CC BY
148
Экономикаирегиональная_стратеги^^_^^^естникДВОМН.2006_№3
А.Н. ДЕМЬЯНЕНКО
Районирование в контексте стратегий регионального развития
Рассматриваются проблемы районообразования и районирования в контексте стратегии управления региональным развитием. Предложены система районообразующих факторов и типология социально-экономических районов.
Regionalization and elaboration of regional development strategies. A.N.DEMYANENKO (Economic Research Institute, FEB RAS, Khabarovsk).
The article is devoted to the problems of division into districts and regionalism in Russia in the context of strategic management of regional development. A system of district-forming factors has been offered, as well as typology of socioeconomic areas, which corresponds, as the authors believe, to the current evolution stage of territorial organization of the Russian society.
Эффективное управление не только такими крупномасштабными проектами, как «Дальний Восток и Забайкалье» или «Юг России», имеющими статус федеральных целевых программ, но и стратегическими планами, формируемыми и реализуемыми на субфедеральном и муниципальном уровнях, не может обойтись без определения границ программной территории.
На первый взгляд, после классических трудов И.Г.Александрова, Б.Н.Книповича,
Н.Н.Колосовского, А.Н.Челинцева [2, 3, 7-10, 13-15], а также многочисленных работ их учеников и последователей в методологии районирования обсуждать вроде бы нечего. Возможно поэтому за последнее десятилетие работ по районированию современной России практически не появилось. Однако потребность в них начинает постепенно осознаваться, впрочем, не столько географами, сколько специалистами в области регионального и муниципального управления.
Сегодня, при относительной стабилизации экономики, органы государственной власти и местного самоуправления от решения сиюминутных задач переходят к разработке стратегий. Но сама идеология стратегического управления региональным развитием требует пересмотра методологии и подходов к районированию. При этом надо учесть, что в условиях рынка процессы формирования экономических районов находятся под усиливающимся влиянием социальной, этнокультурной и политической подсистем территориальной организации общества (ТОО). Наконец, особо следует отметить воздействие на процессы формирования экономических районов и ТОО в целом факторов природного характера.
Однако «набор» факторов районообразования в современной России существенно различается по территориям. Причина в том, что Россия в настоящее время находится под воздействием как минимум двух «волн изменений», если пользоваться терминологией
ДЕМЬЯНЕНКО Александр Николаевич - доктор географических наук (Институт экономических исследований ДВО РАН, Хабаровск).
Э.Тоффлера1. Поэтому, рассматривая районирование как метод стратегического управления региональным развитием, мы должны отдавать себе отчет в том, что имеем дело с районами, находящимися под воздействием качественно различных факторов формирования, а не просто на разных стадиях развития. Казалось бы, этот вопрос достаточно разработан Н.Н.Колосовским, но предложенная им пятифазная модель предполагает линейный характер развития экономического района - от «резервных территорий» к «районам сложившегося комплексного хозяйства» [10, с. 29]. Таким образом, в самой модели заложено представление о том, что изменения неизбежно ведут к лучшему. Это «лучшее» означает усложнение территориально-отраслевой структуры района, которая все эффективнее использует его природно-ресурсный и социально-экономический потенциал для решения проблем национальной экономики. В СССР такая схема имела право на существование. Однако она малопригодна в условиях рыночной экономики, при которых в стратегическом планировании, в том числе регионального развития, «отсутствует предположение о том, что будущее непременно должно быть лучше прошлого, и не считается, что будущее можно изучить методом экстраполяции» [4, с. 51].
Отсюда следует, что говорить о некой единой для всей России системе факторов райо-нообразования (их набор со времени работ Госплана 1920-х годов оставался неизменным) не приходится. Если рассматривать макроуровень экономических районов в пределах России, мы имеем дело как минимум с тремя типами районов. То, что в ходе реформирования отечественной экономики произошли изменения границ сетки экономических районов, которая была принята еще в 1960-х годах, вовсе не означает, что такие районы перестали существовать или же в них отпала необходимость2. Во-первых, это районы, в которых факторы второй волны все еще продолжают действовать, а их потенциал далеко не исчерпан (речь идет о территориях сосредоточения отраслей первичного промышленного комплекса). Во-вторых, это районы, в которых факторы второй волны исчерпали свой потенциал и им на смену пришли факторы третьей волны. Наконец, здесь происходит наложение факторов второй и третьей волн.
