о делимости государственной власти на самостоятельные, изолированные друг от друга части. В контексте российского права сомнения подкрепляются формулировкой части 1 статьи 3 Конституции РФ, согласно которой единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ31. Из этого следует, что под разделением властей не может пониматься
образование нескольких равноправных, независимых друг от друга источников или центров власти; в Конституции однозначно закреплен эксклюзивный характер «власти народа». Такое понимание не соответствует и самому определению государства, которое дается в теории международного права32. Согласно общепризнанной государственно-правовой концепции Г. Еллинека, оно характеризуется наличием народа, территории и государственной власти, причем существование нескольких не подчиняющихся друг другу властей автоматически ведет к утере госу-дарственности33. Во-вторых, становится очевидной малая эффективность такой модели государственного управления, при которой исключается любое взаимодействие между различными органами, каждый из которых оказывается заперт в космосе своей сферы ответственности.
Следует отметить, что идея изоляции не находит подтверждения у основоположников модели разделения властей. Так, например, Монтескьё прямо говорит о том, что именно из взаимодействия между различными ветвями власти и рождается то необходимое сдерживание34, которое сохраняет государство от превращения в тиранию35. Пожалуй, лишь у Ж.-Ж. Руссо можно найти косвенные указания на неприкосновенность власти народного собрания, которое отделено своеобразным иммунитетом от всех вмешательств со стороны исполнительной и судебной властей36. В этом отношении его теория являет собой крайнюю точку выражения идеи суверенитета народного представительства (в некоторой степени воспринятой правовой теорией Великобритании в части суверенитета парламента), в то время как другие теоретики допускают возможности ограничения волеизъявления народа решениями правительства и судов. Установление жестких границ между отдельными отраслями власти невозможно и потому, что деятельность государственных органов не всегда поддается классификации. Так, запутанные ситуации в области градостроительного права не могут быть разрешены лишь стереотипным применением законодательных шаблонов, но требуют выработки индивидуального подхода к конкретному случаю. И хотя формально этим занимаются региональные и муниципальные подразделения исполнительной власти, по уровню сложно-
сти их деятельность напоминает скорее законодательный процесс37.
Таким образом, речь не ведется об установлении многовластия38. По одной из версий, разделяются лишь отдельные функции и полномочия государственной власти, которая может проявляться как в принятии об-щеобязывающих правовых норм (законов), так и в конкретных действиях исполняющих их структур и чиновников39. При этом не подвергается сомнению единичность источника государственной власти. Другой альтернативой является легитимационная цепь, при которой вся полнота государственной власти исходит от народа и находит свое выражение в выборах, в ходе которых суверен делегирует властные полномочия законодательным, исполнительным и судебным органам, при этом не отказываясь от своей первоопределяющей роли40. Перераспределение прав и обязанностей объясняется доводами прагматичности, так как структура специализированных государственных институтов способствует более эффективному выполнению государственных задач, чем это может обеспечить широкое народное представительство. При этом в президентских республиках с прямыми выборами президента (таких, как Российская Федерация) вопрос легитимности исполнительной власти встает менее остро, чем в парламентских республиках, где прямыми выборами избирается лишь представительный орган, который, в свою очередь, выбирает правительство. Тем самым правительство получает от парламента ту легитимность, которая была делегирована ему народом, то есть имеет место ретрансляция легитимности от одного государственного органа другим. Еще более запутанной ситуация становится тогда, когда правительство, само являясь получателем легитимности, назначает своих кандидатов на высшие посты судебной власти, которая, обретая свою легитимность лишь опосредованно, максимально удаляется от первоисточника государственной власти.
