Рассмотрение административных дел судами кассационных инстанций: проблемы и пути их решения Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 347.957

РАССМОТРЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ СУДАМИ КАССАЦИОННЫХ ИНСТАНЦИЙ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ

Рогова Юлия Валентиновна

Северо-Западный институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доцент кафедры правоведения, к.ю.н., e-mail: rogova.julia@mail.ru

В статье автор поднимает проблему рассмотрения административных дел судами кассационных инстанций, обозначенных судебной практикой применения положений Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и предлагает пути решения этой проблемы

Ключевые слова: административное судопроизводство; кассационная инстанция; порядок оспаривания; Европейский суд по правам человека; прокурор

HANDLING OF ADMINISTRATIVE CASES BY CASSATION COURTS: ISSUES OF CONCERN AND POSSIBLE SOLUTIONS

Rogova Yuliya V.

The North-West Institute of Management, branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Associate Professor of Department of Jurisprudence, PhD, e-mail: rogova.julia@mail.ru

The article examines several problems of handling of administrative cases by cassation courts, which are marked by the practice of applying the provisions of the Administrative Justice Code of the Russian Federation and some ways of solving them are suggested

Keywords: administrative proceedings; cassation court; procedure for challenging; the European Court of Human Rights; prosecutor

s

ъ s

n

д

hi

H Ц

s

я н

а

С

о

оз ъ

hi

М hi H

H о

М

ÜJ

а

n

M

Для цитирования: Рогова Ю.В. Рассмотрение административных дел судами кассационных инстанций: проблемы и пути их решения // Ученые записки Санкт-Петербургского имени В.Б. Бобкова филиала Российской таможенной академии. 2017. № 4 (64). С. 81-85.

При рассмотрении административных дел в суде кассационной инстанции автор предлагает суду руководствоваться главой 35 Кодекса административного судопроизводства (КАС) РФ [1], а также Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», определившим специфику данной стадии административного судопроизводства [2].

В переводе с латинского cassatio означает «отмена». Право на обжалование судебных постановлений является дополнительной гарантией осуществления конституционного права на судебную защиту и вынесения судами законных решений.

Вместе с тем следует помнить позицию Европейского Суда по правам человека, согласно которой пересмотр дела допускается, если особые обстоятельства юридического свойства перевешивают принцип правовой определенности.

В порядке кассации проверяется законность судебных постановлений, вступивших в законную силу, то есть правильность применения и толкования норм материального и процессуального права.

Пересмотр административных дел в кассационном порядке представляет собой самостоятельную (исключительную) стадию административного судопроизводства. На данной стадии обеспечивается дополнительная проверка законности судебных постановлений и возможность исправления допущенных судебных ошибок. Кроме того, кассационная

инстанция ориентирует судебную практику нижестоящих судов, обеспечивая ее единообразие.

Право на обращение в суд кассационной инстанции осуществляется путем подачи кассационной жалобы (представления) непосредственно в суд кассационной инстанции.

Объектом кассационного обжалования являются вступившие в законную силу судебные постановления.

Субъектами кассационного обжалования выступают лица, участвующие в деле как подававшие, так и не подававшие апелляционную жалобу (представление), и другие лица в случае, если их права и законные интересы нарушены судебными постановлениями.

Лица, не привлеченные к участию в административном деле, если судебным постановлением разрешен вопрос об их правах или обязанностях, не лишены возможности обратиться с кассационной жалобой и в том случае, если постановление суда первой инстанции не обжаловалось в апелляционном порядке и вступило в законную силу.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Уполномоченный по правам человека в РФ вправе выступать в качестве самостоятельного субъекта обжалования вступивших в законную силу судебных актов судов общей юрисдикции [3].

Ходатайство Уполномоченного по правам человека в РФ о пересмотре вступившего в законную

силу судебного акта подлежит рассмотрению в порядке, установленном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Срок обжалования в суде кассационной инстанции составляет шесть месяцев со дня вступления постановления в законную силу при условии, что полномочными лицами были исчерпаны иные способы обжалования судебного постановления до дня его вступления в законную силу. Иные способы обжалования признаются исчерпанными, если дело рассмотрено судом апелляционной инстанции по существу и вынесено апелляционное определение.

Срок кассационного обжалования начинает исчисляться на следующий день после принятия последнего апелляционного определения и истекает в соответствующее число последнего месяца.

