CC BY
35
БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
ПУТИ ПРЕОДОЛЕНИЯ НЕСБАЛАНСИРОВАННОСТИ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ В БЮДЖЕТАХ РАЗНЫХ УРОВНЕЙ
Р Ю. РЫБАКОВА
Научно-исследовательский финансовый институт Минфина России
Пропорции распределения расходов и доходов по вертикали бюджетной системы не должны определяться Бюджетным кодексом РФ, так как они - производные величины, в основе которых лежит, прежде всего, разграничение расходных полномочий и соответствующих им расходов между разными уровнями власти, а также бюджетной системы. В то же время разграничение доходных полномочий по вертикали власти должно учитывать необходимость создания максимально возможных условий для того, чтобы на каждом уровне бюджетной системы и органов власти, с учетом соответствующей инициативы последних, они могли бы сбалансировать минимально необходимые расходы и доходы территориальных бюджетов.
Вместе с тем как субъекты Федерации, так и муниципальные образования по объективным причинам имеют разные исходные условия в налоговых потенциалах на своих территориях, и эти отличия во многих случаях весьма значительны. Поэтому даже попытка зафиксировать в Бюджетном кодексе РФ пропорции распределения налоговых доходов между федеральным центром и всеми субъектами Федерации (50 : 50) не касалась пропорций по каждому из них. Ведь по отдельным регионам и в случае оставления в их бюджетах 100% налогов, собираемых на подведомственной территории, не удалось бы сбалансировать расходы с доходами без финансовой помощи из федерального бюджета. А в некоторых регионах, где так же по объективным
Виды бюджетов
Федеральный Консол иди рован н ые субъектов Федерации в том числе:
региональные местные
1998 год
Расходы 49,8 50,2 22,5 27,7
Доходы 47,4 52,6 27,9 24,7
Разница (в пунктах) -2,4 +2,4 +5,4 -3,0
1999 год
Расходы 48,0 52,0 24,5 27,5
Доходы 50,7 49,3 27,7 21,6
Разница (в пунктах) +2,7 -2,7 +3,2 -5,9
2000 год
Расходы 47,1 52,9 28,5 24,4
Доходы 54,0 46,0 29,5 16,5
Разница (в пунктах) +6,9 -6,9 + 1,0 -7,9
2001 год
Расходы 45,2 54,8 30,0 24,8
Доходы 59,3 40,7 26,2 14,5
Разница (в пунктах) + 14,1 -14,1 -3,8 -10,3
2002 год (предварительно)
Расходы 50,8 49,2 X« X
Доходы 62,6 37,4 X X
Разница (в пунктах) + 11,8 -11,8 X X
•Данных нет.
Таблица составлена по данным Минфина России.
Таблица I
Пропорции распределения расходов и доходов по уровням бюджетной системы РФ (без учета безвозмездного перечисления средств из федерального бюджета) за период 1998 - 2002 годов, (%)
причинам налоговый потенциал достаточно велик, при указанной пропорции у них оставались бы доходы, значительно превышающие их обоснованные потребности. Достаточно сказать, что только вклад г. Москвы в общий объем условно-собственных бюджетных доходов (собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов) всех субъектов Федерации в 2001 году составил 20,8%.
Структура фактически сложившихся за ряд лет диспропорций в распределении доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ до этапа перераспределения средств из федерального бюджета в порядке межбюджетного регулирования представлена в табл. 1. Речь идет о пропорциях распределения расходов и условно-собственных бюджетных доходов по вертикали бюджетной системы.
Из приведенных данных видно, что в федеральном бюджете имелось систематическое превышение доли доходов над долей расходов (кроме 1998 года по причине дефолта), которое против 1999 года увеличилось в 2000 году в 2,6 раза, в 2001 году - в 5,2 раза, в 2002 году - в 4,4 раза. Прямо противоположная ситуация сложилась в консолидированных бюджетах субъектов Федерации, где соответственно в этих же размерах имелось превышение доли расходов над долей доходов.
Систематическое превышение доли расходов, особенно резкое в последние годы, было в местных бюджетах - с 3,0 в 1998 году до 10,3 процентных пункта в 2001 году.