Второе заблуждение касается роли судебной власти согласно модели разделения властей, предложенной Монтескьё41. В исследованиях можно зачастую найти цитаты его высказываний о судах как « quelque façon nulle » (по смысловому содержанию это выражение можно перевести как «никоим образом не имеющие собственного влияния») и «bouche
de la loi» («рот закона»), которые якобы демонстрируют его негативное отношение к судейской независимости и попыткам расширительно либо ограничительно толковать закон. Опираясь на эти фразы, подчас утверждается, что Монтескьё выступал против существования самостоятельного судейского корпуса, обладающего функцией беспристрастного арбитра в государстве, а вместо этого предлагал ограничить задачу судов элементарным воспроизведением законодательных формулировок без права собственной интерпретации. Неверность подобной точки зрения на труды Монтескьё подтверждается целым рядом доводов. Прежде всего, сама биография Монтескьё, который получил назначение в суд для высших сословий и не понаслышке знал «судейскую кухню», не позволила бы ему отвести своим собратьям по цеху столь унизительную функцию42. Следующим автобиографическим аргументом является дух законов и государствостроения той эпохи, в которую довелось жить этому французскому мыслителю. Речь идет о тех привилегиях, которыми пользовалось дворянство во всех сферах жизни, включая и судебные разбирательства. Хотя Монтескьё в своих работах и опередил развитие конституционного законодательства на многие годы вперед, он, тем не менее, оставался реалистом и желал претворения своих замыслов в жизнь. Он понимал, что предложенная им структура государственной власти будет иметь своим необходимым следствием радикальное сокращение преимуществ представителей «голубой крови»43, а значит, должна будет вызвать их возмущение, которое при наименее благоприятном развитии ситуации могло бы перерасти в кровопролитные столкновения с правительством и представителями низших классов общества. С целью замирения общества Мон-тескьё предлагает двухступенчатую структуру судебных инстанций, функционирующих параллельно: с одной стороны, он предлагает создание специальных судов для аристократии, которые в своих решениях должны руководствоваться не только буквой закона, но и особым положением этого социального класса и традиционно связанных с этим преимуществ; с другой стороны, он выступает за создание судов для всех прочих граждан, которые должны ориентироваться исключительно на действующие правовые акты. Этой доста-
точно сложной организации судебной власти Монтескьё посвятил немалую часть своего труда, что также опровергает гипотезу о его пренебрежительном отношении к судам44. Описание судей как «бездушных существ», которые не имеют права ни усилить, ни ослабить действия закона, могло относиться исключительно к непрофессиональным судьям, то есть либо к присяжным заседателям, либо к третейским судьям. Напротив, профессиональные судьи дворянских судов должны были иметь некоторое пространство для интерпретационных маневров, что позволяло бы им найти соответствующий баланс между требованиями права и врожденными преимуществами аристократов45.
4. Разделение властей:
взгляд в будущее
Вполне естественно, что по прошествии времени некоторые положения первозданной концепции разделения властей в большей или меньшей степени утратили свою актуальность. Одним из них потребовалась некоторая корректировка с учетом новых политических и общественных реалий, таких, например, как отмена сословного строя и уравнение в правах всех граждан, иные были и вовсе отменены за ненадобностью. С другой стороны, развитие юриспруденции потребовало и некоторых нововведений, о некоторых из которых ни ученые времен эпохи Просвещения, ни тем более античные философы не могли и помыслить. Примером такого новшества может служить институт конституционного правосудия.
Однако в силу своей масштабности гораздо более важны изменения, касающиеся не отдельных составляющих государственной власти, а концептуального направления в целом. Как уже было сказано, теория разделения властей изначально разрабатывалась как инструмент противодействия деспотическим стремлениям высших государственных деятелей. Получив от истории множество уроков о губительности тирании, человечеству были также открыты угрозы безвластия и вседозволенности. Именно поэтому выработка оптимального устроения системы управления государством была перенаправлена на поиск пресловутой «золотой середины» между этими крайностями.
Современные формы правления характеризуются формальным и неформальным взаимодействием различных ветвей власти. Скоординированная деятельность высших органов законодательной и исполнительной власти является непременным атрибутом парламентаризма, при котором всенародно избранный парламент выбирает главу исполнительной власти государства (премьер-министра, канцлера и т. п.). По сути, правительство является репрезентативным органом парламентского большинства. Естественно, что при таком раскладе и партия большинства, и правительство преследуют общие цели, а потому конфликты или разногласия между ними весьма маловероятны46. Таким образом, первоначальная идея об обоюдном контроле и уравновешивании парламента и правительства наталкивается на серьезное препятствие. В таких условиях решающая роль в осуществлении парламентского контроля отводится оппозиции47. Признавая ограниченные возможности оппозиционного меньшинства, система контроля дополняется внепарламентской инстанцией, которая следит за соблюдением правовых норм всеми участниками политического процесса (эту функцию, как правило, берет на себя конституционный суд)48. При президентской форме правления расстановка сил несколько иная, так как и парламент, и президент избираются непосредственным волеизъявлением населения. Диалог между равноправными политическими игроками со своими представлениями и программами действий может привести к расхождениям. Такое положение вещей, однако, является скорее исключением из правила, так как ни одна из сторон не заинтересована в длительной конфронтации с перспективой блокирования всего политического процесса. Во избежание этого парламент и президент пытаются договориться, при этом зачастую прибегая к неформальным переговорам как наилучшей форме достижения компромисса49. И хотя в президентской республике не только меньшинство, но и весь парламент может оппонировать главе государства, на практике выявляется необходимость стороннего контроля, который, как и при парламентаризме, осуществляет конституционный суд. При этом в западноевропейских и американских правовых традициях нет единого мнения о том, должен ли конституционный суд иметь
право отменять правовые акты всенародно избранного парламента50.