Если признать, что эти типы экономических районов существуют в реальности, то следующий шаг очевиден: мы имеем дело как минимум с тремя типами стратегий регионального развития. Так как процессы районообразования протекают в рыночных условиях, при разработке региональных стратегий во главу угла следует ставить решение проблем повышения конкурентоспособности. В свою очередь, при формировании условий, способствующих повышению конкурентоспособности региональной экономики, необходимо учитывать следующие факторы3.
Экологические факторы. Существует прямая зависимость между уровнем развития экономики района и требованиями, предъявляемыми со стороны общества в целом, отдельных его институтов и групп населения к качеству природной среды. Кроме того, большинство специалистов считает, что расточительные методы использования природных ресурсов и пренебрежение природоохранной деятельностью
1 Согласно «концепции волн» Э.Тоффлера [12] человеческое общество в своем развитии последовательно испытывает воздействие трех волн изменений: первая волна привела к созданию аграрной цивилизации, вторая -индустриальной и третья - открывает переход к «сверхиндустриальной», или «постиндустриальной», цивилизации.
2 Другое дело, что происходит изменение в наборе параметров, определяющих отнесение районов к крупным экономическим районам. В частности, тогда как значение такого параметра, как площадь района, явно падает, таких, как емкость рынка, величина и структура научного потенциала, - возрастает.
3 Впервые в тезисной форме система факторов была изложена в [5, с. 80-81].
подрывают конкурентоспособность фирмы, экономики региона или национальной
4
экономики .
Социальные факторы. Оказывают возрастающее влияние на экономику районов. В настоящее время корпорации в странах с постиндустриальной экономикой не могут позволить себе пренебрегать позитивным отношением к ним тех или иных социальных групп5. В сегодняшней России масштабы и характер этого явления несколько иные, но территориальная дифференциация по уровню доходов населения, масштабов безработицы, а также различия в поведенческих, в том числе и трудовых, установках этнических групп сейчас оказывают существенное влияние на эффективность экономики тех или иных регионов, особенно в районах второго типа.
Информационные факторы. В результате «демассификации общества» возрастают объемы информации, необходимой для поддержания равновесных взаимосвязей не только различных социальных институтов, но и регионов. Новая роль информации порождает борьбу регионов за контроль над информационными ресурсами и сетями. Межрайонный обмен информацией становится сопоставимым по значимости с обменом потоками товаров. И не случайно на протяжении 1990-х годов, в условиях экономического спада, рынок телекоммуникационных услуг отличался стабильным ростом.
Политические процессы. Традиционно роль этого фактора в отечественной географии оценивалась достаточно высоко. Но, как правило, речь шла о единстве экономического районирования и административно-территориального деления страны, что укладывалось в концепцию народнохозяйственного комплекса, управляемого из единого центра, по единому плану. Но усложнение социальной структуры российского общества, в частности появление множества самостоятельных хозяйствующих субъектов, неизбежно влечет за собой усложнение системы органов власти и руководства. Как следствие каждая корпорация должна взаимодействовать со все более узко специализирующимися подразделениями системы государственной власти и местного самоуправления, которые нередко плохо скоординированы. В результате «каждая компания, - по мнению Э.Тоффлера, - все более и более попадает в сеть политики - локальной, региональной, национальной и даже транснациональной». И, наоборот, каждое важное корпоративное решение «производит» по крайней мере непрямые политические эффекты, наряду с другими продуктами деятельности, и все чаще несет ответственность за них [12, с. 386].
Социально-психологические факторы. В частности, речь идет о моральном давлении6 (принятие управленческих решений, влекущие за собой последствия, касающиеся этических норм).
Перечисленные нами факторы районообразования не отрицают их традиционную систему, но существенно ее видоизменяют.
Во-первых, знание (в широкой трактовке) превращается в доминирующий фактор рай-онообразования. Когда мы говорим о том, что информатизация выступает в качестве районообразующего фактора, мы имеем в виду прежде всего знания, которые выступают и в качестве товара, и в качестве ресурса, обеспечивающего конкурентоспособность фирмы, региона и страны в целом. Во-вторых, увеличивается число факторов районообразования
4 М. Портер, анализируя проблемы конкуренции, приходит к выводу: «То, как та или иная отрасль реагирует на проблемы защиты окружающей среды, является неплохим показателем ее конкурентоспособности в целом» [11, с. 382].
5 Не случайно теоретики и практики современного менеджмента так много внимания уделяют выстраиванию фирмой системы связей с общественностью.
