CC BY
7По нашему мнению, выводы настоящей статьи могут послужить поводом для дискуссий. Семейно-правовая наука не может остаться равнодушной к выявленным проблемам правоприменительной практики, открывающей новые возможности для совершенствования действующих семейного и гражданского законодательств. В свою очередь, законодательная и правоприменительная деятельность должна осуществляться на основе доктри-нальных выводов.
С.А. Девятое,
советник РФ III класса, член-корреспондент Российской муниципальной академии, доцент Тюменской государственной академии мировой экономики, управления и права
Пути совершенствования финансового обеспечения местного самоуправления в свете реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 принимался в условиях политического противостояния и стал результатом всевозможных компромиссов, приняв расплывчато-рамочный характер.
Как попытка исправить ситуацию был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2, в котором законодатель попытался учесть недоработки старой редакции закона. Так в новой редакции дается новое толкование и территориальным, и организационным, и экономическим основам местного самоуправления, что может иметь далеко идущие последствия для развития этого уровня власти. Новый закон, например, не разъясняет, какими будут отношения органов местного самоуправления «нижнего» уровня, т.е. городских и сельских поселений, и будут ли они вообще с органами государственной власти. С другой стороны, ст. 131 Конституции РФ гласит: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ст. 34—42 подробно прописывает структуру органов местного самоуправления, практически не оставляя населению возможности для реализации права, закрепленного за ним Конституцией. 3акон подписан гарантом Конституции.
1 См.: СЗ РФ. 1995. № 35, ст. 3506.
2 См.: СЗ РФ. 2003. № 40, ст. 3822.
Можно долго говорить о новом Законе, но остановимся на главном, без чего самостоятельности местного самоуправления в России не будет никогда, т.е. на финансах.
Местные бюджеты сегодня фактически формируются субъектами Российской Федерации. Ими устанавливаются нормативы отчислений от основных бюджетообразующих налогов, доходы изменяются исходя из состояния бюджета субъекта Федерации, жестко закрепляются не только нормативы расходов бюджетных средств, но и направления расходования каждого рубля местного бюджета. В результате местные бюджеты представляют собой сметы доходов и расходов, а не самостоятельно формируемый бюджет.
Низкая доля собственных доходов в бюджетах муниципальных образований и преимущественное их формирование за счет регулирующих налогов приводят к тому, что усилия местных органов власти по наращиванию своей доходной базы не увеличивают доходы местных бюджетов, а стабилизируют либо сокращают их. Это осуществляется органами государственной власти субъектов Российской Федерации как через снижение нормативов отчислений, так и через зачисление всех налогов от наиболее крупных налогоплательщиков в бюджеты субъекта или Российской Федерации. Причем субъекты Российской Федерации винить трудно, так как они действуют по схеме, утвержденной самой Федерацией.
При таком подходе у местных органов власти отсутствуют стимулы для наращивания налогооблагаемой базы. В самом деле, если какой-то активный глава муниципального образования сумел запустить на своей территории некое прибыльное производство и получить прибыль, то на сумму полученной прибыли ему в следующем финансовом году снизят отчисления из бюджета субъекта Российской Федерации. Поэтому логика местных глав элементарна — ничегонеделание выгоднее в силу того, что оно поощряется вышестоящей властью.
Принятый новый Закон и подготовленные в соответствии с ним изменения в законодательство, регулирующее финансовые основы местного самоуправления, должны изменить ситуацию. При условии внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации земля и имущество должны стать основой финансовых ресурсов муниципальных образований. Рыночные механизмы использования земли и имущества должны способствовать существенному увеличению их налоговых доходов.
Одним из путей финансового обеспечения станут межбюджетные трансферты муниципальных образований.
Ответственность за сбалансированность местных бюджетов полностью возложена на органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 52 Федерального закона № 131-Ф3). Органы государственной власти субъектов РФ обеспечивают выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований (ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1) в ходе межбюджетных отношений.
1 См.: СЗ РФ. 1999. № 42, ст. 5005.
