CC BY
237
ФИНАНСОВАЯ, НАЛОГОВАЯ И ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА
УДК 336.14(47) ДЮ. ФЕДОТОВ
ББК 65.261.3 декан факультета налогов и таможенного дела
Байкальского государственного университета экономики и права, доктор экономических наук, профессор, г. Иркутск
e-mail: [email protected]
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ НАЛОГОВЫХ ПЛАТЕЖЕЙ ПО УРОВНЯМ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ*
Исследованы особенности исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации. Проведен анализ поступления налогов в бюджетную систему России в 2006—2009 гг. Проанализирована равномерность распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами в отдельных регионах России. Сделана оценка достаточности бюджетных доходов субъектов Российской Федерации для выполнения полномочий региональных органов власти.
Ключевые слова: государственные финансы, бюджет, финансовая политика, региональная экономика, налог, дотация, государственное управление.
D.YU. FEDOTOV
Dean, Taxes and Customs Regulation Department, Baikal State University of Economics and Law, Doctor of Economics, Professor, Irkutsk e-mail: [email protected]
TAX PAYMENT DISTRIBUTION BY LEVELS OF BUDGETARY SYSTEM OF RUSSIA
The author studies some features of administration of the budgets of the Russian Federation's subjects, analyzes the tax revenue into the budgetary system of Russia in 2006—2009 and the equability of the tax proceeds distribution among federal and regional budgets in some Russian regions. The article analyzes the sufficiency of budget revenue of the RF subjects for the execution of powers of the regional authorities.
Keywords: public finances, budget, financial policy, regional economy, tax, governmental grant, public administration.
Россия является федеративным государством, что предусматривает разграничение полномочий между органами власти разного уровня. За каждым уровнем власти закреплены определенные функции, которые они должны исполнять. Как предполагается, на федеральный уровень власти возложены
функции общегосударственного значения, на региональный — локального, территориального значения. Стоит предполагать более или менее равномерное распределение данных полномочий.
Для исполнения своих функций каждый уровень власти наделен собственным бюд-
* Работа выполнена при финансовой поддержке проекта ФБ-10 «Теоретические аспекты стратегического управления социально-экономическим развитием Сибирского региона при переходе на инновационную модель экономики», реализуемого в рамках АВЦП Рособразования «Развитие научного потенциала высшей школы (2010-2011 гг.)».
© Д.Ю. Федотов, 2011
жетом, который формируется за счет налоговых и неналоговых доходов1. В нашей стране, как и в большинстве стран с рыночной экономикой, преобладают налоговые доходы — на них приходится три четверти доходной части консолидированного бюджета России. А если перенести сумму таможенных платежей из группы неналоговых доходов в группу налоговых доходов, что вполне приемлемо с точки зрения многих экономистов, рассматривающих пошлины в качестве косвенных налогов, то доля налоговых доходов в российском бюджете достигнет 95%. В этой связи рассмотрим, насколько равномерно налоговые доходы распределяются по уровням бюджетной системы России, и сделаем попытку оценить достаточность бюджетных доходов субъектов Российской Федерации для выполнения полномочий региональных органов власти.
Совокупные налоговые поступления практически равномерно распределены между федеральным и территориальным2 уровнями бюджетной системы России. Если до 2009 г. в федеральный и территориальные бюджеты налоговые доходы зачислялись примерно в равных пропорциях, как это видно из данных табл. 1, то в 2009 г. доля налоговых поступлений в территориальные бюджеты (60,2%) значительно превысила долю поступлений в федеральный бюджет (39,8%). Пропорции распределения налоговых платежей по уровням бюджетной системы меняются под влиянием мировой конъюнктуры: в 2009 г., в разгар мирового финансового кризиса, разрыв между долями, зачисляемыми в федеральный и территориальные бюджеты, несколько сократился за счет того, что снижение деловой активности повлекло за собой
1 Бюджетный кодекс России, кроме двух вышеуказанных видов доходов бюджетов, предусматривает еще третий — безвозмездные поступления. Однако данный доходный источник зачастую не предполагает приращение государственных доходов, а представляет собой результат перераспределения между бюджетами разного уровня финансовых ресурсов, образованных за счет двух названных источников.
2 Территориальный уровень бюджетной системы России включает бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты органов местного самоуправления, т.е. бюджеты, не относимые к федеральному бюджету России.
сокращение налоговых поступлений, прежде всего в той части, которая зачисляется в федеральный бюджет.