6 Хотя Э.Тоффлер пишет о моральном «нажиме», в частности, на корпорацию, более точно говорить о нажиме со стороны этнокультурного окружения [12]. В этом случае мораль не более чем часть общего явления - культуры.
и возрастает уровень их взаимосвязи. Становится сложнее определить влияние того или иного фактора на процессы формирования, функционирования и развития районов и ТОО в целом. Эффективность регионального развития приобретает многоаспектный характер. Даже в том случае, когда мы рассматриваем эффективность экономики того или иного территориального образования, тем более территориальной системы (район), нам приходится учитывать, с одной стороны, действие большого числа неэкономических факторов, а с другой - последствия решений экономических субъектов в социальной, политической и иных подсистемах общества. В-третьих, как следствие, возрастает роль управленческих команд, которые несут ответственность за процессы регионального развития. Цена ошибки решений, принятых при реализации той или иной стратегии, резко возрастает.
Применительно к проблемам стратегического управления региональным развитием целесообразно рассмотреть следующие основные типы районов: интегральные, социально-экономические и специальные.
Интегральные (общегеографические) районы выделяются на основании факторов-признаков, имеющих как природный, так и социальный характер. Такого рода районы предназначены прежде всего для разработки и реализации стратегий регионального развития, которые мы с известной долей условности рассматриваем в качестве аналога корпоративных стратегий7.
Районы этого типа могут быть выделены на любом иерархическом уровне, но наибольшее значение они имеют при реализации общегосударственной региональной политики - именно этот уровень ответственен за масштабы, характер и интенсивность взаимодействия общества и его территориальной организации с внешней, т.е. природной, средой. Следует согласиться с Н.Т. Агафоновым, который считал, что «эти ограничения достаточно определенны, и наиболее категорическим среди них, в конечном счете, является ограничение даже не по ресурсам, не по технологической или экономической эффективности деятельности, но именно по экологической емкости территории (а еще точнее - по емкости территориальных природных систем). Речь идет об адаптационных способностях биосферы и природы в целом к результатам антропогенного воздействия на нее» [1, с. 10].
В качестве иллюстрации интегрального районирования для целей стратегического управления региональным развитием можно привести районирование территории Хабаровского края, выполненное в ИЭИ ДВО РАН под руководством автора данной статьи. Исходные посылки этого исследования кратко можно представить в следующем виде.
1. Интегральное районирование рассматривается как инструмент стратегического анализа.
2. Применительно к стратегическому управлению возможна аналогия со сферой корпоративного менеджмента: выделение интегральных районов выстраивается под краевую (корпоративную) стратегию регионального развития, тогда как выделение отраслевых (функциональных) районов выстраивается под отраслевые (межотраслевые) бизнес-стратегии.
3. В Хабаровском крае, обладающем значительными внутренними различиями как природного, так и социально-экономического характера, в ходе районирования целесообразно выделение как минимум трех уровней районов: округов (межрайонный), микро-и нанорайонов8.
7 Впервые выделение системы районов этого типа для целей региональной экономической политики было предпринято Госпланом в начале 1920-х годов. Не случайно госплановская сетка районов (областей) не имела первоначально прилагательного «экономический».
8 Кроме того, применительно к Хабаровскому краю целесообразно выделить и резервные территории, в пределах которых процессы формирования социально-экономических районов не получили развития.
4. Наложение целей стратегического управления региональным развитием на иерархию (таксономию) интегральных районов приводит к целесообразности разработки стратегий для районов различного таксономического уровня.
Анализ природных и социально-экономических показателей дает основание для выделения следующих социально-экономических округов (межмуниципальных образований), каждый из которых можно рассматривать как самостоятельный объект стратегического управления, т.е. как своего рода стратегическую бизнес-единицу.
Южный округ, организующим центром является Хабаровская городская агломерация9. Обозримая перспектива будет определяться развитием транспортно-логистического, телекоммуникационного и научно-образовательного кластеров в центре территории, агропромышленного, и лесопромышленного - на его периферии. Нахождение в пределах этого района столицы федерального округа может привести к опережающему росту таких видов деятельности, как производство услуг деловой сферы (консалтинг, юридические, бухгалтерские, аудит и пр.), медицинских и образовательных, гостиничный и ресторанный бизнес, розничная и оптовая торговля и т.п. Иначе говоря, будет происходить трансформация экономики индустриального типа в постиндустриальный тип.