Необходимо отметить, что за период 1998 - 2001 годов впервые в 2001 году доля расходов превысила долю доходов в региональных бюджетах: 30,0 против 26,2%, или на 3,8 процентных пункта. Это произошло несмотря на то, что тенденция централизации финансовых ресурсов имеется не только на федеральном уровне, но нередко еще в большей степени в региональных бюджетах, о чем свидетельствуют данные табл. 2.
Эти данные — свидетельство того, что нельзя ограничиваться реформированием лишь методов прямого перераспределения средств из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой, требуется не меньше внимания уделить четкому и обоснованному разграничению расходных и доходных полномочий между органами власти разных уровней, а также соответствующих им расходов и доходов по вертикали бюджетной системы.
Пока же можно констатировать наличие существенных диспропорций в распределении расходов и условно-собственных доходов между звеньями бюджетной системы.
Субъекты Федерации 1998 год 2000 год 2001 год 1-е полугодие 2002 года
Пермская область
расходы 17,0 34,0 33,0 31,0
доходы 36,0 52,0 53,0 52,0
разница (в пунктах) + 19,0 + 18,0 +20,0 +21,0
Новгородская область
расходы 20,1 22,8 36,5 35,3
доходы 53,3 49,0 53,9 54,2
разница (в пунктах) +33,2 +26,2 + 17,4 + 18,9
Тамбовская область
расходы 38,7 40,1 45,5 42,5
доходы 44,0 54,5 63,7 73,5
разница (в пунктах) +5,3 + 14,4 + 18,2 +31,0
Калужская область
расходы 40,3 40,5 46,4 51,3
доходы 45,8 53,5 61,9 53,8
разница (в пунктах) +5,5 + 13,0 + 15,5 +2,5
Волгоградская область
расходы 29,5 35,4 35,8 36,3
доходы 38,7 45,9 47,0 42,2
разница (в пунктах) +9,2 + 10,5 + 11,2 +5,9
Удмуртская Республика
расходы 25,6 33,2 41,9 32,8
доходы 47,7 48,8 50,4 47,6
разница (в пунктах) +22,1 + 15,6 +8,5 + 14,8
Ростовская область
расходы 19,6 28,0 39,4 33,5
доходы 28,1 39,1 52,3 51,2
разница (в пунктах) +8,5 + 11,1 + 12,9 + 17,7
*Из информации, поступившей от финансовых органов субъектов Федерации
Таблица 2
Пропорции распределения расходов и условно-собственных доходов между региональным и местными бюджетами по отдельным субъектам Федерации (удельный вес в региональном бюджете) за период 1998 - 2001 годов и 1-е полугодие 2002 года, (%)*
Таблица 3
Пропорции распределения расходов и доходов по уровням бюджетной системы РФ с учетом безвозмездного перераспределения средств из федерального бюджета за период 1998 - 2002 годов, (%).
Виды бюджетов
Федеральный Консолидированные субъектов Федерации в том числе:
региональные | местные
1998 год
Расходы 49,8 50,2 22,5 27,7
Доходы 39,8 60,2 35,6 24,6
Разница (в пунктах) -10,0 + 10,0 + 13,1 -3,1
1999 год
Расходы 48,0 52,0 24,5 27,5
Доходы 45,6 54,4 25,9 28,5
Разница (в пунктах) -2,4 +2,4 + 1,4 -1,0
2000 год
Расходы 47,1 52,9 28,5 24,4
Доходы 49,2 50,8 28,2 22,6
Разница (в пунктах) +2,1 -2,1 -0,3 -1,8
2001 год
Расходы 45,2 54,8 30,0 24,8
Доходы 50,8 49,2 27,3 21,9
Разница (в пунктах) +5,6 -5,6 -2,7 -2,9
2002 год (предварительно)
Расходы 50,8 49,2 X* X
Доходы 53,6 46,4 X X
Разница (в пунктах) 2,8 -2,8 X X
'Данных нет.
О том, как сложились пропорции распределения расходов и доходов по вертикали бюджетной системы РФ после перераспределения средств из федерального бюджета, можно судить по данным табл. 3.
Из приведенных данных видно, что уровень доходов, с учетом последующего перераспределения части средств федерального бюджета в территориальные бюджеты, преобладал до 1999 года, в котором он составил 54,4% (в консолидированных бюджетах субъектов Федерации), но в 2000, 2001 и 2002 годах он снизился соответственно до 50,8; 49,2 и 46,4%. При этом превышение доли расходов над долей доходов как в региональных, так и в местных бюджетах возникло в 2000 и 2001 годах, причем в 2001 году оно существенно увеличилось.
