CC BY
45
33 (171) - 2013
Государственные финансы
УДК 336.1
РАСПРОСТРАНЕНИЕ ПРИНЦИПА ЕДИНОГО КАЗНАЧЕЙСКОГО СЧЕТА НА ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ
ФОНДЫ
О. А. ПОЛЯКОВА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: olgapol@mail. ru В. С. СЕДОВ, аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: gabon88@mal. ru Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации
В статье рассматривается проблема распространения принципа единого казначейского счета на государственные социальные фонды. На основе анализа влияния эволюции денежных платежей на содержание принципа единства кассы, международных сопоставлений сделан вывод о том, что данный процесс является общей тенденцией в условиях глобализации и развития информационных технологий. Обоснована необходимость учета специфики бюджетов государственных социальных фондов при формировании системы их исполнения в условиях внедрения казначейских технологий, что позволяет реализовать преимущества механизма социального страхования.
Ключевые слова: система, исполнение бюджета, государственный социальный фонд, социальное страхование, управление государственными и муниципальными финансами.
Нестабильность экономической, финансовой и демографической ситуации повышает актуальность
использования наиболее эффективных форм и методов управления государственными и муниципальными финансами (включая социальное страхование), позволяющих мобилизовать дополнительные доходы за счет размещения временно свободных средств, а также сократить административно-управленческие расходы и наиболее полно реализовать расходные обязательства соответствующих публично-правовых образований.
Рассматриваемая в статье проблема заключается в том, чтобы определить: 1) отвечает ли таким требованиям переход на кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных социальных фондов1 органами Федерального казначейства
1 В статье сознательно не используется термин «государственные внебюджетные фонды», чтобы избежать одно из самых противоречивых понятий, закрепленных в российском бюджетном законодательстве — «бюджет государственного внебюджетного фонда». Для обобщения отечественного и зарубежного опыта было бы, наверное, уместно говорить
и распространение на фонды принципа единого казначейского счета; 2) является ли процесс распространения принципа единого казначейского счета на средства социального страхования исключительной особенностью Российской Федерации; 3) не вступает ли этот принцип системы исполнения бюджета в противоречие с принципами социального страхования, учитывая принципиальные отличия бюджетного и страхового механизмов.
Кассовое исполнение бюджета — только часть системы исполнения бюджета, но это важный системообразующий элемент, определяющий взаимодействие участников исполнения бюджета, отдельные его технологии и процедуры. Одним из основных принципов кассового исполнения бюджета, как и в целом системы исполнения бюджета, является принцип единства кассы2.
Содержание принципа единства кассы при управлении государственными и муниципальными финансами3 менялось в разные исторические периоды в нашей стране в зависимости от изменений системы денежных платежей (см. таблицу).
Таким образом, изменение содержания принципа единства кассы (единого казначейского счета) приводит к его распространению на государственные социальные фонды, представляющие формы организации социального страхования.
С момента вступления в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2000 г. на средства социального страхования, выделенные в отдельные государственные социальные фонды, обособленные от бюджета, стали распространяться нормы бюджетного законодательства, и управление такими
о фондах социального страхования, но неудачное название Фонда социального страхования Российской Федерации, охватывающего только часть видов обязательного социального страхования в нашей стране, не позволяет применить это обобщение для всех социальных фондов.
2 Определенную сложность в использовании англоязычных источников при исследовании проблемы единого казначейского счета вызывает тот факт, что английский термин treasury используется и в значении специального казначейского органа или подразделения в системе исполнительных органов власти, и в значении кассового исполнения бюджета или управления кассовой наличностью.
3 В данном случае сознательно не используется понятие «исполнение бюджета», поскольку в российском законодательстве
до XX в. не применялся термин «бюджет», а используемая в XIX в. роспись государственных доходов и расходов не являлась в полном смысле бюджетом, поскольку не утверждалась
законодательной (представительной) властью.
средствами было встроено в общий бюджетный процесс в стране4.
Включение управления средствами социального страхования в бюджетный процесс не характерно для большинства стран, за исключением США и Великобритании, где фонды социального страхования являются составной частью соответственно федерального бюджета и бюджета центрального правительства. В остальных странах, как правило, доходы и расходы социального страхования утверждаются законодательными органами, но это проводится за рамками общего бюджетного процесса. Кроме того, в большинстве государств континентальной Европы (Германия, Австрия, Швейцария и др.) в управлении социальным страхованием участвуют негосударственные институты, имеющие специальный публично-правовой статус (например, больничные кассы в Германии).