Центральный округ, организующим центром которого является агломерация Комсо-мольск-Амурск-Солнечный10. Развитие этого района в обозримой перспективе будет определяться теми факторами, под действием которых была сформирована современная структура его экономики. Стратегические ориентиры в развитии этого района связаны не столько со структурной перестройкой, сколько с повышением конкурентоспособности тех производств, которые в настоящее время определяют специализацию экономики территории (машиностроение, черная и цветная металлургия), в то же время следует ожидать опережающего развития транспортно-логистической деятельности, а также научно-образовательной, ориентированной в первую очередь на удовлетворение запросов отраслей специализации в высококвалифицированных кадрах и научно-технических нововведениях.
Восточный округ - его организующим центром является агломерация Ванино-Совет-ская Гавань11. Обозримое будущее этого района связано с превращением его в один из крупнейших на Дальнем Востоке транспортно-логистических центров, что повлечет за собой развитие ряда обслуживающих производств, например, в судостроении и судоремонте, сфере делового сервиса и т.п. В то же время для традиционных лесной и рыбной промышленности округа главная задача заключается в повышении конкурентоспособности производимой продукции и расширении ее ассортимента.
Именно в пределах выделенных трех районов окружного уровня предполагается реализация основных программных мероприятий, предусмотренных стратегией социальноэкономического развития Хабаровского края. Однако помимо ее приоритетных целей есть цели второго порядка, которые реализуются в рамках еще двух районов окружного уровня: Северного и Западного12. Для этих районов стратегические цели общекраевого уровня
9 Помимо Хабаровска в состав этого интегрального района окружного уровня входят полностью районы: им. Лазо, Хабаровский, Бикинский, Вяземский, а также южная часть Амурского района, западная часть Нанайского района Хабаровского края и восточная часть Смидовичского района ЕАО.
10 Помимо Комсомольска-на-Амуре в состав этого интегрального района окружного уровня целесообразно включить северную часть Амурского района, а также те части Солнечного и Комсомольского районов, которые находятся в зоне тяготения города.
11 Помимо собственно городской агломерации Ванино-Советская Гавань в состав этого интегрального района целесообразно включить зону тяготения вдоль железной дороги Комсомольск-Ванино.
12 Районоорганизующий центр Северного района - г. Николаевск-на-Амуре, а Западного - городская агломерация Чегдомын-Новый Ургал. При этом Северный район, включающий Николаевский район и прибрежную часть Ульчского района, скорее всего можно рассматривать как часть более сложной территориальной системы северного Сахалина.
еще не определены в полной мере. Но сам характер деятельности краевых органов власти в обозримой перспективе достаточно очевиден, он направлен на создание благоприятных институциональных условий для фирм, обеспечивающих эффективное использование природно-ресурсного потенциала этих районов. Причем речь идет не только о крупных горнодобывающих компаниях, но и о малых фирмах и национальных общинах, эксплуатирующих локализованные, главным образом биологические, ресурсы суши и моря (лесные дикоросы, прибрежный лов и т.п.).
Социально-экономические районы выделяются на основании признаков-факторов в основном социального (частично экономического) характера. Как и предыдущий, данный тип районов может быть выделен на любом из иерархических уровней ТОО. Однако если интегральные районы служат прежде всего для разработки и реализации глобальных стратегических планов, то социально-экономические - это своего рода объекты для разработки и реализации соответствующей региональной политики. Если пользоваться терминологией начала 1920-х годов, то речь идет об общехозяйственных районах, что в терминологии современного стратегического менеджмента означает выделение по географическому признаку стратегических бизнес-единиц. Выявление общехозяйственных районов особенно актуально в том случае, если мы имеем дело с территориальными системами, обладающими диверсифицированной структурой экономики и большим разнообразием природных и социально-экономических условий.
Так, в пределах Южного социально-экономического района целесообразно выделение как минимум трех-четырех микрорайонов: Хабаровской городской агломерации, лесопромышленного (в пределах района им. Лазо) и агропромышленного (в пределах Вяземского и Бикинского районов). Однако каждый из этих микрорайонов сам отличается внутренней неоднородностью как по совокупности природных и социально-экономических условий, так и по характеру задач. Поэтому возможен еще один уровень районирования, а именно -нанорайоны. Так, в пределах Хабаровской городской агломерации, которая рассматривается нами как социально-экономический район микроуровня, целесообразно выделение нанорайонов не только в пределах самого Хабаровска (Центр, Южный микрорайон и т.п.), но и в пределах периферии городской агломерации (дачные районы, сельскохозяйственные и рекреационные районы и т.п.).