Вместе с тем это не означает, что в территориальных бюджетах, включая и региональные, уровень бюджетной обеспеченности можно оценить только на основе данных указанной таблицы. У большинства субъектов Федерации на региональном и местном уровнях фактические расходы не достигали минимально необходимой потребности в них с учетом образовавшейся кредиторской задолженности, в результате чего у многих регионов постоянной проблемой является своевременное и полное финансирование оплаты труда работников бюджетных учреждений, не говоря уже о других также первоочередных текущих потребностях.
Экономическая эффективность бюджетного регулирования остается недостаточной, потому что действующая система закрепления доходов и пе-
рераспределения финансовых ресурсов наказывает, по сути, регионы, которые развивают собственную налоговую базу и сокращают региональные бюджетные расходы, и, наоборот, во многом дает преимущество тем регионам, которые полагаются на существенное вливание из федерального бюджета. Это доказывает, что в данном механизме нет территориальной справедливости, поскольку распределение финансовой помощи не имеет четкой стратегии и зависит в большинстве случаев от субъективных позиций.
За последнее десятилетие уровень децентрализации бюджетных ресурсов менялся в довольно широком диапазоне, однако к началу 2002 года он вернулся к исходному показателю 1990 года (41%). Динамика уровня децентрализации бюджетных ресурсов приведена на рисунке.
Уровень децентрализации бюджетных ресурсов в России в настоящее время соответствует среднему показателю федеративных государств. Более высокая децентрализация бюджетных ресурсов характерна для экономически развитых и стабильных федераций (Швейцария, Канада, США и Германия - от 62 до 50%).
В ряде исследований зарубежных авторов выявлена обратная статистическая зависимость между децентрализацией бюджетных ресурсов и макроэкономической стабильностью. Наиболее высокий уровень децентрализации бюджетных ресурсов характерен для стран с макроэкономической нестабильностью, высокой долговой нагрузкой, зависимостью от экспорта и внешнеэкономической
1 1990
2 1992
3 1993
4 1994
5 1995
6 1996
7 1997
8 1998
9 1999
10 2000
II 2001
12 2002
Источники: Минфин России, Госкомстат России.
Доля консолидированных бюджетов субъектов РФ в доходах консолидированного бюджета РФ (без учета безвозмездного перечисления средств из федерального бюджета), %
конъюнктуры, что требует концентрации на федеральном уровне бюджетных ресурсов и ограничивает возможности децентрализации бюджетных ресурсов.
Дополнительным ограничителем децентрализации бюджетных ресурсов в РФ является высокая степень межрегиональных различий в бюджетной обеспеченности, и это объективно требует большей централизации налоговых доходов для последующего перераспределения между регионами. В РФ подавляющее большинство субъектов Федерации и население страны объективно заинтересовано в более интенсивном выравнивании бюджетной обеспеченности, а значит и в более высокой централизации бюджетных ресурсов из-за крайне неравномерного размещения налогового потенциала. При условии, что почти 40% всех налогов собирается на территории всего лишь 10 субъектов Федерации, где проживают немногим более 10% населения страны. Таким образом, от уровня децентрализации бюджетных ресурсов 50%, рекомендуемого ст. 48 Бюджетного кодекса РФ, выигрывают более обеспеченные регионы.
Государственные органы власти, обладая большими, чем любая территориальная единица возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, в той или иной степени компенсируют дисбаланс региональных или местных бюджетов, направляя в их доходы часть средств, аккумулируемых на уровне федерального или регионального бюджетов.
В специальной литературе ряд экономистов высказывают мнение, что финансовая помощь регионам слишком велика и следует стремиться к ее сокращению. Однако в России, по сравнению с другими странами, перераспределяемые в ходе межбюджетных отношений средства составляют относительно небольшую долю как валового внутреннего продукта и расходов федерального бюджета, так и доходов региональных бюджетов. Если объем финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации в 1999 году составил 1,5% ВВП и 11,5% до-
ходов региональных бюджетов, то в Канаде в 1995 году соответственно 4,0 и 15,2%, в Австралии в 1995 году - 6,5 и 34,7%, в США в 1994 году - 3,0 и 20,3%. В этой связи особую важность приобретает проблема справедливого и эффективного перераспределения достаточно ограниченных средств между субъектами Федерации.