Неоднократное упоминание политического компонента отношений между ветвями государственной власти не случайно. Законы политики, которыми руководствуются представители высших эшелонов власти при принятии решений, могут лишь отчасти контролироваться судами. В ходе конституционно-правового анализа могут исследоваться вопросы ведения органов государственной власти, соблюдения предписанных конституцией процедурных норм, нарушения конституционных прав граждан и выбора соразмерной меры реагирования на определенные вызовы. Политическая целесообразность, как во временном измерении, так и по существу, предметом судебной проверки быть не могут51. Решать, когда принимать закон или указ и какой сферы общественных отношений он будет касаться — прерогатива парламента либо президента. Но разграничение сферы политической ответственности и сферы ответственности конституционно-правовой подчас вызывает серьезные трудности. Определением четких границ и призваны заниматься суды, которые в своих решениях могут прямо указывать на неподсудность тех или иных действий властей вследствие их политической природы52. При этом невозможно будет обойти стороной правовые традиции каждого отдельно взятого государства, которые, несомненно, будут иметь значительное влияние на результат судебной экспертизы. Так, в странах с традицией парламентского суверенитета сама возможность отмены неконституционного закона будет являться абсолютным исключением из правил. Напротив, в странах с негативным опытом парламента-ризма53 полномочия представительных органов будут расширены, а за их неприкосновенностью будет осуществляться судебный кон-троль54. Следовательно, задачей институционально разделенных ветвей власти в настоящее время является не только взаимное сдерживание, но и обеспечение беспрепятственного функционирования политической системы путем невмешательства в чужие зоны ответственности55. Этот вывод представляется почти неизбежным, если учесть высокую степень специализированности отдельных государственных органов в соответствии с возложенными на них задачами56. Представляется
вполне естественным, что, например, государственные требования к качеству продуктов питания устанавливаются не парламентом, а правительством, которое по своему составу и процедуре принятия решений гораздо лучше предназначено для оперативного реагирования на такие экстраординарные явления, как, например, эпидемии и вирусы. Вопросы общегосударственного значения по праву возлагаются на парламент, который представляет собой площадку для широкого обсуждения различных позиций и обладает необходимой демократической легитимностью для принятия масштабных решений. С практической точки зрения институт разделения властей является государственно-правовой эманацией идеи о разделении труда, юридически же он закрепляет систему разграничения регуляторных компетенций57. Вместе с тем наблюдается и определенное contradictio in se (противоречие в себе), так как конечной целью разделения и ограничения власти провозглашается укрепление самого института власти58. В государственно-правовой теории новейшего времени высказывается суждение о том, что главной целью разделения властей является становление правотворческого процесса, основанного на идее свободы и зиждущегося на фундаменте индивидуальной и коллективной легитимности59.
