CC BY
49
Н. в. ЮЖАНИН N. v. YUZHANIN
доцент кафедры гражданского права и процесса Академии ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент, подполковник внутренней службы
Расторжение государственного контракта в результате одностороннего отказа от его исполнения как мера самозащиты прав и интересов заказчика
Unilateral termination of a state contract as a measure of the self-protection of the customer
Аннотация. В статье рассмотрены правовые проблемы одностороннего расторжения государственного контракта в связи с принятием нового Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Дан анализ соотношения его норм с нормами гражданского законодательства.
Ключевые слова: условное осуждение, несовершеннолетний, наказание, исполнение, штраф, лишение права заниматься определенной деятельностью.
Abstract. In the article the author examines the legal problems of unilateral termination of a state contract in connection with the adoption of a new Federal Law no 44 "On the contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs." The author examines correlation of norms the given law with the civil law.
Key words: unilateral refusal to perform the contract, protection methods, forms of protection, self-protection measures, operational impact, unilateral transactions, performance of an obligation, a state contract.
Проблема исполнения государственных контрактов в настоящее время является одной из наиболее актуальной во всем комплексе сложных правовых связей по государственным закупкам. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее -44-ФЗ) [1] расширил сферу своего регулирования. Ныне специальные нормы этого закона устанавливают особенности не только
заключения государственного контракта, но и его исполнения. Таким образом, осуществляется регулирование сферы общественных отношений, которая традиционно являлась предметом гражданского (частного) права. Возникает вопрос о соотношении норм гражданского права со специальными нормами 44-ФЗ, регулирующего ныне отдельные элементы исполнения контракта.
Общая проблема исполнения подобных обязательств заключается в специфическом характере правовых отношений, которые обра-
зуются в результате заключения таких договоров. Государственный контракт имеет смешанную правовую природу, сочетая в себе административный и частно-правовой элементы, что образует особый тип юридических взаимоотношений сторон, значительно осложненный публичным началом. Поэтому в таких контрактах в меньшей степени проявляется автономия воли субъектов соглашения как один из базовых принципов гражданского (частного) права, юридическое равенство сторон также бывает нарушенным. Частное, волевое начало в подобных договорах значительно ущемлено императивными правилами, не исключением являются и многие элементы самого контракта, к которым установлены правила императивного характера.
Основная проблема, которая образуется после заключения контракта, это его исполнение надлежащим образом. Обязательство, осложненное административными включениями часто оказывается несовершенным с частно-правовой точки зрения. Заключение государственного контракта и выбор контрагента - это лишь малый этап в дальнейшей реализации этого правоотношения. Необходимо исполнить возникшее обязательство надлежащим образом, и на этом этапе часто возникает проблема, поскольку эффективные частно-правовые механизмы обеспечения его исполнимости отсутствуют (каждое обязательство имеет особенности, требует качественного содержания с правовой точки зрения).
Элементы контракта, которые внесены в качестве обязательных для включения в государственный контракт однообразны, не диспозитивны и часто оказываются неэффективными. Эта проблема носит также административный, управленческий характер. Грамотное заключение контракта с правовой точки зрения - обязанность лиц административно ответственных за его подготовку. Отсутствие частной заинтересованности у участников такого обязательства оборачивается различными просчетами в результате его исполнения. Поэтому одной из главных проблем низкой эффективности исполнения обязательств из подобных договоров является слабая мотивация самого заказчика на достижение эффективного результата контракта.
Отметим одну важную правовую деталь: в седьмом параграфе 44-ФЗ закрепляются нормы об исполнении, изменении и расторжении контракта. В Гражданском кодексе Российской Федерации фигурирует понятие обязательства и его исполнения, изменения и прекращения. Такое понятие с частноправовой точки зрения является более правильным, поскольку контракт (договор) -это всего лишь сделка - юридический факт, порождающий гражданское обязательство. Однако цель 44-ФЗ - урегулировать в большей степени администрирование процедуры исполнения контракта, поскольку термин «контракт», по сути, является базовым элементом всего сложного процесса осуществления и реализации процедуры закупки. Такой юридический оборот, как «исполнение контракта» не тождественен понятию «исполнения гражданского обязательства из контракта». Исполнение обязательства из государственного контракта регулируется нормами ГК РФ, но те административные элементы, которые ныне установил закон, например, обязательность проведения экспертизы исполнения контракта все же вносят существенную корректировку в правила исполнения гражданского обязательства из контракта.
