CC BY
367
ся ни стабильного сокращения преступности, ни увеличения значения иных (помимо уголовного права) социальных регуляторов поведения, говорить о глобальной декриминализации деяний в сфере экономической деятельности представляется преждевременным. Следует поддержать ученых, предлагающих внести в уголовный закон изменения, которые не позволяли бы расширительно толковать уголовный запрет, а также относить к преступным деяния, признаваемые легальными иными отраслями законодательства. На исполнительном уровне необходимо развивать практику опровержения при помощи процедуры конституционного контроля неправового толкования и конкретизации норм в разъяснениях Верховного суда РФ.
Что касается пенализации преступлений в сфере экономической деятельности, то она должна осуществляться с учетом следующих требований: 1) наказание должно соответствовать уровню общественной опасности деяния и смежных преступлений; 2) приоритет следует отдавать имущественным санкциям как наиболее эффективным по отношению к экономическим преступникам; 3) следует ввести компенсаторные наказания (штраф в пользу потерпевшего, возложение обязанности возместить причиненный ущерб и т. п.); 4) необходимо расширить альтернативные формы уголовно-правового реагирования (освобождение от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием, трансакция, медиация и т. п.).
Литература
1. Игошев К. Е. Социальный контроль и профилактика преступлений. Горький, 1977.
2. Кейзеров Н. М. Авторитет и власть. М., 1973.
3. Яковлев А. М. Социальная структура общества. М., 2003.
4. Гилинский Я. И. Криминология: курс лекций. СПб., 2002.
5. Малько А. В., Шундиков К. В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003.
6. Алексеев А. А. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.
7. Нуреев Р. М. Курс микроэкономики. М., 2000.
8. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России. М., 2010.
9. Аттали Ж. Мировой экономический кризис: что дальше? СПб., 2009.
10. Альтфатер Э. Кризисы и бедствия: пер. с нем. М., 2008.
11. Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №№ 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Российская газета. 2009. 19 мая.
12. Концепция реформирования уголовного законодательства России до 2020 года. URL // http:// sartraccc .ru/print.php?print_ffle=halt.htm
13. Усс А. В. Социально-интегративная роль уголовного права: дис. ... д-ра юрид. наук. Красноярск, 1994.
14. Волженкин Б. В. Преступления в сфере экономической деятельности по уголовному праву России. СПб., 2007.
15. Основания уголовно-правового запрета (криминализация и декриминализация) / под ред. В. Н. Кудрявцева и А. М. Яковлева. М., 1982.
16. Пикуров Н. И. Уголовное право в системе межотраслевых связей. Волгоград, 1998.
УДК 351.745.7 ББК 67.99
© 2015 г. Д. В. Попандопуло, А. К. Щербаченко
РАССЕКРЕЧИВАНИЕ ИНФОРМАЦИИ, СОДЕРЖАЩЕЙ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ТАЙНУ В ОБЛАСТИ ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ПРАВООБЛАДАТЕЛЯМИ
В статье исследуется проблема рассекречивания постановлений суда об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-разыскных мероприятий в свете обладания правом на информацию в области оперативно-разыскной деятельности. Авторы предлагают классификацию информации ограниченного доступа и меры по совершенствованию нормативных правовых актов в целях решения возникающих в правоприменении проблем.
Ключевые слова: информация, правообладатель, оперативно-разыскная деятельность, государственная тайна, рассекречивание.
Юристг-Прлвов^дъ, 2015, № 3 (70)
DECLASSIFICATION OF INFORMATION CONTAINING STATE SECRETS
IN THE FIELD OF OPERATIONAL AND INVESTIGATIVE ACTIVITY, BY OWNERS
The article examines the problem of the declassification ofjudgments of the court on the limitation of constitutional rights of citizens when conducting operational-search activities in the light of the possession of the right to information in the field of operational-investigative activity y classif. Authors of this information limited access, formulate measures to improve the regulatory legal acts in order to address emerging law enforcement issues.
Keywords: information, holders of rights, operational-investigative activity, state secret, declassification.
В настоящее время, как представляется, осталось чрезвычайно мало людей, недооценивающих роль информации, информационных ресурсов в жизни общества и государства. В оперативно-разыскной деятельности (далее - ОРД) информация является и основанием для ее осуществления, и объектом обработки в процессе ОРД, и результатом. Информация, обращающаяся в области ОРД, как ее ресурс или средство может быть открытой для всеобщего доступа (гласной) или ограниченной в доступе - составляющей служебную либо государственную тайну (негласной). И необходимо признать, что последняя всегда превалирует в рассматриваемой сфере. Но ограничение доступа к любой информации устанавливается только федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [ 1, ст. 9].