В связи с этим в настоящее время в мировой практике наблюдается большое разнообразие в управлении кассовой наличностью социального страхования: счета фондов социального страхования могут быть открыты в центральном банке, но чаще — в коммерческих. В Германии, Австрии, Швейцарии счета фондов социального страхования открыты в коммерческих банках5, сберегательных кассах, во Франции — в государственном сберегательном банке [17], в Великобритании и США — на счетах соответствующего бюджета, открытых казначействам в центральных банках этих стран.
Вместе с тем глобализация, переход к единым стандартам организации государственных и муниципальных финансов в разных странах подталкивают к определенному стиранию границ
4 Распространение норм бюджетного законодательства на социальное страхование в нашей стране является некоей исторической традицией, поскольку в СССР доходы и расходы социального страхования утверждались в составе бюджета социального страхования, который наряду с союзным бюджетом и бюджетами союзных республик входил в состав государственного бюджета СССР. Несмотря на это, средства социального страхования были обособлены на отдельных банковских счетах и управлялись в части выплаты государственных пенсий органами социального обеспечения, а в части выплаты пособий по временной нетрудоспособности, пособий на детей, санаторно-курортного обслуживания—профсоюзами. При этом принцип единства кассы в трактовке, характерной для того времени, не нарушался, поскольку все счета по учету средств социального страхования были открыты в Госбанке СССР, как и средства союзного, республиканских и местных бюджетов.
5 См. например, реквизиты банковских счетов на сайте фонда социального страхования шахтеров в Германии. URL: http://www. minijob-zentrale. de/nn_179616/DE/Service/bankverbindung/ bankverbindung. html.
Изменение содержания принципа единства кассы в России в разные исторические периоды
Период Характеристика системы денежных платежей Содержание принципа единства кассы
Середина 1860-х гг Преобладали наличные платежи Единство кассы раскрывалось как сосредоточение всех приходно-расходных операций по государственным доходам и расходам [14, с. 11; 15] в одном ведомстве. Реформа Татаринова (Главного финансового контролера России) по введению единства кассы заключалась в упразднении казначейств в составе отдельных министерств и ведомств и перевод всех приходно-расходных операций по государственным доходам и расходам в кассы Государственного казначейства Минфина России. К системе казначейства относились и местные отделения Государственного банка Российской империи, при которых для контроля действовали бухгалтеры казначейства [1, с. 3—9; 4]
1925 г. Развитие безналичных расчетов Единство кассы раскрывалось как единство денежной наличности кассы Народного комиссариата финансов Союза ССР и Народных комиссариатов финансов союзных республик, а также как источник покрытия всех государственных расходов как по общесоюзному бюджету, так и по бюджетам союзных республик [10, с. 14—15; 7, ст. 3, 40]
1928 г. Преобладание безналичных расчетов Единство кассы определялось как сосредоточение всех бюджетных средств в одном банке. При кассовом исполнении государственного бюджета упразднялись казначейские части и приходо-расходные кассы Наркомфина, а кассовое исполнение бюджета было возложено на учреждения Госбанка [14, с. 26]
С 2000 г Развитие системы электронных платежей, внедрение банковских электронных срочных платежей в платежную систему Банка России, в 2013 г. создание пула ликвидности для Федерального казначейства и его территориальных органов [5, с. 6—11] В Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип единства кассы раскрывается как зачисление всех поступлений в соответствующий бюджет на единый счет бюджета, а также осуществление всех выплат из соответствующего бюджета с единого счета, кроме операций в иностранной валюте, а также операций за пределами публично-правовых образований [3, ст. 29, 215.1]. При исполнении федерального бюджета внедрение принципа единства кассы было связано с реализацией концепции единого казначейского счета (2002—2006 гг.), основанного на информационном обмене в режиме реального времени [6]. С 2013 г. функционирование единого казначейского счета осуществляется на основе проведения платежей всех органов Федерального казначейства из общего объема средств на счетах, открытых органам Федерального казначейства в Банке России по учету средств федерального бюджета, и упразднения платежей между центральным аппаратом Федерального казначейства и его территориальными органами
С 2017 г Полная реализация концепции платежной системы Банка России, объединяющей систему срочных и несрочных платежей Единство кассы (или единый казначейский счет, открытый в Банке России) распространяется на весь сектор государственного и муниципального управления, включая бюджеты всех уровней, государственные и муниципальные учреждения, государственные корпорации и компании, государственные социальные фонды (Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования) [13, с. 140—148; 9].