Несмотря на значительные различия между странами в практике оказания финансовой помощи бюджетам субнационального уровня, сложились общие цели и задачи оказания такой помощи, механизмы ее перераспределения. Возникают и схожие ограничения оказания помощи в разных экономических условиях. Практически везде главная цель распределения финансовой помощи заключается в повышении возможностей регионов с низкой бюджетной обеспеченностью финансировать закрепленные за ними расходы и тем самым в обеспечении выравнивания, на максимально высоком уровне, доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям. Эта цель является «территориальным» проявлением общего принципа социальной справедливости.
Однако достижение названной цели чревато побочными негативными последствиями, в частности проявлениями иждивенчества и обострением политических конфликтов. Поэтому распределение финансовой помощи, наряду с ориентацией на социальную, в том числе территориальную справедливость, должно, как минимум, не препятствовать экономической эффективности, бюджетной ответственности и политической консолидации общества.
Под экономической эффективностью в данном случае следует понимать формирование и поддержание долгосрочных институциональных стимулов для региональных властей проводить структурные преобразования, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат и т.п. Бюджетная ответственность заключается в управлении государственными (общественными) финансами от имени и в интересах населения (граждан) при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики. Наконец, политическая консолидация сводится к достижению общественного согласия по вопросам распределения между уровнями бюджетной системы и регионами финансовых ресурсов, созданию условий для эффективного выполнения региональными властями своих полномочий в рамках гражданского общества, упрочению территориальной целостности страны.
Компромисс между главной целью бюджетного выравнивания и связанными с ее достижением ограничениями может быть достигнут при соблю-
дении ряда требований. Прежде всего, при оказании финансовой помощи регионам необходимо четко разделить основанные на различных принципах виды такой помощи: текущую, инвестиционную и «стимулирующую». При этом в рамках текущей помощи следует выделять общую и целевую с разделением последней на полную (финансирование так называемых федеральных мандатов1) и частичную (софинансирование на долевой основе приоритетных расходов).
Текущая финансовая помощь должна распределяться по единой для всех методике на основе прозрачных формул с проверяемыми (воспроизводимыми) расчетами и объективных критериев «нуждаемости» (бюджетной обеспеченности) регионов. Такая методика не должна использовать отчетные данные о фактически произведенных из бюджетов регионов расхогах, поскольку это способствует увеличению нерациональных расходов, подрывает стимулы к оптимизации и повышению эффективности расходов. Вместо этого необходимо найти как можно более объективные, прозрачные и независимые от региональных властей оценки различий в расходных потребностях в расчете на душу населения (потребителя бюджетных услуг).
Также при оказании финансовой помощи из федерального бюджета не должны использоваться данные о фактически поступивших в региональные бюджеты налогах, поскольку это подрывает стимулы к повышению собираемости налогов, консолидации внебюджетных средств и сокращению «теневой» экономики. Необходимы методы сравнения налогового потенциала различных территорий (регионов) с учетом уровня и структуры развития региональной экономики.
Состояние межбюджетных отношений в РФ предопределяется, прежде всего, тем, насколько разграничение источников доходов на постоянной (долговременной без указания срока) основе между уровнями бюджетной системы отвечает принципам самостоятельности территориальных бюджетов. Основным условием для этого является наличие достаточного объема собственных, то есть закрепленных полностью или частично на постоянной основе, доходов в территориальных бюджетах, чтобы преобладающим образом за счет них гарантировать финансовое обеспечение реализации полномочий, возлагаемых на региональные и местные органы власти.
При этом в качестве собственных доходов бюджета мы исходим из определения этого понятия, содержащегося в ст. 47 Бюджетного кодекса РФ. «Собственные доходы» - это «виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами зако-
1 Федеральные мандаты - расходные обязательства, возложенные на региональные бюджеты различными федеральными законами и нормативными актами.
нодательством Российской Федерации». В их состав не включаются отчисления по временным нормативам от регулирующих доходов, как это было предусмотрено Законом РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», утратившим силу с 1 января 2000 года.