Шестимесячный срок является единым для обжалования судебных постановлений в кассационном порядке. В этой связи подача кассационной жалобы (представления) в соответствующую коллегию Верховного Суда РФ, после обжалования в Президиуме суда субъекта, не влечет его исчисление заново. При исчислении шестимесячного срока необходимо иметь в виду, что время рассмотрения кассационной жалобы (представления) в суде кассационной инстанции не учитывается.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 321 КАС РФ кассационная жалоба (представление) возвращается без рассмотрения по существу, если пропущен срок обжалования судебного акта в кассационном порядке и в кассационной жалобе (представлении) отсутствует просьба о восстановлении этого срока или в его восстановлении отказано [4].

При наличии уважительных причин срок на кассационное обжалование может быть восстановлен, если обстоятельства, объективно исключающие подачу кассационной жалобы (представления), имели место в период не позднее одного года со дня вступления обжалуемого судебного постановления в законную силу. При этом заявление лица о восстановлении пропущенного срока подается в суд кассационной инстанции, что является отличным от положений Гражданского процессуального кодекса (ГПК) РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 318 (КАС) РФ заявление о восстановлении пропущенного срока подачи кассационной жалобы (представления) рассматривается судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном ч. 2 ст. 95 КАС РФ, с правом суда, с учетом характера и сложности процессуального вопроса, вызвать лиц, участвующих в деле, в судебное заседание, известив их о времени и месте его проведения.

К заявлению прилагаются документы, подтверждающие уважительность этих причин. Одновременно с подачей заявления о восстановлении пропущенного процессуального срока должно быть совершено необходимое процессуальное действие (поданы: жалоба, заявление, представлены документы) [5].

Практика восстановления пропущенного срока подачи кассационной жалобы подняло на поверхность вопрос возможности обжалования определения судьи кассационной инстанции об отказе в восстановлении пропущенного срока. Анализ положений КАС РФ показал, что такая возможность отсутствует в случаях, если судом кассационной инстанции выступает президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа. Получается, что в соответствии с положением ч. 5 ст. 318 КАС РФ только Председателю Верховного Суда Российской Федерации, а также заместителю Председателя Верховного Суда Российской Федерации предоставлено право выразить свое несогласие с определением судьи Верховного Суда Российской Федерации о восстановлении пропущенного срока подачи кассационной жалобы (представления) или об отказе в его восстановлении и вынести определение об отказе в восстановлении пропущенного срока подачи кассационной жалобы (представления) или о его восстановлении.

На основании изложенного можно сделать вывод, что КАС РФ не предполагает какого-либо порядка оспаривания данных определений, вынесенных председателем, заместителем председателя либо судьей областного или равного ему суда, окружного (флотского) военного суда об отказе в восстановлении пропущенного процессуального срока для кассационного обжалования. Наличие данного пробела снижает уровень процессуальных гарантий защиты прав лиц, имеющих право на обращение в суд кассационной инстанции и, соответственно, имеются реальные основания внесения изменений в КАС РФ, например, по аналогии с АПК РФ (ч. 3 ст. 281, ст. 291 и ч. 4 ст. 291.2).

Кассационная жалоба (представление) подается:

1) на вступившие в законную силу решения и определения районных судов, на апелляционные определения судов субъектов РФ - в Президиум суда субъекта РФ;

2) на апелляционные определения окружных (флотских) военных судов, на вступившие в законную силу решения и определения гарнизонных военных судов - в Президиум окружного (флотского) военного суда;

3) на вступившие в законную силу решения и определения районных судов, принятые ими по первой инстанции, если они были обжалованы в Президиум суда субъекта РФ; на апелляционные определения суда субъекта РФ, в том числе, когда суд апелляционной инстанции оставил без изменения решение суда первой инстанции, но привел новые мотивы и обоснование принятого судом первой инстанции решения, с которыми заявитель не согласен; на постановления Президиумов суда субъекта РФ - в Судебную коллегию по административным делам ВС РФ;

4) на вступившие в законную силу решения и определения гарнизонных военных судов, если они были обжалованы в Президиум окружного (флотского) военного суда; на постановления Президиумов окружных (флотских) военных судов -в Военную коллегию ВС РФ.