Однако представленная в табл. 1 картина доходного потенциала органов власти разного уровня недостаточно полна. Она не учитывает такой доходный источник, как доходы от внешнеэкономической деятельности, большая часть которых приходится на таможенные платежи. Они полностью зачисляются в доход федерального бюджета и относятся к неналоговым доходам. Если бы поступления от внешнеэкономической деятельности учитывались в общей структуре налоговых доходов консолидированного бюджета России, то доля поступлений в федеральный бюджет в анализируемом периоде выросла бы до 60-63%.
Распределение налоговых платежей между федеральным и территориальными бюджетами достаточно неоднородно по регионам России. На территории целого ряда российских регионов налоговые поступления в федеральный бюджет значительно превосходят поступления в региональный и местный бюджеты. Среди таких регионов, как следует из табл. 1, в которой приведены данные по отдельным субъектам Российской Федерации, преобладают центры добычи углеводородов — северные автономные округа и Тюменская область, объединяющая Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Доля федеральных налогов и сборов в этих регионах страны достигает 70-80%, что вполне объяснимо, так как крупные налогоплательщики данных регионов в процессе своей хозяйственной деятельности уплачивают в достаточно большом объеме налоговые платежи, которые по российскому законодательству зачисляются в федеральный бюджет: налог на добычу полезных ископаемых, налог на добавленную стоимость (в отношении продукции, потребляемой и перерабатываемой внутри страны).
Вместе с тем, казалось бы, не стоило ожидать такой большой разницы между суммами, зачисляемыми в федеральный и территориальные бюджеты, ведь налогоплательщики нефтегазовой отрасли наряду с налогами, зачисляемыми в федеральный бюджет, должны уплачивать налоги, зачисляемые в бюджеты более низкого уровня: работникам нефтегазовой отрасли выплачи-
Таблица 1
Распределение налогов и сборов между бюджетами разных уровней на территории отдельных российских регионов в 2006—2009 гг., %*
Регион 2006 2007 2008 2009
В федеральный бюджет В консолидированный бюджет субъекта РФ В федеральный бюджет В консолидированный бюджет субъекта РФ В федеральный бюджет В консолидированный бюджет субъекта РФ В федеральный бюджет В консолидированный бюджет субъекта РФ
Ханты-Мансийский автономный округ 82,5 17,5 81,1 18,9 82,3 17,7 78,4 21,6
Ямало-Ненецкий автономный округ 77,7 22,3 75,6 24,4 73,2 26,8 68,7 31,3
Томская область 65,8 34,2 64,2 35,8 67,9 32,1 59,9 40,1
Ненецкий автономный округ 79,0 21,0 72,0 28,0 71,2 28,8 57,5 42,5
Удмуртская Республика 70,0 30,0 63,0 37,0 64,3 35,7 56,7 43,3
Иркутская область 25,5 74,5 26,0 74,0 21,3 78,7 4,2 95,8
Карачаево-Черкесская Республика 33,3 66,7 28,4 71,6 12,2 87,8 1,9 98,1
Республика Хакасия 7,7 92,3 3,7 96,3 -27,1 127,1 -1,1 101,1
Республика Карелия 15,2 84,8 11,6 88,4 14,3 85,7 -4,2 104,2
Магаданская область 1,6 98,4 13,8 86,2 15,8 84,2 -4,4 104,4
Липецкая область 22,3 77,7 8,5 91,5 -0,9 100,9 -9,6 109,6
Чукотский автономный округ 27,5 72,5 -7,4 107,4 35,9 64,1 -12,8 112,8
В среднем по России 49,4 50,6 48,1 51,9 44,9 55,1 39,8 60,2
* Составлена по данным: [1—3].
вается высокая заработная плата, с которой уплачивается налог на доходы физических лиц, кроме того, добыча нефти и газа относится к высокодоходным видам бизнеса, что позволяет рассчитывать на значительные суммы налога на прибыль организаций (большая часть этого налога перечисляется в региональный бюджет), которые должны уплачивать данные налогоплательщики. Однако многие крупные налогоплательщики, занимающиеся добычей ресурсов, уплачивают налог на прибыль организаций не по месту производственной деятельности, а в столичных регионах страны. Это в некоторой степени объясняет такое неравномерное распределение налоговых платежей по уровням бюджетной системы в рассмотренных регионах.
В определенных регионах России наблюдается обратная картина — доля налоговых платежей, зачисляемая в территориальные бюджеты, намного превосходит долю, зачисляемую в федеральный бюджет.