В настоящее время наиболее актуальной является выработка стратегии межбюджетных отношений, направленной на создание репродуктивного режима территориально-производственных систем и страны в целом. Эта проблема не является специфической для России — в той или иной степени она стоит перед всеми странами.
Федеративные государства решают проблемы распределения налоговых ресурсов и удовлетворения требований регионов с помощью разнообразных методов в зависимости от уровня децентрализации и модели государственного управления. Обычно выделяют три модели бюджетного федерализма - нейтралистскую, децентрализованную и кооперативную.
Классическим примером децентрализованной модели федерализма являются США, а кооперативной - ФРГ.
Особенность американской системы заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех 50 штатов и федерального правительства практически независимы. При условии соблюдения конституционных положений штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной чертой немецкой фискальной системы, в США практически отсутствуют. Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются главным образом целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся категориям населения в соответствии с утвержденными федеральными программами («Медикэр», «Пособия и услуги ветеранам», «Специальное обеспечение» и др.).
Межбюджетные отношения в Германии и России можно рассматривать как отношения между органами власти разных уровней по поводу разграничения на постоянной основе расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему, распределения регулирующих налогов по временным нормативам, а также перераспределения средств между бюджетами разного уровня в различных формах.
Для выполнения основополагающих принципов рационального формирования и эффективного функционирования всей национальной бюджетной системы — сбалансированности бюджетов разных уровней и их самостоятельности -необходимо, прежде всего, четко и качественно
установить критерии распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней. Неслучайно сбалансированность и самостоятельность бюджетов являются основополагающими принципами их формирования, сформулированными в Бюджетном кодексе РФ. Кроме того, необходимость соблюдения данных принципов особо отмечена в Бюджетном послании Президента РФ в качестве приоритетной задачи государственной политики в области межбюджетных отношений. При этом должны учитываться задачи и функции, возлагаемые на соответствующие органы власти, а также соблюдение минимальных государственных социальных стандартов, которые гарантируются гражданам в качестве их конституционных прав на всей территории страны.
При недостаточности для этих целей собственных доходов у территориальных образований, отстающих по объективным причинам, вышестоящие органы власти осуществляют меры по межбюджетному регулированию в целях выравнивания бюджетной обеспеченности таких территорий до минимально необходимого уровня.
Немецкий опыт бюджетного федерализма, вплоть до последнего времени находился в тени американского, канадского и частично австралийского опыта, основанного на идеях так называемого конкурентного федерализма. Между тем, сходство исторического опыта Германии и России делает германскую модель кооперативного федерализма более пригодной для поиска ответов на конкретные вопросы реформирования межбюджетных отношений в новой России.
Основой формирования нормально функционирующей системы межбюджетных взаимоотношений является четкое распределение компетенции между административно-территориальными единицами разных уровней, которое происходит в трех сферах: законодательстве, управлении и финансировании.
В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная единица деления страны). Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие обще-федеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные и культурные мероприятия.
Между Германией и Россией нет принципиальных различий в ограничении расходных полномочий потрем уровням власти. В Конституции (Основном законе) Германии определено, что соответствующие общенациональные программы, в частности, связанные с улучшением региональной экономической структуры, финансируются федерацией и землями поровну (50:50).
В России распределение компетЖции строится на тех же принципах, но оно недостаточно четкое и не имеет прочной нормативной базы.
В Германии в соответствии с Основным законом федерация и земли в финансовом отношении независимы и ведут бюджетное хозяйство самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты подконтрольны землям, В Основном законе есть раздел, посвященный финансам, в котором источники доходов (налоги) закреплены за всеми тремя уровнями. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая система бюджетных взаимоотношений.
В Конституции России вообще нет раздела, посвященного финансовым вопросам. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с Федерацией и ее субъектами, то есть в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений.
В целом и по общим принципам организации межбюджетных отношений, и по степени децентрализации бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом. Однако за сходной внешней формой кроются различные механизмы регулирования межбюджетных отношений.
Основным источником доходной части государственного бюджета как в Германии, так и в России являются налоги.
В Германии существуют федеральные, земельные и общинные налоги, поступающие в бюджет только этих формирований, и общие налоги, которые делятся в определенных соотношениях между федерацией, землями и частично общинами; на последнюю группу приходится около 80% совокупных налоговых доходов всех уровней власти (табл. 4). Некоторые виды налогов закреплены за соответствующими бюджетами в определенной доле на постоянной основе. В России такие налоги называются собственными доходами соответствующих бюджетов.