Бюджетным кодексом введено расширенное понимание межбюджетных отношений как взаимоотношений между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. К ним относятся следующие отношения между органами власти разных уровней:
- по разграничению на постоянной основе (без ограничения срока) соответствующих расходных обязательств и в максимально возможной степени равнозначных им доходных источников (полностью или частично);
- по межбюджетному регулированию, т.е. возможному распределению налоговых доходов по временным (не менее чем на очередной финансовый год) нормативам отчислений между бюджетами разных уровней и перераспределению средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой в разных формах в целях реализации полномочий, возложенных на каждый уровень власти, обеспечения доступа граждан на всей территории страны к получению бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже минимально необходимого уровня.
Основными функциями таких отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе функции подлежат реализации в основном в их сочетании. Межбюджетное регулирование не ограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальных образований там, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входит также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие в расходах бюджетов нижестоящего уровня, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых), с позиции вышестоящих органов власти, направлений расходования средств указанных бюджетов.
Основными инструментами межбюджетного регулирования являются:
1) установление нормативов отчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта Российской Федерации или муниципального района);
2) межбюджетные трансферты местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другая финансовая помощь;
3) перечисления из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты («отрицательные трансферты» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований).
Эти инструменты позволяют органам власти субъекта Российской Федерации обеспечить местные бюджеты собственными доходами.
В соответствии со ст. 58 Бюджетного кодекса РФ законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год или иного закона субъекта Российской Федерации на ограниченный срок действия) могут быть установлены:
- единые для всех поселений субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации;
- единые для всех муниципальных районов субъекта Российской Федерации нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.
При этом нормативы отчислений в бюджеты городских округов определяются как сумма нормативов, установленных для поселений и муниципальных районов соответствующего субъекта Российской Федерации.
Кроме того, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год в счет замены дотаций из фондов финансовой поддержки муниципальных образований в порядке, предусмотренном ст. 137 и 138 Бюджетного кодекса, могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.
Законом субъекта Российской Федерации представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить в порядке, предусмотренном ст. 58 Бюджетного кодекса, единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.
При оценке органами государственной власти субъектов Российской Федерации налоговых доходов с целью закрепления их за местными бюджетами по единым нормативам на постоянной основе в расчет берется следущее.
1. Возможность органов местного самоуправления муниципальных образований существенным образом влиять на базу налогообложения и собираемость налогов. При этом органы государственной власти субъектов Российской Федерации сокращают практику введения налоговых ставок и льгот для разных категорий налогоплательщиков по передаваемым налогам, поскольку это приводит, в том числе, и к искажению бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
2. Равномерность размещения налоговой базы по территории субъекта Российской Федерации.
3. Относительно невысокий уровень мобильности налоговой базы (способность налогоплательщика в короткие сроки на законных основаниях переносить возникновение своих налоговых обязательств по данному налоговому источнику с территории одного муниципального образования на территорию другого).
4. Непосредственная зависимость налога от уровня благосостояния (доходов и собственности) населения, проживающего на данной территории.
Как показывает практика, в наибольшей мере соответствующими рекомендуемым принципам закрепления налоговых доходов и, следовательно, наиболее подходящими для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований являются налог на доходы физических лиц и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности.
Они достаточно равномерны и в большей степени, нежели остальные налоги, отражают уровень благосостояния граждан. Дополнительное закрепление единых нормативов отчислений именно от этих налогов за бюджетами муниципальных образований способствует повышению информированности и заинтересованности населения, проживающего на их территории, в улучшении деятельности муниципальных органов управления ввиду того, что оно (население) фактически оплачивает как содержание органов местного самоуправления, призванных организовать предоставление населению бюджетных услуг, так и сами бюджетные услуги. Как следствие, граждане будут проявлять больший интерес к тому, как тратятся их деньги, что является необходимой предпосылкой для создания реального самоуправления.
В несколько меньшей степени, в зависимости от специфики субъекта Российской Федерации, указанным требованиям могут удовлетворять такие налоги, как единый сельскохозяйственный налог, единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, налог на имущество организаций.