Представляется верным утверждение о том, что идеальное равновесие и равноправие ветвей власти невозможно, так как одна из них будет неизбежно задавать направление государственной деятельности, занимая положение «primus interpares» (первый среди равных). В связи с этим необходимо встает вопрос о том, какая власть должна исполнять эту главенствующую роль. Единственно верного ответа на этот вопрос нет60. Каждое государство решает данную проблему самостоятельно, исходя из особенностей национальной правовой культуры и требований времени. Так, французские суды, защищавшие привилегии знати и потому не пользовавшиеся доверием остальной части населения, подверглись наиболее значительным ограничениям в ходе Французской революции 1789 года. Именно этим недоверием и объясняется отказ от создания конституционного суда, место которого занимает и по сей день Конституционный совет Франции (conseil constitutionnel), который обладает лишь совеща-
тельными полномочиями61. Не существует конституционного суда и в Великобритании, что, однако, объясняется не дискредитацией судебной власти, а изначальным пониманием парламента как высшего законодательного органа, чьи депутаты получают свой мандат непосредственно от населения страны, вследствие чего их решения как выражение воли народа не могут быть подвергнуты изменениям со стороны невыборных судебных инстан-ций62. Напротив, в США источником главной угрозы для свободы граждан считался парламент, который, как полагали, мог превратиться из представительного органа в центр «законодательной диктатуры», что подтверждалось соответствующими действиями парламентов отдельных штатов в период до принятия Конституции 1787 года. Кроме того, парламент США, в отличие от его европейских предшественников, не смог завоевать то уважение, которое позволило бы наделить его схожим суверенным статусом. Так как принятые им правовые акты зачастую имели ярко выраженный лоббистский подтекст, то этот орган получил репутацию клиентелист-ского сообщества, попирающего интересы выбравшего его народа в угоду малочисленным, но влиятельным гражданам и органи-зациям63. В противовес парламенту был поставлен всенародно избираемый Президент, обладающий широким спектром полномочий и, таким образом, выполняющий функцию противовеса злоупотреблениям парламентариев. Неясным, однако, оставался государственно-правовой статус Верховного суда, особенно в части отмены им законодательных актов парламента64. Схожие опасения наблюдались и в ФРГ, что в итоге привело к созданию Федерального конституционного суда, наделенного правом отменять законы в случае их несоответствия Конституции65. Во второй половине XX века Суд последовательно занимал все более независимую позицию, что, впрочем, было вполне приемлемо вследствие принимаемых им взвешенных и обстоятельно обоснованных решений. В результате конституционный контроль законодательного процесса в Германии стал настолько жестким, что отмена правовых актов стала возможна даже при отсутствии пострадавших от нарушения конституционных положений граждан. Суд рассматривает основные права не только как гарантии личной свободы инди-
видуумов, но и как объективные критерии государственного устройства, а потому считает себя вправе отменять правовые акты парламента, если они противоречат основополагающим элементам конституционного строя66.
На основании данного краткого историко-правового обзора можно сделать вывод о том, что общеупотребимой модели баланса ветвей государственной власти в принципе не существует. Применительно к России как стране, заимствовавшей множество государственно-правовых принципов из западной правовой культуры, можно сделать и другое заключение, а именно: никакие образцы не могут быть перенесены из государства-донора в государство-реципиент без соответствующей адаптации к политическим, историческим и общественным реалиям последнего. В противном случае заимствованный институт (трансфер) не найдет никакого реального отражения, а останется лишь ничего не значащей формулировкой на бумаге.
Подобную правовую эрозию можно наблюдать на примере института президентства в Российской Федерации. В статье 10 Конституции РФ четко прописано разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем поступательное расширение полномочий Президента67 привело к тому, что должность главы государства стала рассматриваться вне трехсостав-ной структуры государственной власти68. Со ссылкой на функцию Президента как гаранта Конституции согласно части 2 статьи 80 Кон-ституции69 стали выдвигаться предположения о том, что Президент не является частью ни одной из названных в статье 10 ветвей власти, а представляет собой некую надстройку, персонифицированного арбитра, разрешающего споры между тремя «классическими» властями70. Между тем перечень статьи 10 по своему смысловому содержанию является исчерпывающим, то есть не допускающим существование дополнительных либо скрытых отраслей власти. Представляется, что причины такого несоответствия конституционных предписаний и правовых реалий кроются в многолетнем опыте абсолютной власти монарха либо тоталитарной власти партии, который наложил отпечаток и на сегодняшние представления о существующей структуре власти. Именно этим можно объяснить апеллирование лидера наиболее представитель-
ной оппозиционной партии в Государственной Думе к Президенту по вопросу защиты членов его партии от парламентского большин-ства71, хотя более логичной с государственно-правовой точки зрения альтернативой видится обращение в Конституционный Суд РФ согласно части 2 статьи 125 Конституции. Этот обширный опыт единоличной власти не был, как кажется, в должной мере учтен при разработке Конституции в 1993 году, что и привело к доминированию Президента над остальными составляющими государственной власти по привычным образцам прошлого. Более решительное ограничение президентской власти, возможно, могло бы предотвратить политический кризис 1993 года. Расхождения конституционных идеалов с реальностью наблюдаются и в других сферах политической и общественной деятельности. По мере нарастания количества и интенсивности несоответствий проблема адекватности Конституции становится все более насущной.