Информация как объект оборота имеет и конкретные юридические свойства, связанные с правом собственности на нее, правом владения, распоряжения и пользования. Гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование могут выступать собственником (в тексте закона - обладателем) информации, которому предоставлены следующие права:
1) разрешать или ограничивать доступ к информации, определять порядок и условия такого доступа;
2) использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению;
3) передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом основании;
4) защищать установленными законом способами свои права в случае нелегального получения информации или ее незаконного использования иными лицами;
5) осуществлять иные действия с информацией или разрешать осуществление таких действий [1, ст. 6].
Не вызывает споров то, что обладателем права на информацию, появившуюся в процессе или результате ОРД, являются органы государственной власти, уполномоченные законом на осуществление такой деятельности [2]. Следовательно, этим органам предоставлено законное право разрешать или ограничивать доступ к полученным в процессе или результате ОРД сведениям, определять порядок и условия такого доступа, выполняя при этом не только требования законодательства об ограничении доступа к информации, но и о соблюдении прав и законных интересов иных лиц, в том числе являющихся обладателями информации, ставшей известной в результате ОРД. Кроме того, они обязаны принимать меры по защите всей подобной информации, особенно сведений, составляющих государственную тайну.
Под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-разыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации [3, ст. 2]. Обладание сведениями, составляющими государственную тайну, является прерогативой государства. От имени Российской Федерации правомочия обладателя информации осуществляются государственными органами в пределах их полномочий, установленных соответствующими нормативными правовыми актами. К числу таких относятся и органы, осуществляющие ОРД.
Законодательство в области ОРД, конкретизируя Перечень сведений, составляющих государственную тайну [3, ст. 5], определяет, что ее составляют данные об используемых или использованных при проведении негласных оперативно-разыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах ОРД, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих ОРД, и о лицах, оказывающих им содействие конфиденциально,
а также об организации и тактике проведения оперативно-разыскных мероприятий [2, ст. 12]. Здесь можно говорить о трех разновидностях информации, составляющей государственную тайну в ОРД:
1) правоприменительная (тайна оперативно-разыскных мероприятий) - обеспечивающая защиту прав и законных интересов иных лиц, способствующая установлению истины в конкретных ситуациях, когда другим путем сделать это невозможно. При этом негласное проведение оперативно-разыскных мероприятий способствует не только установлению скрытых действий правонарушителей, но и защите чести и достоинства невиновных;
2) профессионально-личная (тайна участников ОРД) - обеспечивающая защиту здоровья, безопасность сотрудников оперативных и иных подразделений органов, осуществляющих ОРД и конфиденциально оказывающих содействие раскрытию преступлений;
3) организационная (тайна деятельности оперативных подразделений) - обеспечивающая безопасность государства в части надлежащего функционирования государственного органа, осуществляющего ОРД.
Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, определяют государственные органы, наделенные полномочиями по распоряжению указанной информацией в области ОРД, -это МВД, Минобороны, Минюст, СВР, ФСБ, ФСКН, ФСО и ФТС России [4]. Именно эти госструктуры являются законными обладателями права на эту информацию, появившуюся в результате их деятельности. Используя указанный перечень, уполномоченные руководители государственных органов разрабатывают ведомственные перечни сведений, подлежащих засекречиванию и являющихся основанием для засекречивания информации, полученной в результате любой деятельности органов государственной власти (включая ОРД) и ее носителей, которым при засекречивании таких сведений присваивается соответствующий гриф секретности. В эти перечни включаются сведения, полномочиями по распоряжению которыми наделен конкретный орган, и устанавливается степень их секретности. Никому иному, в том числе законодательным и судебным органам, органам прокуратуры и Следственного комитета, никаких прав распоряжения информацией ограниченного доступа в области ОРД российское законодательство не предоставляет.
Право на пересылку, предоставление, пользо-
вание засекреченной информацией в области ОРД и снятие ограничений на доступ к ней полностью находятся в компетенции руководителей органов, осуществляющих ОРД, как обладателей данных сведений. Должностные лица иных органов и организаций, физические и юридические лица при получении сведений, составляющих государственную тайну, ознакомлении с ними и их использовании с разрешения уполномоченных руководителей не вправе распространять информацию по своему усмотрению без санкции органа государственной власти, в распоряжении которого находятся эти сведения, либо принимать решение о снятия ограничений на доступ к такой информации и ее носителям [3, ст. 16].