В соответствии со ст. 320 КАС РФ кассационная жалоба должна быть подписана лицом, подающим жалобу, или его представителем. В случае подачи жалобы представителем, к ней необходимо приложить доверенность с указанием такого полномочия или иной документ (в случае законного представительства). Из толкования данной нормы получается, что если в доверенности специально не оговорено право обжалования судебных актов по административным делам, то поданная кассационная жалоба подлежит возвращению без рассмотрения по существу на основании п. 1 ч. 1 ст. 321 КАС РФ как не соответствующая требованиям. Часть 4 ст. 320 КАС РФ закрепляет положение о необходимости приложения к кассационной жалобе документа, удостоверяющего полномочия представителя, а также еще и копии диплома об окончании вуза по специальности «Юриспруденция», ибо ч. 1 ст. 55 КАС РФ и Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» [6] устанавливают, что представителями в суде по административным делам могут быть адвокаты и иные лица, обладающие полной дееспособностью, не состоящие под опекой или попечительством и имеющие высшее юридическое образование, а также представители, которые представляют интересы в суде на основании доверенности, оформленной до 15.09.2015 г. в соответствии с ГПК РФ.

При представлении суду доверенности, выданной до 15 сентября 2015 г. согласно нормам ГПК РФ, суд устанавливает содержание и объем полномочий представителя по делу, исходя из волеизъявления доверителя и преследуемой им юридической цели, не ограничиваясь при этом буквальным значением отдельных слов и выражений, содержащихся в доверенности. Таким образом, если из доверенности, выданной до введения в действие КАС РФ, усматривается, что представитель уполномочен вести дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, он может быть допущен к участию в административном деле [7].

Указание в кассационной жалобе о том, что представитель заинтересованного лица был допущен к участию в деле в нарушение положений ст. ст. 55, 57 КАС РФ, в связи с чем изложенные представителем доводы и представленные доказательства не должны были приниматься судом, основанием к отмене оспариваемых судебных постановлений не является, поскольку ст. ст. 56, 57 КАС РФ установлены новые правила, касающиеся содержания

полномочий представителей, их оформления и подтверждения [8].

Кассационная жалоба (представление) подается с копиями, исходя из количества лиц, участвовавших в деле, с приложением документов, связанных с уплатой государственной пошлины, а также заверенных соответствующим судом копий судебных постановлений, принятых по делу.

При нарушении требований к содержанию кассационной жалобы (представления), указанных в ст. 300 КАС РФ, при ее подаче лицом, не имеющим на то полномочий, при пропуске срока обжалования, нарушении правил подсудности при подаче жалобы (представления) либо по просьбе лица о возвращении (отзыве) жалобы (представления), они возвращаются в течение десяти дней со дня их поступления в суд кассационной инстанции без рассмотрения по существу.

Поданная жалоба изучается по приложенным материалам либо по материалам истребованного дела соответственно: 1) в Президиуме суда субъекта, окружного (флотского) военного суда -председателем (заместителем) данного суда либо судьей данного суда; 2) в Судебной коллегии по административным делам, Военной коллегии ВС РФ -судьей ВС РФ.

В случае истребования дела судья вправе вынести определение о приостановлении исполнения решения суда до окончания производства при наличии просьбы лица. При этом в целях соблюдения разумных сроков судопроизводства запрос судьи об истребовании дела подлежит незамедлительному исполнению.

По результатам изучения кассационной жалобы (представления) судья выносит определение:

1) об отказе в передаче кассационной жалобы (представления) для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, если отсутствуют основания для пересмотра судебных постановлений в кассационном порядке. При этом кассационная жалоба (представление), а также копии обжалуемых судебных постановлений, остаются в суде кассационной инстанции;

2) о передаче кассационной жалобы (представления) с делом для рассмотрения в судебном заседании кассационной инстанции. В таком определении должно быть указано, какие доводы жалобы (представления) заслуживают внимания при рассмотрении в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Исходя из необходимости соблюдения права заявителя на справедливое судебное разбирательство, гарантированного п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод [9], по кассационной жалобе которого вынесено определение о ее передаче с делом для рассмотрения в кассационной инстанции и назначено судебное заседание, это является гарантией судебной защиты прав. Однако в случае вынесения определения об отказе в передаче кассационной жалобы (представления)

для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции, при отсутствии оснований для пересмотра судебных постановлений в кассационном порядке, каким же образом можно защитить свои нарушенные права? Анализ КАС РФ свидетельствует об отсутствии возможности обжалования данного решения, если кассационной инстанцией является не Верховный Суд РФ.