5. Заключение
Дискуссия об институте разделения властей не заканчивается с закреплением соответствующих правовых положений в конституции. Как и многие другие юридические конструкции, он эволюционирует, видоизменяется, приобретает новые, порой неожиданные и даже нежелательные формы. Подчас его практическое воплощение разительно контрастирует с конституционным идеалом, что вновь и вновь порождает сомнения в конституции как правовом документе прямого действия (ср. ч. 1 ст. 15 Конституции РФ)72. Первостепенной задачей здесь является, как кажется, не негативная оценка отклонений теории от практики, а поиск и устранение причин, так как несоответствия порождают правовую неопределенность и тем самым подрывают доверие к праву и государству в целом. Именно грозящее недоверие населения и должно побудить законодателя и экспертов всерьез задуматься о пересмотре Конституции. Не вызывает сомнения высокая ценность этого документа и важность стабильности конституционно-правовых гарантий73. Однако, если закрепленная в Конституции модель государственного устройства коренным образом изменяется путем пересмотра подконституционных правовых актов, а также
не принимается или лишь ограниченно принимается населением страны74, то аргумент стабильности теряет свою убедительность. Нарастающее влияние Президента РФ75 и зависимость высших российских судов от решений исполнительной власти76 красноречиво свидетельствуют о наличии фундаментальных проблем в области имплементации института разделения властей в российские условия. Наиболее вероятно, что обсуждение станет конструктивным лишь тогда, когда оно коснется самих конституционных основ этого института. Именно так из рук противников идеи пересмотра отношений между различными ветвями государственной власти можно выбить один из их главных козырей — довод о недопустимости изменения российского законодательства из-за опасности нарушения Конституции.
Сафоклов Юрий Игоревич — старший научный сотрудник Института восточного права при Университете г. Кёльна.
JuriSafoklov@yandex.com
1 См.: Кузьмин В. Глобально о праве: Дмитрий Медведев принял участие в первом международном юридическом форуме // Российская газета. Федеральный выпуск. № 5484 (108). 201 1. 23 мая.
2 Ср.: Кудрикова В. Дмитрий Медведев: «Россия — страна правового нигилизма» // Труд. № 10. 2008. 23 января.
3 Ср.: Кузьмин В. Не питая иллюзий: Дмитрию Медведеву предложили доказать гражданам серьезность намерений власти в борьбе с коррупцией // Российская газета. Федеральный выпуск. № 5737 (64). 2012. 23 марта.
4 Так, вопрос о разделении властей незримо присутствует при любых дебатах о правовом государстве, являясь составной частью этого юридического понятия.
5 Вместе с тем нельзя не отметить, что отдельные научные труды, предлагающие подчас нестандартные подходы, публикуются и находят отклик у специалистов. См., например: Чиркин В. Контрольная власть. М.: Юристъ, 2008. К сожалению, подобные труды пока не находят выхода на общегосударственный уровень, как, например, обсуждение предложенных концепций в парламенте, где могло бы быть принято решение об их имплементации в правовую систему Российской Федерации.
6 См.: Бойко М. Крах авторитарной модели: Почему социальные компенсации более не могут возместить дефицит легитимности // Независимая газета. 2012. 3 июня.
7 См. ставшую легендарной (хотя и произнесенную на самом деле в несколько ином виде) фразу бывшего спикера Государственной Думы РФ Б. Грызлова: «Парламент — не место для дискуссий» // Коммерсантъ-Online. 2011. 14 декабря.
8 См.: ТаратутаЮ. Российским судьям измерили давление: Transparency International обвинила российские суды в политической зависимости // Коммерсантъ. № 89 (3665). 2007. 25 мая.
9 Подробно о разработке Конституции 1993 года см.: Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990— 1993 гг.): В 6 т. / Под общ. ред. О. Г. Румянцева. М.: Волтерс Клувер, 2008.