Подоходный налог, налог на заработную плату, налог на скидку с процентной ставки распределяются между федерацией, землями и общинами; налог на прибыль корпораций, НДС - между федерацией и землями. Особенностью вертикального выравнивания в Германии является то, что доходы от общих налогов за исключением НДС делятся поровну между федерацией и землями. Доля общин в подоходном налоге и налоге на заработную плату составляет 15%, а в налоге на скидку с процентной ставки - 12%. Общины также делают отчисления в бюджеты федерации и земель от одного из общинных налогов - промыслового.
Удельный вес федерации и земель в налоге на добавленную стоимость периодически меняется.
♦ Таблица 4
Система «вертикального выравнивания»: распределение налогов между корпорациями публичного права
(согласно ст. 106 Основного закона Германии)
Федерация Федерация и земли Земли Общины
совместно •
Федеральные налоги: Общие налоги: Земельные налоги: Коммунальные налоги:
• таможенные пошлины • подоходный налог • имущественный налог • промысловый налог
• монополия на спиртные • налог на заработную • налог на наследство • земельный налог
напитки плату • налог с автомобилей • местные налоги (на
• налог с оборота капиталов • налог на скидку с • налог на покупку владельцев собак, на
• налог на страхование процентной ставки земельных участков охотников, на предметы
• налог с обменных операций • налог на прибыль • налог на пиво роскоши)
• налог в рамках ЕС корпораций • налог с игорных
• компенсационные сборы • налог с оборота (НДС) учреждений
• налоги на потребление (за • налог на пожарную
исключением налога на пиво) охрану
Доля от общих налогов: Доля от промыслового Доля от общих налогов: Доля от общих налогов:
• подоходный налог и налог налога • подоходный налог и • доля от подоходного
на заработную плату (42,5%) налог на заработную плату налога и налога на
• налог на скидку с (42,5%) заработную плату (15%)
процентной ставки (44%) • налог на скидку с • доля от налога на
• налог на прибыль процентной ставки (44%) скидку с процентной
корпораций (50%) • налог на прибыль ставки (12%)
• налог с оборота (НДС) корпораций (50%)
• налог с оборота (НДС)
Доля от промыслового налога Доля от промыслового Финансовые отчисления
налога согласно земельным
законам
Принципы распределения НДС закреплены в Основном законе: в пределах текущих поступлений федерация и земли имеют равные права на покрытие своих необходимых расходов; распределение налога на добавленную стоимость между ними должно осуществляться таким образом, чтобы избежать чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков и обеспечить равноценные условия жизни на всей территории страны. Соотношение долей федерации и земель может быть скорректировано при существенном изменении соотношения их доходов и расходов, причем если эти изменения краткосрочны, то они могут быть компенсированы субсидиями. Соотношение долей федерации и земель в НДС определяется на основе Федерального закона. В качестве критерия распределения НДС используется показатель «квота покрытия» (соотношение между текущими доходами и необходимыми расходами), который должен быть примерно одинаков для федерации и земель и составлять около 90%. Остальные затраты могут быть покрыты за счет заимствований на рынке капиталов.
Российская система вертикального распределения налогов во многом сходна с германской, однако имеет немало и отличий. Во-первых, к общим здесь относится большинство налогов. Во-вторых, в России так и не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе. В-третьих, специфично для России использование на уровне субъектов Федерации механизма, предусматривающего соединение в одном
налоге ставок, устанавливаемых органами управления различных уровней, при введении вышестоящими органами определенных предельных ставок.
В России полностью зачисляются в федеральный бюджет на постоянной основе НДС на товары, поступающие из-за рубежа, акцизы на импортные товары и ряд отечественных товаров (нефть, природный газ, автомобильный бензин, этиловый спирт), таможенные пошлины и некоторые другие налоги. Кроме того, к типу собственных доходов относятся платежи, распределяемые между уровнями бюджетной системы частично или на постоянной основе. Сюда включаются некоторые платежи за природные ресурсы, налог на имущество предприятий. Последний делится поровну между региональным и местными бюджетами.