между отдельными элементами управления бюджетными средствами и средствами социального страхования. Первый этап встраивания управления средствами социального страхования в общую систему в секторе государственного и муниципального управления связан с организацией учета и отчетности как одного из структурных элементов системы исполнения бюджета.
В соответствии с Руководством по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере, разработанным Международным валютным фондом, «внебюджетные фонды6 должны подлежать аудиту
6 К таковым руководством отнесены государственные социальные фонды, хотя в статистической отчетности государственных и муниципальных финансов государственные социальные фонды или фонды социальной защиты выделены отдельно.
и публиковать финансовые отчеты, охватывающие все притоки и оттоки средств и, в соответствующих случаях, данные о распределении активов и норме прибыли на активы. Прозрачность требует 1) включения в состав бюджетной документации подробных отчетов о внебюджетной деятельности и 2) представления отчетности о внебюджетной деятельности на тех же основах, что и бюджетной отчетности (на валовой основе, с выделением доходов, расходов и финансирования и с классификацией расходов по экономическим, функциональным и административным категориям)» [12, с. 85].
Следующим этапом процесса является распространение принципа единого казначейского счета на фонды социального страхования (государственные социальные фонды) и другие единицы сектора государственного управления, позволяющее рассматривать государство в его макроэкономическом значении как единый экономический субъект, имеющий кассовую и валютную позицию на финансовом рынке.
Распространение принципа единого казначейского счета на социальные фонды предусмотрено в анкете, подготовленной сообществом по взаимному изучению и обмену опытом в управлении государственными и муниципальными расходами (PEM PAL — Public expenditure Management Peer Assisted Leaning) [19]. Один из вопросов звучит так: «Распространяется ли единый казначейский счет на все национальные (региональные/местные) внебюджетные фонды, включая социальные фонды; если нет, то на какие фонды не распространяется?». На этот вопрос положительный ответ дали страны-участницы Армения, Азербайджан, Белоруссия, Казахстан. Отрицательный ответ, указав на социальные фонды, дали Россия, Албания, Киргизия, Молдавия, Черногория, Сербия, Таджикистан и Турция. В странах Западной Европы можно также наблюдать различия в распространении единого казначейского счета на управление средствами социального страхования — в Великобритании такой счет используется, а в Ирландии — нет [18].
Несмотря на отдельные исключения, международные эксперты считают, что общей тенденцией развития управления средствами социального страхования должно стать использование казначейских технологий, включая технологию единого казначейского счета. В целом соглашаясь с такой позицией, авторы считают, что специфика средств социального страхования и сам факт выделения их из бюджетов органов государственной власти (местного самоуп-
равления) предполагают некоторые особенности системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов даже в условиях использования технологии единого казначейского счета.
Интеграция процессов и принципов управления финансами в разных сферах финансовой системы привела к тому, что принцип единства кассы из сферы государственных и муниципальных финансов пришел в корпоративные финансы, а затем с учетом обновленных информационных технологий — из корпоративных финансов в государственные и муниципальные финансы.
К концу 1980-х гг. многие крупные транснациональные корпорации стали применять технологии единого казначейского счета, предполагая оперативную мобилизацию на одном счете всех кассовых поступлений, кассовых выплат и инвестирование свободных денежных средств.
Наиболее ярким примером применения технологии единого казначейского счета может служить корпорация Reynolds Aluminum, которая, имея бизнес-единицы в разных странах мира, сосредоточила все платежи и размещение временно свободных средств в Женеве в казначействе, где работало 11 чел. При том, что компания вела очень консервативную инвестиционную политику, ее доходы были впечатляющи. Менеджеры, действовавшие за пределами казначейства, увольнялись, если на подведомственных им счетах оставались средства, хранившиеся более семи дней [16].
Технология единого казначейского счета, как видно из приведенного примера, не требует наличия специального органа, аналогичного Казначейству России. Речь идет о том, что все операции, связанные с зачислением средств и платежами, должны быть сосредоточены на одном счете, и с него осуществляются размещение временно свободных средств и управление долгом. Например, в Швеции нет специального казначейского органа, аналогичного казначействам России и Франции, но технология единого казначейского счета применяется.