Особенностью 2009 г. стало то, что налогоплательщики пяти субъектов Российской Федерации имели отрицательные расчеты с федеральным бюджетом — суммы возмещения НДС из федерального бюджета налогоплательщикам, экспортирующим свою продукцию, превысили суммы налогов и сборов, уплаченные данными налогоплательщиками в федеральный бюджет. По этой же причине в группу регионов с превалированием налоговых платежей в территориальный бюджет по сравнению с федеральным попала Иркутская область, крупные налогоплательщики которой специализируются на экспорте своей продукции (алюминия, леса, продукции лесопереработки, химической продукции и даже самолетов). Однако эти данные не дают основания рассматривать экспортоориентированные регионы с низкой долей налоговых платежей, зачисляемой в федеральный бюджет, в качестве «иждивенцев» страны. Действительно, в форме налогов с территории данных субъектов
Российской Федерации зачисляется недостаточно средств для финансирования в полном объеме выполняемых на территории данного региона федеральных функций. Вместе с тем финансовая статистика не дает полной картины финансовых расчетов налогоплательщиков данных регионов с федеральным бюджетом, в приведенной информации не содержатся данные о суммах таможенных пошлин, уплаченных налогоплательщика-ми-экспортерами. Эти налогоплательщики освобождаются от уплаты НДС, им даже возвращают из федерального бюджета ранее уплаченные суммы НДС, однако еще большие суммы эти налогоплательщики вносят в федеральный бюджет уже в форме таможенных пошлин.
Рассмотрим способность субъектов Российской Федерации покрывать свои расходы за счет налоговых доходов. В табл. 2 приведены данные об отношении налоговых доходов субъектов Российской Федерации к
величине расходов бюджета в 2008-2009 гг. по отдельным регионам страны. В среднем по России налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2003-2008 гг. по отношению к расходам бюджета составили 69-76%, только в 2009 г., в связи с ухудшением экономической конъюнктуры, их доля снизилась до 61%. Вместе с тем значения данного показателя существенно различаются по регионам страны. Сложилась группа российских регионов, в чьи бюджеты поступает налогов и сборов больше, чем по итогам финансового года составляет расходная часть их бюджетов. К числу данных субъектов относятся регионы, являющиеся центрами добычи углеводородных ресурсов, — Ханты-Мансийский, Ненецкий и Ямало-Ненецкий автономные округа; кроме того, в их число в 2007 г. попала Москва. Эта парадоксальная ситуация объясняется не только профицитом бюджета «богатых» регионов страны, хотя
Таблица 2
Отношение налоговых доходов отдельных регионов России к величине расходов бюджета в 2008—2009 гг.*
Регион 2008 2009
Расходы бюджета на душу населения, р. Поступление налогов и сборов на душу населения, р. Отношение налоговых доходов к расходам бюджета, % Расходы бюджета на душу населения, р. Поступление налогов и сборов на душу населения, р. Отношение налоговых доходов к расходам бюджета, %
Ханты-Мансийский автономный округ 123 571 151 596 122,7 99 127 116 236 117,3
Ямало-Ненецкий автономный округ 149 756 166 708 111,3 140 982 152 297 108,0
Ненецкий автономный округ 233 579 289 933 124,1 240 301 236 262 98,3
Республика Башкортостан 26 501 22 256 84,0 28 952 23 356 80,7
Рязанская область 26 330 21 600 82,0 30 441 24 305 79,8
Омская область 29 427 21 836 74,2 28 674 22 835 79,6
Москва 125 859 107 037 85,0 110 038 80 801 73,4
Иркутская область 33 816 22 081 65,3 32 943 23 206 70,4
Карачаево-Черкесская Республика 23 831 6 711 28,2 29 737 7 691 25,9
Республика Калмыкия 29 717 7 689 25,9 35 661 8 746 24,5
Республика Дагестан 18 468 5 024 27,2 24 928 4 727 19,0
Республика Алтай 49 051 10 390 21,2 60 939 9 689 15,9
Республика Тыва 40 774 6 986 17,1 50 032 7 798 15,6
Республика Ингушетия 17 827 2 003 11,2 29 865 2 461 8,2
Чеченская Республика 53 668 4 531 8,4 59 771 4 700 7,9
В среднем по России 44 036 30 822 70,0 44 088 26 678 60,5
* Составлена по данным: [1-3].