Доля отчислений НДС в пользу земель в Германии устанавливается на долговременной основе, и для ее изменения нужны серьезные основания: устойчивое возрастание финансовых потребностей федерации или земель, которое не может быть компенсировано за счет краткосрочных мероприятий. Например, в 1992 - 1995 годах земли получали 33% этого налога.
Что касается НДС в расчете на одного жителя, то этот нормативный показатель, а следовательно, и уровень отчислений в каждую из земель, изменяется ежегодно, так как изменяются исходные данные (налоговый потенциал и численность населения).
В отличие от Германии, где переданные в распоряжение земель суммы НДС перераспределяются между ними дифференцированно в зависимое-
ти от численности населения и соотношения со среднедушевым уровнем налогового потенциала, в России отчисления НДС субъектам РФ производились по единому нормативу: в 1994 - 1998 годах — 25%, а в 1999 году он снизился до 15%. По другим регулирующим налогам также применяются единые для всех регионов нормативы, которые по этой причине не участвуют в горизонтальном выравнивании доходов регионов.
Налоговый потенциал «слабых» земель в Германии в результате (^писанного выше механизма финансового выравнивания через НДС и посредством дополнительных субсидий из федерального бюджета доводится в конечном счете до 99,5% от среднедушевого налогового потенциала.
В России при исчислении трансфертов регионам также устанавливались понижающие коэффициенты выравнивания душевых бюджетных доходов: 0,95 в 1994 - 1996 годах; 0,92 в 1997 году и 0,90 в 1998 году.
Выравнивание налоговых доходов до среднего показателя осуществляется с целью максимально сблизить материальный уровень жизни населения на всей территории Германии и в особенности — обеспечить население государственными услугами в отдельных землях, обладающих разным экономическим потенциалом и соответственно неодинаковой величиной национального дохода на душу населения. Такое перераспределение обуславливается определенными историческими и политическими особенностями. Его основы были заложены в ходе крупнейшей финансовой реформы 1969 года и с тех пор не претерпели существенных изменений.
Механизм межземельного выравнивания в Германии предполагает передачу в пользу слабых земель части налоговых поступлений теми землями,
у которых среднедушевой налоговый потенциал выше среднего уровня по всем землям. Такое перераспределение средств между бюджетами одного уровня не применяется в России.
С 1995 года в Германии установлено следующее соотношение между уровнем превышения среднего показателя по всем землям и перечисляемой долей: если среднедушевой налоговый потенциал в данной земле превышает средний по стране уровень в пределах 1%, то она перечисляет 15% от суммы превышения, если размер превышения составляет от 1 до 10%, то перечисляется 66%, а если свыше 10%, то в пользу слабых земель передается 80% от суммы превышения (табл. 5). Это вызывает недовольство крупных земель-доноров. В частности, Бавария и Баден-Вюртемберг требуют ограничить максимальную долю отчислений 50%.
Данные, приведенные в табл. 5, позволяют выявить тенденции финансового выравнивания между всеми землями Германии, начиная с 1970 года. В течение всего рассматриваемого периода состав обеих групп земель (доноров и реципиентов) оставался достаточно стабильным, поскольку условия формирования их финансовой базы не претерпевали существенных изменений. Земли Бавария, Нижняя Саксония, Рейнальд-Пфальц и Шлезвиг-Гольштейн превратились из получателей в недотационные регионы, а в земле Бремен наблюдался обратный процесс. От перераспределения налоговых поступлений больше всего выигрывают небольшие земли — Саар, Берлин, Бремен. Тем не менее с присоединением восточных земель все «старые» земли, за исключением Бремена, Берлина и Саара, стали донорами.