10 К ее характерным чертам можно причислить модель так называемой «суверенной демократии» и выстраивание вертикали власти. См.: Орлов Д. Политическая доктрина суверенной демократии // Известия. 2006. 30 ноября; Родин И. Губернаторов ждут массовые отставки: Региональных начальников переназначить, чтобы потом отстранить в рабочем порядке // Независимая газета. 2004. 12 января.
11 Ср.: Geng W. Die Staatslehre des Han Fei: ein Beitrag zur chinesischen Idee der Staatsräson. Wien; New York: Springer, 1978. S. 82.
12 См.: Ibid.
13 См.: Aristoteles. Politik / Von O. Gigon (Hrsg.). 2. Aufl. Zürich; Stuttgart: Artemis, 1971. IV. 98a.
14 См.: Ibid.
15 См.: Zippelius R. Allgemeine Staatslehre. Politikwissenschaft. 16. Aufl. München: C. H. Beck, 2010. S. 323 ff. См. также общий анализ государственно-правовой теории Аристотеля: Piepenbrink K. Politische Institutionen in der Politik // Die «Politik» des Aristoteles / B. Zehnpfennig (Hrsg.). Baden-Baden: Nomos, 2012. S. 144 — 157.
16 См.: Polybios. Historien: Auswahl. Stuttgart: Reclam, 2006. VI 3, 10—18. Принципиальную потребность ограничения власти правителя выявил еще Платон в своих «Законах» (No^oi).
17 Гоббс определял предначальное состояние человечества как «война всех против всех» (bellum omnium contra omnes), ср.: Hobbes T. Lehre vom Bürger // Grundzüge der Philosophie: Dritter Teil / Übersetzt von M. Frischeisen-Köhler. Leipzig: Felix Meiner, 1949. S. 87.
18 Ср.: Cruickshanks E. The Glorious Revolution. New York: St. Martin's Press, 2000.
19 Ср.: Haller W., Kölz A. Allgemeines Staatsrecht. 3. Aufl. Basel: Helbing & Lichtenhahn, 2004. S. 195 ff.
20 См.: Ottmann H. Geschichte des politischen Denkens. Bd. 3: Die Neuzeit. Teilbd. 1: Von Ma-chiavelli bis zu den großen Revolutionen. Stuttgart: Metzler, 2006. S. 361.
21 См.: Locke J. 2. Abhandlung // Locke J. Zwei Abhandlungen über die Regierung / Von W. Euchner (Hrsg.). Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1977. § 143.
22 См.: Montesquieu. Vom Geist der Gesetze. Bd. 1. / Von E. Forsthoff (Hrsg.). Tübingen: Laupp, 1951. S. 214 f.
23 Что и подтверждает его тезис о взаимном ограничении властей («que le pouvoir arrête le pouvoir» — чтобы власть ограничивала власть). Утверждение о стремлении к власти как врожденном инстинкте каждого человека было всесторонне раскрыто в философской концепции Ф. Ницше, ср.: Kaufmann W. Nietzsche: philosoph, psychologe, antichrist. Darmstadt: Wissenschaftliche Buchgesellschaft, 1982. S. 207 ff.; BracherK. D. Zeit der Ideologien: Eine Geschichte politischen Denkens im 20. Jahrhundert. Stuttgart: Deutscher Taschenbuch, 1985. S. 34 f.
24 На момент написания «О духе законов» Монте-скьё проживал на территории Великобритании.
25 При этом Монтескьё полагает, что сами по себе ни демократия, ни аристократия не позволяют человеку в полной мере воспользоваться предоставленными ему свободами. Ср.: Weber-Fas R. Über die Staatsgewalt: Von Platons Idealstaat bis zur Europäischen Union. München: C. H. Beck, 2000. S. 131.
26 См.: главу VI книги 11 «О духе законов».
27 Статьи I—III Конституции США, абзац 2 статьи 20 Основного закона Германии, разделы II—IV Конституции Французской Республики.
28 По мнению Р. Тома, трехсоставная концепция разделения властей является утопией, так как в истории она никогда не была претворена в жизнь в неискаженном виде. См.: Thoma R. Die Funktionen der Staatsgewalt: Grundbegriffe und Grundsätze // Thoma R. Rechtsstaat-Demokratie-Grundrechte: Ausgewählte Abhandlungen aus fünf Jahrzehnten / Von Horst Dreier (Hrsg.). Tübingen: Mohr Siebeck, 2008. S. 306.