Вместе с тем в РФ внедрение казначейских технологий связано с созданием в 1992 г. специального органа в составе федеральных органов исполнительной власти — Федерального казначейства (Казначейства России), на базе которого предусмотрено создание в 2017 г. Бюджетного банка (казначейства банковского типа). Следовательно, распространение принципа единого казначейского счета на средства государственных социальных фондов связано с
переходом на кассовое обслуживание исполнения бюджетов фондов органами Федерального казначейства. Такой переход был предусмотрен с момента вступления в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации в 2000 г., но концептуальная и техническая неготовность обусловила приостановление действия соответствующих статей до 2014 г. [11, с. 25—27; 3, ст. 148, 215.1].
С 2012 г. реализуются пилотные проекты по переходу на кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных социальных фондов органами Федерального казначейства. С 2013 г. начался перевод бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования, с 2014 г. — Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.
В качестве предварительного мероприятия по переводу исполнения бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства рассматривалось введение прямых выплат по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством региональными отделениями фонда и отказ от зачетной схемы. Но, по данным фонда, переход на кассовое обслуживание в 2014 г. начнется при сохранении зачетной схемы для большинства регионов России.
Авторам представляется, что ключевым вопросом перехода на кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных социальных фондов в органы Федерального казначейства должна стать возможность применения технологии единого казначейского счета. Она призвана прекратить практику региональной разобщенности исполнения бюджетов федеральных по сути фондов в разрезе отдельных субъектов Российской Федерации7, низкой маневренности управления средствами.
Таким образом, потенциально использование технологии единого казначейского счета при исполнении бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации позволит реализовать такие
7 В документах Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации даже есть такие термины, как «бюджет отделения», «консолидированный бюджет фонда», «дотация от Фонда социального страхования Российской Федерации региональному отделению».
преимущества механизма социального страхования перед бюджетным механизмом социальных выплат, как временная и территориальная раскладка риска и возможность капитализации временно свободных средств.
Актуальность использования технологии единого казначейского счета при исполнении бюджетов государственных социальных фондов очевидна, поскольку в отличие от кассовых расходов федерального бюджета, значительная часть которых не носит регулярного периодического характера, значительная часть выплат по социальному страхованию проводится раз в месяц и позволяет в большей мере капитализировать временно свободные средства [2, с. 15—19].
В 2011 г. основная часть расходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации была связана с выплатой страховой части трудовой пенсии. Анализ кассовых поступлений и кассовых выплат показывает небольшие колебания внутри года, кроме января и декабря, при этом январские пенсии выплачиваются в декабре (рис. 1).
В том же 2011 г. кассовые поступления и выплаты при исполнении федерального бюджета имели более неравномерный характер (рис. 2).
К сожалению, практически ежегодное изменение правового регулирования доходов и расходов бюджетов государственных социальных фондов, отсутствие накопленной информационной базы о ежедневных кассовых поступлениях и выплатах при исполнении бюджетов фондов8, необходимость согласования политики в области размещения временно свободных средств сектора государственного и муниципального управления с денежно-кредитной политикой Банка России не дают возможности однозначно оценить дополнительные доходы, которые могут быть мобилизованы в системе обязательного социального страхования в результате использования технологии единого казначейского счета с 2014 г. Но сравнительный анализ кассового исполнения федерального бюджета и бюджета Пенсионного фонда России в 2011 г. позволяет сделать вывод о том, что при исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации в условиях единого
8 Даже отчетность о месячных кассовых расходах за разные годы на сайте Федерального казначейства дана или в разрезе классификаций операций сектора государственного управления, или в разрезе государственных и муниципальных функций (классификация расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации).
400 300 200 100 0
-100
-200 -300 -400 -500
/
/
г
# •Ф * /¿у
st сР с/
N
ч
Кассовые поступления страховых взносов на страховую часть трудовой пенсии
Кассовые выплаты страховой части трудовой пенсии
Источник: составлено на основе данных Федерального казначейства, URL: http://www. roskazna. ru.
Рис. 1. Кассовые поступления страховых взносов на страховую часть трудовой пенсии и кассовые выплаты страховой части трудовой пенсии в 2011 г
1 500 1 000 500 0
-1 000 -1 500 -2 000 -2 500
гп .«f f
<ь" т
\ \
\ \
Доходы федерального бюджета на кассовой основе
^^ Расходы федерального бюджета на кассовой основе
Источник: составлено на основе данных Федерального казначейства URL: http://www. roskazna. ru.