Статья 95 44-ФЗ регулирует изменение и расторжение контракта, внося некоторые императивные специальные правила в эти гражданско-правовые элементы. Юридическая техника указанной нормы страдает несовершенством, хотя бы потому, что логичнее было бы включить правило о расторжении контракта в самостоятельную статью закона. Так п. 8 ст. 95 44-ФЗ устанавливает, что «расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством». Мы не будем комментировать расторжение договора по соглашению сторон, поскольку сам по себе контракт является сделкой - волевым действием двух сторон и является соглашением, логично даже для государственного контракта допустить возможность его расторжения свободным волевым соглашением. Не вызывает существенных вопросов расторже-
ние договора в судебном порядке, поскольку судебная форма защиты является основной юрисдикционной формой защиты гражданских прав [2].
Однако третий способ расторжения договора - односторонний отказ стороны контракта от его исполнения вызывает не только теоретический, но и практический интерес. Односторонний внесудебный отказ от исполнения договора является мерой защиты субъективных прав лица (не только заказчика, но и поставщика, подрядчика, исполнителя). Такая мера применяется самостоятельно в рамках внепроцессуальной (неюрисдик-ционной) формы защиты своих прав контрагента в ответ на противоправные действия другой стороны обязательства. Не случайно в п. 8 ст. 95 44-ФЗ сделано существенное дополнение применения такого способа расторжения договора «в соответствии с гражданским законодательством». Однако 44-ФЗ в этом вопросе все же вносит коррективу (как специальный закон), не отдавая полностью регулирование этого вопроса материальному гражданскому праву, поскольку в п. 9 ст. 95 44-ФЗ уточняется, что заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством при условии, если это было предусмотрено контрактом. Для того, чтобы воспользоваться своим правом на защиту (самозащиту) и в одностороннем порядке расторгнуть контракт, что в целом допустимо гражданским законодательством в качестве односторонней правозащитной меры воздействия на контрагента [3], необходимо еще дополнительно внести такую правовую возможность в содержание государственного контракта. Поэтому если сторона обязательства из контракта будет односторонне нарушать его (подрядчик, поставщик, услугодатель некачественно выполняет свою обязанность, нарушает сроки исполнения и др.), то применить такое право на этапе исполнения государственного контракта, согласно ГК РФ, невозможно, пока такое право не будет оговорено в содержании контракта.
Таким образом, 44-ФЗ своими специальными императивными правилами, по сути, нивелирует возможность самозащиты одно-
сторонними правозащитными (оперативными) мерами гражданского права обязательство из государственного контракта до включения такого права в содержание контракта. Такой подход лишает динамики обязательство из контракта, делает его «черствым», но в то же время закон не запрещает своим соглашением допустить возможность применения всех односторонних правозащитных мер договорного права. Поэтому в момент формирования условий государственного контракта необходимо включить такую возможность, иначе заказчик (впрочем, как и исполнитель) контракта лишаются отработанных веками существования частного права и включенных в современный ГК РФ односторонних правовых возможностей контрактного обязательства.
Рассмотрим далее ситуацию, в которой условие о возможности одностороннего отказа от исполнения обязательства включено заказчиком в контракт. Пункт 9 ст. 95 44-ФЗ закрепляет, что заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством. Возникает вопрос, в какой момент такое право появляется, согласно с гражданским законодательством. Гражданский кодекс Российской Федерации предусматривает возможность одностороннего отказа в случаях надлежащего исполнения сторонами своего обязательства (например, ст. 717, 782), как некое безусловное право, а также на основании ненадлежащего исполнения другой стороной своих обязательств по договору (например, п. 2 ст. 515, п. 3 ст. 745). В первом случае такие правовые возможности не связаны с правонарушением стороны контракта, и они являются регулятивными возможностями соответствующих обязательств. В этих случаях односторонний отказ от договора предполагает возмещение реального ущерба, возникшего в результате такого отказа, упущенная выгода как элемент гражданско-правовой ответственности возмещается лишь в некоторых случаях. Например, безмотивный односторонний отказ заказчика возмездной услуги (ст. 782 ГК РФ) оборачивается для него лишь необходимостью возмещения фактических расходов, но не убытков. То же действие, совершенное
исполнителем услуги (п. 2 ст. 782 ГК РФ), влечет необходимость возмещения всех убытков, что, по сути, является мерой гражданско-правовой ответственности, парадоксально, но возможность одностороннего отказа от договора в этой ситуации является правом исполнителя услуги, однако, вызывает серьезные и невыгодные для него последствия. Таким образом, односторонний отказ от исполнения государственного контракта возможен при включении такой возможности в качестве условия контракта, в случаях, прямо предусмотренных ГК РФ или в определенных контрактом случаях, поскольку гражданское законодательство позволяет предусмотреть особые случаи одностороннего отказа от договора.