Оперативно-разыскное законодательство определяет конкретный порядок снятия ограничений на доступ к перечисленной в ней засекреченной информации: сведения подлежат рассекречиванию только на основании постановления руководителя органа, осуществляющего ОРД [2, ст. 12]. Согласно законодательству о государственной тайне рассекречивание сведений и их носителей - снятие ранее введенных в законном порядке ограничений на распространение сведений, составляющих государственную тайну, и доступ к их носителям и рассекречивание секретных сведений влечет обязательное рассекречивание содержащих эти сведения носителей информации [3].
Как правило, при рассекречивании информации в области ОРД и ее носителей, принимающих такое решение, руководители основываются на одном из условий, предусмотренных законом: изменение объективных обстоятельств, вследствие которых дальнейшая защита сведений, составляющих государственную тайну, является нецелесообразной. Чаще всего такие изменения обстоятельств происходят после завершения негласных оперативно-разыскных мероприятий (далее - ОРМ), результаты которых необходимо и возможно использовать в уголовном судопроизводстве.
Следует отметить, что предание гласности информации, которая в соответствии с законодательством получена органами, осуществляющими ОРД, уже будучи в режиме конфиденциальности, установленном ее обладателем, потребует не только рассекречивания, но и соблюдения законности использования врачебной, коммерческой, налоговой и иной конфиденциальной информации. Аналогичные суждения при исследовании режима служебной тайны высказывались Н. Н. Ковалевой и Е. К. Волчинской [5; 6].
Юристъ-Правов^дъ, 2015, № 3 (70)
Также нельзя не отметить, что рассекречивание профессионально-личной информации, составляющей государственную тайну в ОРД, допускается лишь с согласия заинтересованных лиц в письменной форме и в случаях, предусмотренных федеральными законами. Указанное дополнительное условие рассекречивания информации должно соблюдаться при принятии решений руководителями органов, осуществляющих ОРД.
С носителями засекреченной информации в ходе ОРД могут знакомиться и использовать ее в своей работе представители других подразделений органов, осуществляющих ОРД, а также взаимодействующих органов и организаций, в частности, следователи Следственного комитета РФ, надзирающие за законностью прокуроры, а также судьи, рассматривающие жалобы или разрешающие проведение мероприятий, связанных с ограничением конституционных прав граждан. Эти представители должны иметь соответствующий допуск и не имеют права самостоятельно решать вопросы рассекречивания информации. Если они используют в каких-либо документах данную информацию, то доступ к ее носителям ограничивается присвоением грифа секретности не ниже установленного правообладателем, для чего используются действующие в государственном органе - обладателе информацией перечни сведений, подлежащих засекречиванию.
В сфере ОРД такой порядок в большинстве случаев соблюдается применительно к представлениям прокуроров, осуществивших надзор за указанной деятельностью, а также к постановлениям суда о разрешении ограничения прав и свобод при проведении негласного ОРМ в случаях, предусмотренных Конституцией РФ и федеральными законами. Представления направляются и в дальнейшем используются соответствующими должностными лицами органов, осуществляющих ОРД (копия может остаться в прокуратуре), а судебное решение о проведении ОРМ в соответствии с законом хранится и используется только в органах, осуществляющих ОРД (в суде остается лишь учетная запись в соответствующем журнале).
Выше отмечено, что рассекречивание информации влечет обязательное снятие ограничений на доступ к ее носителям. Следовательно, снятие ограничений на доступ к информации, ранее использованной в представлениях прокурора или постановлениях суда, влечет снятие с них грифа секретности. И решение об этом должен принять правообладатель информации. Однако в последние годы порядок снятия грифа секретности с
постановлений суда подвергся необоснованному изменению - судьи стали самостоятельно принимать решения о рассекречивании сведений в области ОРД и их носителей.
Например, в декабре 2010 года заместитель председателя Краснодарского краевого суда С. Н. Ткачев вынес постановление о рассекречивании сведений, составляющих государственную тайну № 1/2/967, что он не мог делать, поскольку суд никаких сведений не засекречивал, так как не обладает такими полномочиями, а следовательно, не может и рассекретить их [7, с. 3].
В 2011 году сотрудники прокуратуры Иркутской области Д. А. Седых и Д. С. Лыженко без ссылки на законодательство публикуют вывод, что руководитель органа, осуществляющего ОРД, может рассекретить информацию о результатах проведения ОРМ и изменить гриф носителей этой информации, но не вправе принять решение об изменении грифа секретности постановления суда [8]. В основу такого вывода они ставят не предусмотренное ни одним нормативным правовым актом положение о том, что данный орган не вправе самостоятельно решить вопрос о рассекречивании документа, автором которого он не является. На практике, опираясь на аналогичный подход к проблеме, осенью 2011 года одного из руководителей территориального органа внутренних дел на районном уровне в Ростовской области за рассекречивание постановления судьи в заключении служебной проверки предлагалось привлечь к уголовной ответственности за разглашение сведений, составляющих государственную тайну.