29 Интересное предположение об отражении в трех отраслях власти христианской догмы о триединстве Бога см.: Möllers C. Die drei Gewalten:
Legitimation der Gewaltengliederung in Verfassungsstaat, Europäischer Integration und Internationalisierung. Weilerswist: Velbrück Wissenschaft, 2008. S. 19.
30 Монтескьё считал наличие или отсутствие в государстве разделения властей индикатором свободы государственного строя. Ср.: Fleiner T., Basta Fleiner L.R. Allgemeine Staatslehre: Über die konstitutionelle Demokratie in einer multikulturellen globalisierten Welt. 3. Aufl. Berlin; Heidelberg: Springer, 2004. S. 404. Его предположение разделяли авторы Декларации прав человека и гражданина 1789 года (Art. 16: «Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a pas de Constitution»). В юридической литературе наличие разделения властей и поныне считается «лакмусовой бумажкой» стабильности политической системы государства. См.: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Bd. II: Verfassungsstaat / J. Isensee. P. Kirchhof (Hsrg.). 3. Aufl. Heidelberg: C. F. Müller, 2004. S. 616.
31 Схожую формулировку о народе как первоисточнике государственной власти можно обнаружить в абзаце 2 статьи 20 Основного закона Германии.
32 Подробнее о критике немецких ученых Р. фон Моля и Г. Еллинека см.: Общая теория государства и права: Учебник / Под ред. В. Лазарева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 419.
33 Ср.: Hailbronner K., Kau M. Der Staat und der Einzelne als Völkerrechtssubjekte // Völkerrecht / W Vitzthum (Hrsg.). 5. Aufl. Berlin [u.a.]: De Gruyter, 2010. S. 176 ff.
34 Концепция «сдержек и противовесов» (checks and balances) получила свое теоретическое оформление в опубликованных в США «Записках федералиста» (ст. 51); в России эту идею развил Б. Чичерин, см.: Общая теория государства и права / Под ред. В. Лазарева. С. 418.
35 См.: Möllers C. Op. cit. S. 47.
36 См.: Rousseau J.-J. Du contrat social. Buch III, Kapitel XV, XVIII.
37 Другие примеры см.: Stern K. Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. I. 2. Aufl. München: Beck, 1984. S. 535.
38 Р. Херцог использует термин «герметичного» разделения властей и обосновывает его неосуществимость: Herzog R. Allgemeine Staatslehre. Bd. 1. Frankfurt am Main: Athenäum, 1971. S. 229.
39 См.: Doehring K. Allgemeine Staatslehre: Eine systematische Darstellung. 3. Aufl. Heidelberg: C. F. Müller, 2004. S. 161.
40 См.: Ibid.
41 Под судебной властью Монтескьё понимал гражданские и уголовные суды, но не рассмотрение судами дел с участием государственных органов, которые в настоящее время рассматриваются в некоторых странах административными судами. См.: Weber-FasR. Op. cit. S. 132.
42 См.: Möllers C. Op. cit. S. 21.
43 Монтескьё видел в дворянстве ту общественную силу, которая была в состоянии выступить в качестве посредника между монархом и народом. См.: Schmidt M. G. Demokratietheorien, Eine Einführung. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 2010. S. 73 f.
44 См.: Möllers C. Op. cit. S. 21.
45 См.: Weber-FasR. Op. cit. S. 136.
46 См.: ZippeliusR. Op. cit. S. 255.
47 Вследствие своего растущего влияния власть оппозиции рассматривается некоторыми учеными как одна из неклассических властей (так называемая «трибутарная власть»). См.: Чир-кин В. Система государственного и муниципального управления: Учебник. 4-е изд., пересмотр. М.: Норма, 2009. С. 155 и сл.
48 См.: HerzogR. Op. cit. S. 235 ff.
49 См.: Möllers C. Op. cit. S. 123.
50 Так, в США обсуждение велось практически с момента принятия Конституции. Т. Джефферсон настаивал на неподсудности политических договоренностей, в то время как А. Гамильтон предлагал распространить судейский контроль и на политический процесс. Ср.: Möllers C. Op. cit. S. 34.