Рис. 2. Кассовое исполнение федерального бюджета в 2011 г
казначейского счета доходы от капитализации временно свободных средств распределительной части обязательного пенсионного страхования могли бы составить в 2011 г. как минимум 0,5 млрд руб. 9.
Кроме возможности мобилизации дополнительных доходов переход на кассовое обслуживание
9 При оценке была использована формула простого процента, среднемесячный размер кассовых поступлений страховых взносов на выплату страховой части трудовой пенсии, срок депозита 20 дней и минимальная ставка, по которой происходило размещение временно свободных средств федерального бюджета в 2011 г — 4,01 %.
исполнения бюджетов государственных социальных фондов позволяет снизить риск потерь средств фондов в условиях множественности банковских счетов (для примера на рис. 3 приведена схема кассового исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации до перехода на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства).
Пенсионному фонду Российской Федерации и его территориальным органам открыто большое число банковских счетов, что снижает маневренность управления средствами и прозрачность движения средств. Спецификой обязательного пенсионного страхования объяснимо только обособление счета 40401 «Пенсионный фонд Российской Федерации» с символом 05, поскольку на нем аккумулируются поступления страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии. Но и в этом случае представляется избыточным наличие счета не только на уровне центральной дирекции, но и на уровне региональных отделений. Последним открыты банковские счета исключительно для администрирования страховых взносов.
Внедрение технологии единого казначейского счета предполагает также возможность санкционирования денежных обязательств получателей средств соответствующих бюджетов. Опыт кассового обслуживания органами Федерального казначейства исполнения региональных и местных бюджетов показывает, что при санкционировании казначейскими органами существенно снижается количество выявленных фактов нецелевого использования бюджетных средств органами последующего контроля, а также сокращаются расходы, связанные с урегулированием споров о корректности применения соответствующих кодов бюджетной классификации при осуществлении расходов. При исполнении бюджетов государственных социальных фондов это особенно актуально по административно-управленческим расходам.
В рамках действующего порядка исполнения бюджетов государственных социальных фондов
7х"
19
Рис. 3. Кассовое исполнение бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации
нередки случаи открытия банковских счетов управлениям Пенсионного фонда Российской Федерации, филиалам отделений Фонда социального страхования Российской Федерации, филиалам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в коммерческих банках. Это требует дополнительных расходов на размещение государственных заказов, а также уплаты комиссионных при возврате неверно списанных средств. Переход на кассовое обслуживание в органы Федерального казначейства упразднит такие расходы фондов.
В перспективе реализация технологии единого казначейского счета является компонентом общей системы инноваций в секторе государственного и муниципального управления, включая возможность получения электронных услуг или подачи заявления на соответствующем портале, информационную систему о государственных и муниципальных платежах, информационное межведомственное взаимодействие на основе облачной технологии, введение электронного бюджета и т. д.
Для управления средствами социального страхования это имеет большое значение, о чем свидетельствует опыт многих стран. Застрахованные могут в электронном виде направлять заявления о назначении соответствующих пособий, получать информацию о начисленных и выплаченных по-
собиях, страховых взносах, поступивших на лицевой счет в системе персонифицированного учета, использовать дебетовые карты для перечисления пособий.
Но все преимущества распространения принципа единого казначейского счета на государственные социальные фонды будут нивелированы, если при формировании системы исполнения бюджетов этих фондов не будут разработаны и учтены, кроме общих принципов, характерных для всех бюджетов, специфические, предусматривающие особенности бюджетов государственных социальных фондов, в основе которых заложен не бюджетный, а страховой механизм.
В качестве таких принципов авторами предложены:
— учет специфики бюджетов государственных социальных фондов как форм организации социального страхования;
— обеспечение автономности средств социального страхования;
— возможность многовариантности процедур исполнения для бюджетов разных фондов;
— возможность создания и использования страховых резервов;
— возможность урегулирования страховых выплат, заявленных в прошлом году;
— обеспечение оперативного информационного обмена между основными субъектами обязательного социального страхования.
Необходимость учета страховой природы бюджетов государственных социальных фондов связана с тем, что при формировании бюджетов этих учреждений фактически не действует принцип совокупного (общего) покрытия расходов бюджета, поскольку страховые выплаты определяются поступлениями взносов в разрезе каждого вида обязательного социального страхования, что наиболее ярко проявляется в формировании накопительной части трудовой пенсии.