Действия руководителей органов, осуществляющих ОРД, обращающихся с ходатайством о рассекречивании сведений в суд, не соответствуют закону. Так, С. Н. Ткачев рассекречивал сведения, составляющие государственную тайну, рассматривая ходатайство об этом и.о. руководителя ГУВД Краснодарского края. А, например, в ГУ МВД России по Ростовской области «рекомендациями по действию сотрудника при проведении оперативно-разыскных мероприятий, ограничивающих право на тайну телефонных соединений и прослушивании телефонных переговоров», предлагается такое ходатайство оформлять в виде уведомления [9, с. 65].
К сожалению, аналогичную позицию заняли сотрудники управления систематизации законодательства и анализа судебной практики Верховного суда РФ, подготовившие 05.06.2014 обзорную информацию о практике рассмотрения судами материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативно-разыскных
мероприятий. Доводя эту «обзорную информацию», отдельные прокуроры на местах стали требовать обращаться в суд с ходатайством о рассекречивании постановления судьи по алгоритму, опубликованному Д. А. Седых и Д. С. Лыженко.
Решение о снятии ограничений на доступ к информации, составляющей государственную тайну, и ее носителям в рассматриваемом случае не входит в полномочия суда. Приведенный выше определенный законодательно порядок рассекречивания информации в области ОРД и ее носителей однозначно предоставляет такое право только руководителям органов, осуществляющих ОРД. Это же предусматривает межведомственная Инструкция о порядке представления результатов оперативно-разыскной деятельности органу дознания, следователю или в суд, предлагающая форму постановления о рассекречивании сведений, составляющих государственную тайну, и их носителей [10]. В резолютивной части постановления руководитель органа, осуществляющего ОРД, выносит свое решение о рассекречивании сведений, составляющих государственную тайну, и их носителей, а также указывает перечень подлежащих рассекречиванию сведений и их носителей (документов, аудио- и видеокассет, электронных носителей информации и т. п.), в число последних должно включаться и постановление суда, содержащее рассекречиваемую информацию. Суд, а в случае с представлением о нарушении законности - прокуратура по логике и правилам документооборота должны лишь уведомляться о принятом решении правообладателем информации в целях внесения изменений в учеты и/или изменения грифа имеющихся у них экземпляров (копий) носителя сведений.
Не совсем верным видится требование п. 14 указанной Инструкции о том, что постановление о рассекречивании направляется органу дознания, следователю или в суд вместе с результатами ОРД, поскольку решение о предоставлении доступа к каким-либо сведениям и их носителям, в соответствии с законодательством об информации и о государственной тайне, является внутренним делом правообладателя (в нашем случае - государственного органа, осуществляющего ОРД). Остальные потребители информации при необходимости должны только уведомляться о том, что ограничение доступа к ней снято в установленном законом порядке.
В целях соблюдения законности и совершенствования механизма рассекречивания информа-
ции в области ОРД постановление о рассекречивании должно оставаться в деле (архиве) оперативного подразделения органа, осуществляющего ОРД, у должностного лица, ответственного за учетную работу, а в раздел IV закона РФ «О государственной тайне» и в ст. 12 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» необходимо внести дополнения об обязательном уведомлении органов и организаций, в которых имеются носители рассекречиваемых сведений или учетные записи об этих носителях.
Литература
1. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Парламентская газета. 2006. 3 августа.
2. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Российская газета. 1995. 18 августа.
3. Закон РФ от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1 997. № 41 . Ст. 8220-8235.
4. Указ Президента РФ от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4775.
5. Ковалева Н. Н. Информационное право России: учебное пособие. М., 2007.
6. Волчинская Е. Информационная безопасность бизнеса: правовые аспекты // Закон. 2002. № 12.
7. ОРМ и прослушка телефонов. URL // http:// forum.yurclub.ru/index.php?showtopic= 163829& page=3
8. Седых Д. А., Лыженко Д. С. Рассекречивание постановлений суда о разрешении проведения оперативно-разыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права и свободы граждан // Российский судья. 2011. № 2.
9. Концепция борьбы с коррупцией УЭБиПК ГУ МВД России по Ростовской области на территории оперативного обслуживания на 2014 год. Ростов н/Д, 2014.
10. Приказ МВД России от 27.09.2013 № 776, Минобороны России № 703, ФСБ России № 509, ФСО России № 507, ФТС России № 1820, СВР России № 42, ФСИН России № 535, ФСКН России № 398, СК России № 68 (зарегистрировано в Минюсте России 05.12.2013 № 30544) // Российская газета. 2013. 13 декабря.