Во втором случае речь идет о правонарушении (существенное нарушение договора, конкретизированное в различных нормах кодекса) или угрозе такого нарушения, например, когда, исходя из фактической ситуации, появятся объективные основания полагать, что обязательство не будет исполнено в срок. Такой вариант одностороннего отказа от договора является по своей природе односторонней мерой защиты субъективных прав заказчика, когда контрагент совершает какое-либо нарушение контракта (длящегося обязательства из контракта). Например, товар по договору поставки будет существенно не соответствовать условию качества с недостатками, которые не могут быть устранены в приемлемый для покупателя срок (п. 2 ст. 450, ст. 523 ГК РФ), предусмотренный контрактом, ряд других нарушений, которые, согласно с нормами обязательственного права ГК РФ, позволяют одной стороне обязательства (заказчику) самостоятельно полностью отказаться от дальнейшего его исполнения со своей стороны, оценив субъективно противоправность действий исполнителя. Подобные меры в гражданском праве, как уже было нами отмечено, являются односторонними правозащитными (оперативными) мерами. Не все подобные меры направлены на полный отказ от обязательства, следовательно, и на расторжение контракта. Только существенные нарушения в случаях, предусмотренных Гражданским кодексом, влекут возможность полного отказа от всего обязательства и расторжение
контракта. Например, просрочка исполнения обязательства должником (п. 2, п. 3 ст. 405 ГК РФ) дает кредитору право отказаться от принятия исполнения и требовать возмещения убытков. Однако (ч. 2 п. 2 и п. 4 ст. 328 ГК РФ) в случае проведения исполнения не в полном объеме предоставляет потерпевшей стороне, на которой лежит встречное исполнение, право приостановить исполнение своего обязательства или отказаться от его исполнения в части, соответствующей непредоставленному исполнению.
В 44-ФЗ не упоминается о диаметрально противоположных по своей природе возможностях отказа от исполнения обязательства (диспозитивные возможности и меры оперативного воздействия, которые носят правозащитный характер)*. Дальнейшая логика закона подсказывает нам, что речь идет именно о правозащитных мерах отказа от договора. Хотя включение в содержание контракта возможности одностороннего отказа от его исполнения необходимо как для первой ситуации, так и для второй.
Пункт 10 ст. 95 44-ФЗ устанавливает, что заказчик вправе провести экспертизу поставленного товара, выполненной работы, оказанной услуги с привлечением экспертов, экспертных организаций до принятия решения об одностороннем отказе от исполнения контракта. Таким образом, если заказчик посчитает согласно с внутренней своей во-
* Диспозитивные односторонние возможности отказа от исполнения контракта являются по своей природе односторонними сделками (односторонне-обязывающие сделки -это наиболее нетипичные элементы гражданско-правового регулирования). Относительно односторонних правозащитных мер в договорном обязательстве можно лишь констатировать, что они направлены на изменение или прекращение правоотношения, но являются элементом сложного фактического состава. Для того чтобы последствие в виде прекращения контракта было реализовано, необходимо наличие соответствующего факта нарушения права контрагентом, предусмотренного Гражданским кодексом, или угроза такого нарушения. Однако оценка этого фактического элемента осуществляется самостоятельно лицом, применяющим подобную меру. Поэтому подобная возможность, хотя и предоставлена законом, оценка основания ее применения осуществляется исключительно субъективно и односторонне, но оценить такую ситуацию объективно с правовой точки зрения кредитор не может. Поэтому, хотя законом и требуется фактический состав, включающий нарушение права или угрозу его нарушения, применение подобной меры находится целиком в односторонних распорядительных возможностей кредитора.
лей, что поставлен некачественный товар или произошло еще какое-нибудь нарушение обязательства, допускающее односторонний отказ от его исполнения как меру правозащитную, то он может и не привлекать специально для этой цели экспертов. Хотя привлечение экспертов для него окажется более надежным, поскольку это будет гарантией того, что исполнитель контракта примет такой вариант развития правоотношения, как расторжение контракта, и не будет обжаловать его в суде. Это же будет являться гарантией незлоупотреблений со стороны заказчика, что такая мера принята действительно по факту правонарушения со стороны исполнителя. Однако, если бы во всех гражданских обязательствах, чтобы воспользоваться правом на односторонний отказ от обязательства, использовался бы эксперт, то роль таких оперативных мер была бы существенно нивелирована. Смысл односторонних правозащитных мер договорного обязательства состоит именно в их оперативности, они позволяют быстро решить проблему, не затягивая во времени. Если заказчик все же принял решение о проведении экспертизы, например, части уже выполненных обязательств контрагента по поставке товаров, выполненной работы или оказанной услуги до принятия решения об одностороннем отказе от контракта, что является его правом, а не обязанностью, то возможность одностороннего отказа от договора определяется результатом проведенной экспертизы. Заказчик может односторонне отказаться от исполнения контракта, если результаты такой экспертизы выявили нарушения со стороны контрагента, которые по гражданскому законодательству могут являться основаниями для одностороннего расторжения договора, как правило, это существенные нарушения договора. Если экспертиза не проводилась, то право на односторонний отказ от исполнения контракта реализуется по собственному усмотрению заказчика в соответствии с нормами гражданского законодательства, регулирующими исполнение обязательства из договоров поставки, подряда, соответствующей услуги.