Равномерность распределения базы налогообложения единого сельскохозяйственного налога зависит от территориального состава муниципальных образований и различий в кадастровой стоимости участков сельскохозяйственных земель, находящихся в границах муниципальных образований. Принимая во внимание в основном низкий уровень бюджетной обеспеченности сельских поселений, передача этого налога муниципалитетам может оказать и существенный выравнивающий эффект.
В отношении единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, можно отметить, что по своим характеристикам он во многом близок к единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности, но его база налогообложения, как правило, менее равномерно распределена по муниципальным образованиям.
Равномерность распределения базы налогообложения налога на имущество организаций по муниципальным образованиям значительно уступает равномерности базы подоходного налога и налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и сопоставима с равномерностью размещения базы
налога на прибыль организаций. Но, в отличие от последнего, база налогообложения налога на имущество организаций имеет весьма низкую мобильность, что удовлетворяет одному из основных доводов в пользу передачи данного
налога на местный уровень. 8
Все остальные налоги и сборы, поступающие в бюджет субъекта Российс- §
кой Федерации или бюджеты муниципальных районов, в меньшей степени &
подходят для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных I
образований. *
Вместе с тем следует учесть, что передаваемые местным бюджетам налоговые §
доходы, как правило, не могут обеспечить равномерное распределение финансо- *
вых ресурсов по муниципалитетам, гарантировать определенный объем доходов §
муниципалитетам с низким уровнем социально-экономического развития. Эта °
задача должна решаться с помощью передачи налога на доходы физических лиц § Ш
по дифференцированным нормативам и финансовой помощи из соответствую- | §
щих фондов финансовой поддержки муниципальных образований. | I
Одним из способов помощи развитию городов и районов может явиться 2 ^
областной фонд развития муниципальных образований. Попыткой создать та- § §
кой фонд можно считать издание закона от 25 декабря 1999 г. «Об областном о °
фонде финансовой поддержки муниципальных образований в Тюменской об- ° §
§ ш §
ZI <
CD "О
Е Ф
о
ласти». Однако пока фонд является реальным рычагом помощи тем муници пальным образованиям, которые не имеют шансов на выживание, т. е. — это •§ § & просто дотационный фонд. ш
о
3 _ Ф
А необходимо сформировать фонд развития муниципальных образований. § §> ^
Он должен работать как кредитная организация, в которой возврат кредита |
обязателен. Кредит должен выдаваться только на финансирование мероприя- § £
тий, развивающих налогооблагаемую базу местного самоуправления, и при § |
условии наличия бизнес-плана, гарантирующего возврат кредита. | в
В том виде, в котором фонд существует сегодня, он не помогает развивать о Ц
налогооблагаемую базу местного самоуправления, а развращает чиновников от § §
ш а
о ш S
местного самоуправления тем, что дает им возможность существовать на деньги Ф о •§
П О "О Ф 0) "О Сл) СО Ш Ш 3 ЕЯ® SOI S I s s ш a
областного бюджета. Нужно новое положение о фонде. Нужна дирекция фонда, работа которой будет самоокупаться. То есть фонд должен быть не убыточным, а приносить прибыль, которую можно было бы расходовать на дотации.
Нужно создать фонд развития муниципальных образований по типу кассы взаимопомощи. Из этого фонда органы местного самоуправления могли бы брать деньги на реализацию перспективных (окупаемых в течение пяти-семи лет) проектов, и только под бизнес-планы, и только на возвратной основе. Преимущество перед банковскими кредитами в том, что процент в этом фонде £ может быть на два-три процента больше ставки рефинансирования или инф- ^ ляции. То есть это дешевые кредиты, выдаваемые на возвратной основе на § развитие налогооблагаемой базы муниципальных образований. Начальный ка- д питал должен быть сформирован за счет бюджета области и в дальнейшем, по мере возврата кредитов, должен перейти на самоокупаемость.
Таким образом, предложенные пути совершенствования будут способствовать решению проблем финансового обеспечения местного самоуправления.
159