51 См.: Haller W., Kölz A. Op. cit. S. 189; Möllers C. Op. cit. S. 98.
52 См.: BVerfGE. Bd. 83. S. 140 ff.; Bd. 106. S. 149.
53 См.: Overesch M., Saal F. W. Chronik deutscher Zeitgeschichte: Politik, Wirtschaft, Kultur. Bd. 1: Die Weimarer Republik. Düsseldorf: Droste, 1982; Huber E. R. Ausbau, Schutz und Untergang der Weimarer Republik. Stuttgart: Kohlhammer, 1984.
54 Примером судебной защиты парламента может служить целый ряд решений Федерального конституционного суда Германии, в которых Суд заостряет внимание на прерогативе решений Бундестага по отношению к указам федерального правительства, особенно если это касается фундаментальных элементов права Европейского Союза. См.: Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 19.06.2012 - 2 BvE 4/11.
55 Di Fabio U. Gewaltenteilung // Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. Bd. II: Verfassungsstaat / J. Isensee. P. Kirchhof (Hsrg.). S. 614 f.
56 См.: BVerfGE. Bd. 68. S. 86; Bd. 95. S. 15; Bd. 98. S. 251 f.
57 См.: Thoma R. Op. cit. S. 306. По мнению К. Штерна, в создании системы разумного распределения полномочий и заключается смысл разделения властей. См.: Stern K. Op. cit. S. 530.
58 См. Möllers C. Op. cit. S. 45
59 См. Ibid. S. 119.
60 См. Ibid. S. 117.
61 См. Ibid. S. 25.
62 См. Ibid. S. 26.
63 См. Ibid. S. 31 f.
64 О дебатах Т. Джефферсона и А. Гамильтона по вопросу судебного контроля за решениями законодательных органов см. выше.
65 См.: § 78, абз. 3 § 95 Закона о Федеральном конституционном суде Германии (Bundesverfassungsgerichtsgesetz).
66 Об основных правах как объективных критериях государственного устройства см.: Pieroth B., Schlink B. Grundrechte. Staatsrecht II. 27. Aufl. Heidelberg [u.a.]: C. F. Müller, 2011. S. 24 ff.
67 Одной из важнейших вех начального периода расширения президентских полномочий можно считать решение Конституционного Суда РФ по проверке конституционности указов Б. Ельцина, касающихся начала боевых действий в Чеченской Республике в 1994 году. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года № 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики)», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября
1993 года № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3424.
68 См.: Краснов М. Законодательно закрепленные полномочия Президента России: необходимость или сервилизм? // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. № 4 (83). С. 91-103.
69 Этой формулировкой воспользовался и Конституционный Суд при вынесении решения по так называеимым «чеченским» указам Б. Ельцина.
70 См.: Чиркин В. Указ. соч. С. 76; Конституционное право России: Учебник / Под ред. А. С. Прудникова, Б. С. Эбзеева, В. И. Авсеенко. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ, 2010. С. 393.
71 Имеется в виду обращение лидера КПРФ Г. Зюганова к Президенту РФ В. Путину по вопросу лишения депутатской неприкосновенности одного из членов думской фракции КПРФ. См.: http://ria.ru/society/20120630/688602520.html.
72 См. также: Авакьян С. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 144.
73 См.: Зорькин В. Россия: движение к праву или хаосу?: Социально-государственный кризис и правовая система // Российская газета. Федеральный выпускю № 5688 (15). 2012. 26 января.
74 Согласно опросу общественного мнения, проведенному Левада-центром, негативное отношение к Конституции выразили более 25 % респондентов; Общественное мнение — 2011: Ежегодник. М.: Левада-Центр, 2012. С. 121.
75 См.: Краснов М. Персоналистский режим в России: опыт институционального анализа. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2006; Краснов М., Шаблинский И. Российская система власти: треугольник с одним углом. М.: Институт права и публичной политики, 2008.
76 См.: Пастухов В. День окончательной независимости // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 3 (70). С. 5-13. См. также: Safoklov Y. Die neuen Regeln der Ernennung des russischen Verfassungsgerichtspräsidenten: Festigung der Machtvertikale oder Stärkung des Parlamentarismus? // Osteuropa-Recht. 56. Jg. 2010. H. 3. S. 303-313.