такие регионы и позволяют себе иногда не использовать в текущем финансовом году всю сумму поступивших в бюджет налогов и сборов. В немалой степени превышение налоговых доходов над совокупными расходами бюджета объясняется наличием меж-бюджетных трансфертов. Из федерального бюджета бюджетам всех регионов страны перечисляются субвенции и субсидии, в то же время часть собственных доходов бюджетов отдельных субъектов Российской Федерации, обладающих высокой доходной базой, изымается на федеральный уровень. Благодаря этому у данных регионов периодически складывается положительное сальдо межбюджетных расчетов с федеральным бюджетом (по Москве в 2007 г. оно составило 202,1 млрд р. — 20% величины московского бюджета).
Однако в большинстве российских регионов ситуация не столь благополучна, налоговых доходов им явно не хватает для осуществления необходимых бюджетных расходов. Ежегодно в 25-27 регионах страны налоговыми доходами удается покрыть менее половины расходов консолидированного бюджета региона. В кризисный 2009 год их количество выросло до 38. Наименьшей способностью покрывать расходы бюджета за счет налоговых источников обладают регионы Южного и Дальневосточного федеральных округов. В Чеченской и Ингушской республиках в 2003-2009 гг. за счет налоговых доходов удавалось профинансировать только 7-13% бюджетных расходов.
В условиях рыночной экономики налоговые доходы являются преобладающим доходным источником. Однако это условие плохо соблюдается в бюджетном процессе российских регионов. Обеспечить поступление налогов и сборов в размере, достаточном для финансирования 80% и более своих бюджетных расходов, удается не более чем 16 российским регионам (в кризисный 2009 год их количество сократилось до четырех). Какую-то часть своих расходов субъекты Российской Федерации финансируют за счет неналоговых доходов (например, от использования государственного и муниципального имущества, в том числе за счет сдачи его в аренду). Но в большей степени источником покрытия дефицита региональных и местных бюджетов,
вызванного недостаточностью собственных доходов, служат дотации из федерального бюджета. Те субъекты Российской Федерации, которые являются аутсайдерами по величине налоговых доходов, в то же время лидируют по величине безвозмездных поступлений в свой бюджет.
Можно предположить, что если бы большая часть налогов и сборов, собираемых на территории каждого субъекта Российской Федерации, оставалась в консолидированном бюджете региона, то в основном удалось бы решить проблему дефицита региональных и местных бюджетов. В частности, если бы вся сумма налогов и сборов, собранных на территории каждого региона страны, была зачислена в бюджеты данных регионов, то за счет налоговых источников удалось бы покрыть бюджетные расходы примерно в 30 российских регионах (исключая кризисный 2009 год, в котором их количество составило бы 16). При этом сохранилось бы немалое количество регионов, в которых все налоговые доходы, собираемые на их территории, не могли бы существенно покрыть бюджетные расходы: в 2009 г. совокупные налоговые поступления на территории 22 субъектов Российской Федерации составили менее половины расходов их бюджетов, а все налоговые доходы, собранные на территории Ингушетии, способны покрыть только 9,4% расходов консолидированного бюджета региона, на территории Чеченской Республики — 13,8%.
Г игантские различия в уровне экономического развития и налогового потенциала российских регионов не позволяют повышать сбалансированность консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации за счет увеличения доли налогов и сборов, остающихся на территории региона и не перечисляемых в федеральный бюджет. Для значительного количества российских регионов эта мера кардинально проблему не решит, однако она сократит размер дотаций, выделяемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, обладающим низким доходным потенциалом, что в конечном счете еще больше повысит дифференциацию между российскими регионами в величине среднедушевых бюджетных расходов.
Данная особенность формирования налоговых доходов региональных и местных бюджетов накладывает определенный отпе-
чаток на взаимоотношения между органами власти разного уровня. Так как собственных доходов региональных и местных бюджетов явно недостаточно для выполнения государственных и муниципальных функций, при всей внешней самостоятельности нижестоящих органов власти они в немалой степени подвержены управлению со стороны органов власти более высокого уровня при помощи финансовых рычагов. А высокая дотацион-
ность собственного бюджета обусловливает снижение мотивации представителей властных структур к проведению активной экономической политики, ведь независимо от того, увеличатся или сократятся собственные доходы, из бюджета более высокого уровня будут выделены дотации на осуществление необходимых бюджетных расходов и покрытие дефицита региональных и местных бюджетов.
Список использованной литературы
1. Финансы России. 2008: стат. сб. / Росстат. М., 2008.
2. Финансы России. 2010: стат. сб. / Росстат. М., 2010.
3. URL: http://www.gks.ru.
Bibliography (transliterated)
1. Finansy Rossii. 2008: stat. sb. / Rosstat. M., 2008.
2. Finansy Rossii. 2010: stat. sb. / Rosstat. M., 2010.
3. URL: http://www.gks.ru.