Далее закон уточняет форму такого одностороннего действия, как односторон-
ний отказ от исполнения государственного контракта*. В гражданском праве дискуссионным является вопрос: с какого момента обязательство считается прекращенным в одностороннем порядке? В п. 12. ст. 95 44-ФЗ императивно регулируется форма такого одностороннего отказа. В ГК РФ не выделены формы для такого одностороннего действия стороны, предполагается, что если контракт имеет письменную форму, то и односторонний отказ должен быть выражен письменно. Решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта подчиняется правилу п. 12 ст. 95 (44-ФЗ), а именно в течение одного рабочего дня, следующего за датой принятия указанного решения, размещается в единой информационной системе и направляется поставщику (подрядчику, исполнителю) контракта по почте заказным письмом с уведомлением о вручении по адресу поставщика (подрядчика, исполнителя), указанному в контракте, а также телеграммой, либо посредством факсимильной связи, либо по адресу электронной почты, либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование такого уведомления и получение заказчиком подтверждения о его вручении поставщику (подрядчику, исполнителю). Как видим, перечень способов донесения односторонней воли до контрагентов достаточно широкий, предполагается, что споры по этому вопросу возникнуть не должны.
Примечательным является тот факт, что, согласно п. 14 ст. 95 44-ФЗ, подобное расторжение контракта происходит не с момента решения об этом заказчиком и сообщения об этом исполнителю в предусмотренных законом формах, а предоставляется 10-дневный
* Вопрос о юридической природе действия - одностороннего отказа от исполнения обязательства из договора является спорным. Такое действие в сложившейся системе юридических фактов можно охарактеризовать как одностороннюю сделку. Эту позицию оспаривают те авторы, которые считают, что прекращение договорного правоотношения происходит в результате сложного юридического состава, элементами которого является одностороннее действие по прекращению исполнения обязательства и факт правонарушения. Однако трудность такого фактического состава заключается в том, что на момент применения одностороннего действия наличие правонарушения оценивается стороной, применяющей одностороннюю меру субъективно.
срок, в течение которого контрагент может исправить нарушения. По сути, закон ввел особенную оперативную меру, не предусмотренную ГК РФ. В течение 10-дневного срока не вступившее в силу решение об одностороннем отказе от исполнения контракта выступает стимулирующей оперативно-обеспечительной мерой, позволяя нарушителю контракта исправить, если это еще возможно, нарушение контракта, которое и явилось основанием применения меры отказа от исполнения контракта заказчиком и его расторжения. Однако такое правило не применяется в случае повторного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) контракта.
Односторонние правозащитные (оперативные) меры могут быть применены, согласно гражданскому законодательству, на любой стадии исполнения контракта. Смысл односторонних правозащитных мер заключается в их оперативности с целью пресечения возможно негативного финала длящегося обязательства из контракта. Поэтому оперативность предполагает быстроту и динамичность, нельзя лишать участников обязательства такого эффективного частно-правового регулятора, хоть и осложненного публичным, административным элементом. То что 44-ФЗ включил ряд императивных положений в механизм одностороннего отказа от исполнения государственного контракта, все же существенно не умаляет частных прав как заказчика, так и поставщика (подрядчика, исполнителя). Поэтому этот эффективный инструмент самозащиты прав и интересов стороны контр-
акта нужно активно применять в договорной практике, в том числе и участникам государственного контракта. Однако стремясь ввести элемент контроля за исполнением государственных контрактов в специальное законодательство, эти правовые элементы должны быть более аккуратными, когда они специально видоизменяют гражданское законодательство, поскольку уже возникшее обязательство из государственного контракта все же имеет элементы частно-правового обязательства, а значит, существенные административные коррективы могут принести вред гражданско-правовому регулятивному механизму. Законодательство в сфере закупок должно сосредоточить свои административные усилия, прежде всего, в управленческих, антикоррупционных элементах. Чрезмерное увлечение администрированием процесса исполнения контракта в структуре правовых связей сторон может создать неэффективный правовой механизм исполнения обязательства из контракта. ■
1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652.
2. Свердлык Г. А., Страунинг Э. Л. Защита и самозащита гражданских прав. - М.: Лекс-Книга. 2002. - С. 165-167.
3. В теории гражданского права такие меры часто называют мерами оперативного воздействия или оперативными санкциями. См.: напр., Карпов М. С. Гражданско-правовые меры оперативного воздействия. - М.: Статут. 2004. - С. 6-16.