Специальные районы. Потребность в выделении районов этого типа обусловлена тем, что наряду с существованием корпоративных стратегий в системе управления регионом возникает потребность в разработке функциональных стратегий. Интересно и крайне показательно то, каким образом Б.Н.Книпович обосновывал необходимость выделения районов этого типа: «Каждое ведомство, каждое учреждение, подходящее с точки зрения своих задач, может идти только одним путем: установление своих районов, изучение их, проектирование системы своих мероприятий по своим районам». При этом, «наметив свои районы, изучив эволюцию и перспективы хозяйства по своим районам, наметив по ним свои мероприятия, оно должно параллельно разрабатывать как задачи, так и мероприятия также и применительно к районам, установленным в качестве общегосударственных» [8, с. 171]. Это означает, что, разрабатывая и реализуя функциональные стратегии, например реформу ЖКХ, мы должны всякий раз соотносить ее с целями и задачами экономической стратегии региона. В противном случае возникают трудноразрешимые проблемы как на уровне ЖКХ, так и на уровне субъекта Российской Федерации.
Примером выделения специальных районов для целей реформирования ЖКХ на уровне субъекта РФ может служить схема районов, предложенная нами с А.Я.Чукалкиным [6]. Признаки, положенные в основу выделения специальных районов, объединены в три группы: а) природные и социально-экономические условия, б) технико-экономические факторы и в) показатели эффективности деятельности ЖКХ. Расчеты, выполненные по перечисленным выше группам показателей, дают основание для выделения в рамках
краевой программы реформирования ЖКХ регионального блока, в рамках которого следует выделить в качестве специальных Хабаровский, Комсомольский, Северный и Южный районы [6, с. 327].
Используя инструментарий районирования для разработки и реализации стратегий регионального развития, мы должны отдавать себе отчет в том, что дело не сводится только к идентификации конкретной территории по тому или иному типу районов. Зачастую не меньшее значение имеет и выявление движущих сил, определяющих сам ход процессов районообразования. Мы уже говорили о факторах районообразования, присущих третьей волне, но применительно к современной России общество и его территориальная организация находятся под воздействием как минимум двух волн трансформации. Характер их взаимодействия существенно различается в районах России, что создает дополнительные сложности в разработке стратегий регионального развития.
ЛИТЕРАТУРА
1. Агафонов Н.Т. Территориальная организация общества в России // Теоретические проблемы региональной политики и региональное реформирование. Кн. 2. СПб.: Петрополис, 1994. С. 5-41.
2. Александров И.Г. Основы хозяйственного районирования СССР М.; Л.: Экономика и жизнь, 1924. 76 с.
3. Александров И.Г. Экономическое районирование России. М.: Госплан, 1921. 15 с.
4. Ансофф И. Стратегическое управление. М.: Экономика, 1989. 519 с.
5. Демьяненко А.Н. Районирование и разработка стратегии регионального развития // Стратегия развития Дальнего Востока: возможности и перспективы. Т. 1. Экономика. Хабаровск: Дальневост. гос. науч. б-ка, 2003. С. 78-84.
6. Демьяненко А.Н., Чукалкин А.Я. Территориальная организация рынка услуг ЖКХ в Хабаровском крае // Дальний Восток России: плюсы и минусы экономической интеграции. Хабаровск: РИОТИП, 2004. С. 321-328.
7. Книпович Б.Н. К методологии районирования. М.: 1921. 84 с.
8. Книпович Б.Н. Сельскохозяйственное районирование. М.: Новая деревня, 1925. 192 с.
9. Колосовский Н.Н. Теоретические проблемы экономического районирования СССР (краткая схема изложения) // Территориальные производственные комплексы. М.: Мысль, 1970. С. 18-32.
10. Колосовский Н.Н. Теория экономического районирования. М.: Мысль, 1969. 335 с.
11. Портер М. Конкуренция. М.: Вильямс, 2000. 495 с.
12. Тоффлер Э. Третья волна. М.: АСТ, 1999. 784 с.
13. Челинцев А.Н. К методологии сельскохозяйственного районирования // Пути сельского хозяйства. 1928. № 4-5. С. 26-45.
14. Челинцев А.Н. Очерки по сельскохозяйственной экономии. Сельскохозяйственные районы Европейской России, как стадии с.-х. эволюции, и культурный уровень сельского хозяйства в них. СПб., 1910. 137 с.
15. Челинцев А.Н. Районирование Европейской России, устанавливаемое по типам организации сельского хозяйства // Тр. Императорского вольного эконом. о-ва, 1912. Кн. 3^. С. 51-79.