Спецификой бюджетов государственных социальных фондов также является отсутствие заимствований как источников покрытия дефицита бюджета, поскольку сбалансированность доходов и расходов обеспечивается отражаемыми в составе доходов трансфертами из центрального бюджета (федерального — в федеративных государствах), реже — из регионального. В отличие от других бюджетов при исполнении бюджетов государственных социальных фондов отсутствует разделение финансового органа и главных распорядителей бюджетных средств, по каждому фонду существует единственный главный распорядитель бюджетных средств, а по большинству фондов обязательного медицинского страхования — и единственный получатель бюджетных средств. Игнорирование такой специфики в действующей практике приводит к избыточным процедурам в процессе исполнения бюджетов фондов.
Конвенциями Международной организации труда и национальными законодательствами большинства стран, включая российское, закреплен принцип обособленного управления средствами социального страхования. В отечественном законодательстве об основах обязательного социального страхования [8, ст. 4] он звучит как принцип автономности финансовой системы обязательного социального страхования. Он предопределяет обособленное создание государственных социальных фондов.
Вместе с тем включение российским законодательством бюджетов фондов в состав бюджетной системы и наделение органов управления фондами полномочиями осуществления социальных выплат и оказания государственных услуг, выходящих за рамки обязательного социального страхования, ставят под сомнение принцип автономности.
Формирование системы исполнения бюджетов государственных фондов в условиях перехода на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства должно включать принцип обеспечения автономности управления средствами социального страхования. В условиях реализации концепции единого казначейского счета для всего сектора государственного и муниципального управления этот принцип может быть обеспечен раздельным учетом на субсчетах бюджетных средств и средств социального страхования, а также сохранением за органами управления фондами права принятия решения о размещении временно свободных средств.
Принцип многовариантности процедур при исполнении бюджетов отдельных государственных социальных фондов предопределен особенностями видов обязательного социального страхования, составом участников исполнения бюджетов по каждому фонду. Так, в Российской Федерации основные виды страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию, обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством (в случае введения прямых выплат), от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний связаны с перечислениями сумм пенсий и пособий непосредственно застрахованным. В то же время обеспечение по обязательному медицинскому страхованию включает в себя оплату медицинской помощи, оказанной застрахованным, на основе последовательного перечисления средств медицинским и страховым медицинским организациям.
Особенности проявляются в межтерриториальных расчетах и зачетах в системе обязательного медицинского страхования, необходимости раздельного учета средств, предназначенных для формирования пенсионных накоплений, использовании зачетной схемы по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, большим объемом кредиторской задолженности Фонда социального страхования Российской Федерации перед страхователями и др. Принцип многовариантности процедур, таким образом, предусматривает особенности моделей кассового обслуживания для разных фондов.
Временная раскладка риска, присущая страхованию в целом и социальному страхованию в том числе, предполагает необходимость резервирования средств в благоприятные периоды и их использование в неблагоприятные годы. Таким образом,
увеличение остатков неиспользованных резервов на начало финансового года при исполнении бюджетов государственных социальных фондов необходимо рассматривать не просто как обезличенный источник финансирования дефицита бюджета фонда, а как основу выплат страхового обеспечения. Следовательно, возможность формирования и использования страховых резервов — неотъемлемый принцип системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов.
В условиях внедрения концепции управления в секторе государственного и муниципального управления большое значение имеет отчетность о полноте и своевременности исполнения расходных обязательств. Но спецификой социального страхования является необходимость урегулирования выплат по страховым случаям, произошедшим в предшествовавшем финансовом году. Например, расчеты со страховыми медицинскими организациями за счет средств обязательного медицинского страхования по случаям, произошедшим в предыдущем году. Возможность такого урегулирования рассматривается как один из принципов формирования системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов.
Среди принципов социального страхования определено паритетное участие всех основных субъектов в управлении средствами социального страхования. Это диктует необходимость оперативного информационного обмена между участниками страхования. Например, кассовое поступление страховых взносов на страховую и накопительную части трудовой пенсии с максимально коротким сроком должно отражаться на лицевом счете застрахованных в системе персонифицированного учета по обязательному пенсионному страхованию, а страховые взносы на накопительную часть — перечисляться для временного управления страховыми взносами, а затем — управляющим компаниям или негосударственным пенсионным фондам для реализации прав застрахованных.