Данное положение закреплено в ч. 4 ст. 323 КАС РФ, предоставив только Председателю Верховного Суда Российской Федерации и его заместителю право не согласиться с определением судьи Верховного Суда Российской Федерации об отказе в передаче кассационной жалобы (представления) для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции и вынести определение о его отмене и передаче кассационной жалобы (представления) с административным делом для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Доступ к правосудию для заявителя автоматически исключает возможность защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений, соответственно, возникает препятствие к правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административных дел, что противоречит основным задачам административного судопроизводства, определенным в ст. 3 КАС РФ и принципу, закрепленному в ст. 6 КАС РФ.

Отказ в передаче кассационной жалобы (представления) для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции в практике судебной деятельности часто основывается из-за неправильного определения вида судопроизводства в суде первой инстанции. Данный отказ характерен для такого вида производства, как производство по оспариванию, аннулированию, признанию незаконными решений, действий (бездействий) субъектов, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Суды кассационных инстанций мотивируют свой отказ фактом неправильного определения характера правоотношений. Правоотношения, возникшие на основании актов государственных органов и органов местного самоуправления и, соответственно, споры, возникшие в связи с осуществлением данных прав, соединенных с требованием о признании недействительными (незаконными и тому подобными) ненормативных правовых актов указанных органов, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства [10].

В случае, если после введения в действие КАС РФ дело рассмотрено по правилам гражданского, а не административного судопроизводства, и наоборот, следует, как представляется по мнению А.В. Илларионова, исходить из того, что порядок кассационного производства определяется тем

процессуальным законом, на основании которого было рассмотрено дело. В этой связи к кассационным жалобам (представлениям) по делам, рассмотренным в порядке гражданского судопроизводства, не должны предъявляться требования, которые есть в КАС РФ, но которых нет в ГПК РФ (о представлении суду кассационной инстанции документов о наличии высшего юридического образования у представителя, о наличии в документе, удостоверяющем полномочия представителя, специальной оговорки о праве самостоятельно или с согласия представляемого лица осуществлять обжалование судебных актов), даже если судья суда кассационной инстанции считает, что судами первой и апелляционной инстанций неправильно определен вид судопроизводства [11, с. 147-153].

При выявлении данного факта суду необходимо вынести определение об отказе в передаче кассационной жалобы (представления) для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции и направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции с указанием на вид судопроизводства. Вместе с тем нормами КАС данная возможность суду не предоставлена, соответственно, исходя из этого, суду в определении целесообразно указать на необходимость повторного обращения в суд с учетом вида судопроизводства.

Библиографический список:

1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 28.12.2017) // Российская газета. № 49. 11.03.2015.

2. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 11.12.2012 № 29 «О применении судами норм процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» // Российская газета от 11.12.2012. Федеральный выпуск № 5968.

3. Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета от 18.07.2008. Федеральный выпуск № 4684.

4. Определение Московского городского суда от 25.12.2017 № 4га-17159/2017 «О возвращении без рассмотрения по существу кассационной жалобы по делу об оспаривании бездействия органов государственной власти и их должностных лиц». URL: http://www.consultant.ru/document (дата обращения: 19.12.2017).

5. Определение Московского городского суда от 07.12.2017 № 4га-15884/2017 «О возвращении без рассмотрения по существу кассационной жалобы по делу о признании бездействия незаконным». URL: http://www.consultant.ru/document (дата обращения: 19.12.2017).

6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Российская газета. № 222. 03.10.2016.

7. Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015), утв. Президиумом Верховного Суда РФ 25.11.2015. URL: http://vsrf.ru/Show_ pdf.php?Id=10512 (дата обращения: 19.12.2017).

8. Определение Московского городского суда от 17.11.2017 № 4га-8584/2017 «Об отказе в передаче кассационной жалобы на судебные акты по делу о признании недействительным исполнительного документа и прекращении исполнительных производств для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции». URL: http://www. consultant.ru/document (дата обращения: 19.12.2017).

9. «Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Заключена в г. Риме 04.11.1950) (с изм. от 13.05.2004) (вместе с «Протоколом [№ 1]» (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом № 4

об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом № 7» (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984). URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_29160/ (дата обращения: 19.12.2017).

10. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих в ходе исполнительного производства» // Российская газета. № 270. 30.11.2015.

11. Илларионов А.В. Отдельные актуальные проблемы кассационного производства по административным делам // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 2 (47).