Возможность регулярного информирования застрахованных о состоянии лицевого счета с использованием современных технологий должна рассматриваться важным принципом формирования системы исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
Развитие системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов в условиях единого казначейского счета с учетом специфических
принципов требует внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации:
1) замены терминов — «бюджет государственного внебюджетного фонда» на «бюджет государственного социального фонда»;
2) введения исключений для бюджетов государственных социальных фондов при раскрытии принципа совокупного (общего) покрытия расходов бюджета;
3) закрепления в гл. 24 учета специфики бюджетов государственных социальных фондов и регламентации процедур исполнения бюджетов государственных социальных фондов законодательством о соответствующих видах обязательного социального страхования (или законом о бюджете государственного социального фонда на соответствующий финансовый год и плановый период);
4) установления в ст. 147 нормы о том, что расходы бюджетов государственных социальных фондов определяются законодательством об обязательном социальном страховании (и лишь в отдельных случаях — о социальной помощи) и включают страховые резервы;
5) уточнения видов обязательного социального страхования в ст. 147 в соответствии с действующим законодательством об обязательном социальном страховании;
6) установления запрета на привлечение остатков средств со счетов государственных социальных фондов на счета федерального, региональных и местных бюджетов;
7) введения ответственности должностных лиц за неполное и (или) несвоевременное исполнение публичных обязательств при исполнении бюджетов государственных социальных фондов.
Подводя итоги, сделаем выводы. Распространение принципа единого казначейского счета на государственные социальные фонды позволяет мобилизовать дополнительные ресурсы, в том числе за счет экономии административно-управленческих расходов. Этот процесс является общей тенденцией в условиях глобализации. При разработке и учете специфических принципов формирования системы исполнения бюджетов фондов этот принцип позволит в наибольшей мере реализовать преимущества механизма социального страхования.
Список литературы
1. Артюхин Р. Е. Казначейство России: стратегическое управление и информационные технологии // Финансы. 2010. № 3.
2. Артюхин Р. Е. Эффективность бюджетных расходов как обязательный элемент повышения качества государственного управления // Вестник Финансового университета. 2012. № 1.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
4. КомягинД. Л. Принцип единства кассы в России: опыт сравнительно-правового исследования // Ежегодник Центра публично-правовых исследований. М., 2006. Т. 1. URL: http://www. roskazna. ru/pubs2006_49.html.
5. Концепция развития платежной системы Банка России на период до 2015 года // Вестник Банка России. 2010. № 44 (1213).
6. Концепция функционирования единого счета Федерального казначейства Минфина России по учету доходов и средств федерального бюджета: письмо Центрального банка Российской Федерации от 28.02.2000 № 55-Т
7. О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик: Постановление ЦИК СССР от 29.10.1924.
8. Об основах обязательного социального страхования: Федеральный закон от 16.07.1999 № 165-ФЗ.
9. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 1101-р.
10. Прокофьев С. Е. Кассовое обслуживание расходной части федерального бюджета: состояние и перспективы // Финансы. 2013. № 4.
11. Прокофьев С. Е. Развитие системы взаимодействия Федерального казначейства и Банка России // Финансы. 2010. № 12.
12. Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетно-налоговой сфере. МВФ. 2007. URL: http:// www. imf. org/external/np/fad/trans/rus/manualr.
13. Седов В. С. Формирование системы исполнения бюджетов государственных социальных фондов в условиях перехода на кассовое обслуживание в органы Казначейства России // Вестник Финансового университета. 2013. № 2.
14. Финансово-кредитный словарь: Т. II. К—П / гл. ред. В. Ф. Гарбузов. М.: Финансы и статистика, 1986.
15. Шубина Л. В. Организация и развитие казначейской системы исполнения бюджетов в Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание степени кандидата экономических наук. Саратов, 2004.
16. Integrated Financial Management Information Systems: A Practical Guide / United States Agency for International Development, 2008. URL: http://pdf. usaid. gov/pdf_docs/PNADK595.pdf.
17. Pattanayak S., Fainboim I. Treasury Single Account: Concept, Design and Implementation Issues / IMF Working Paper. URL: http://www. imf. org/ external/pubs/ft/wp/2010/wp10143.pdf.
18. Seminar Report on Development of Social Insurance Law /Social Security Capacity Building Centre Beijing, March 26—27, 2009.
19. Thematic Survey: Questionnaire Cash Management. URL: http://www. pempal. org/library.
«Поддерживай рекламу, и реклама поддержит тебя» Томас Роберт Дьюар
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЁТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБ. Тел./факс: (495) 721-8575, e-mail: [email protected] ^-ш г
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения ' 23