В процессе налогового нивелирования между землями изменяются не только показатели их ду-
Таблица 5
Изменение душевых налоговых бюджетных доходов в процессе финансового выравнивания в ФРГ,
тыс. марок
Земли 1970 1980 1989 1996
до | после до после до | после до | после
Западные земли
Баден-Вюртемберг 10,2 9,2 15,8 14,0 18,6 16,3 19,6 16,2
Бавария 8,9 9,4 14,2 14,4 17,3 16,7 19,3 16,5
Гессен 10,4 9,6 15,4 14,8 18,4 16,9 19,8 16,8
Нижняя Саксония 8,5 9,4 13,7 14,8 15,2 17,1 17,0 16,8
Северный Рейн-Вестфалия 10,0 9,4 14,7 14,2 16,9 16,9 18,4 16,8
Рейнальд-Пфальц 8,6 9,3 13,9 14,4 16,4 16,9 17,0 16,7
Саар 7,9 9,1 12,9 14,3 14,3 17,0 15,7 18,6
Шлезвиг-Гольштейн 8,5 9,7 13,9 14,8 16,0 17,1 18,2 16,9
Бремен 11,0 10,8 15,7 16,4 16,2 20,4 17,2 22,5
Гамбург 13,6 11,3 19,4 16,8 21,2 20,1 23,2 19,3
Берлин 9,7 13,5 14,1 22,5 16,3 24,1 17,5 19,9
Восточные земли
Бранденбург 13,1 19,7
М екленбург-П ом еран и я 12,8 19,6
Саксония 12,8 21,5
Саксония-Анхальт 12,3 20,9
Тюрингия 12,1 20,6
шевого налогового потенциала, но и последовательность показателей. При сравнении очередности земель по величине их душевых налоговых потенциалов до получения перераспределяемых средств и после их получения выявляются факты, когда отдельные земли после указанного межбюджетного регулирования опережали земли, имевшие более высокий душевой налоговый потенциал до такого регулирования (табл. 6).
Из этих данных видно, что в 1996 году земля Бремен до получения средств занимала 8-е место (17,2 тыс. марок) по душевому налоговому потенциалу, а после их получения передвинулась на 1 -е место, которое до этого принадлежало земле Гамбург, имевшей до перераспределения самый высокий показатель душевого налогового потенциала (23,2 тыс. марок) и перешедшей на 8-е место (19,3 тыс. марок). Опередив также земли: Гессен передвинулась со 2-го на 11-е место, Баден-Вюртемберг — с 3-го на 16-е, Баварию - с 4-го на 15-е, Северный Рейн-Вертфалию — с 5-го на 13-е, Шлезвиг-Голь-иггейн — с 6-го на 10-е. Земли-доноры финансируют определенную часть государственных расходов.
Таким образом, можно констатировать, что не соблюдается порядок о недопустимости изменения очередности земель по бюджетной обеспеченности после получения средств из федерального бюджета.
Таблица 6
Изменение очередности каждой из 16 земель по душевым налоговым потенциалам после получения средств за 1996 год
Такой порядок, по мнению немецких экономистов, не заинтересовывает земли-доноры в максимальном росте своего налогового потенциала. Вместе с тем система финансового выравнивания не всегда стимулирует и получателей в увеличении собственных налоговых доходов, поскольку за счет поступлений извне им будет обеспечен, по меньшей мере, средний уровень доходов (в пределах 99,5%). Так, в Бранденбурге доля средств, полученных в рамках «горизонтального финансового выравнивания», в 1997 году составила 8,4% дополнительных субсидий из федерального бюджета — 21,6%. Таким образом, доля средств межбюджетного регулирования в налоговых доходах этой земли достаточно высока — 30%.
Заметим, что в новом законе о бюджетном выравнивании, одобренном Парламентом Германии в декабре 2001 года, который должен вступить в силу с 1 января 2005 года, одним из обязательных условий межбюджетного регулирования является соблюдение ранжировки земель по бюджетной обеспеченности, сложившейся до бюджетного выравнивания.
Отсутствие необходимости самостоятельно изыскивать средства для пополнения бюджетных доходов оказывает отрицательное воздействие на экономику «слабых» земель в том смысле, что препятствует неотложным реформам по улучшению экономической структуры. Это касается, например, борьбы с безработицей. Расходы Федерального ведомства по труду в равной степени финансируются всеми землями, но недостаточно учитываются региональные различия в производительности труда. В экономически слабых землях необходимые мероприятия на рынке труда либо вообще не осуществляются, либо осуществляются со значительным опозданием.
В этой связи германские экономисты говорят о «чрезмерном перераспределении» и указывают на США и Швейцарию, где слабым субъектам федерации предоставляется целевая поддержка для обеспечения минимального уровня государственных услуг и она воспринимается жителями как естественное следствие федеративной системы.
Совет экспертов по общеэкономическому развитию при федеральном правительстве ФРГ в своем докладе за 1997-1998 годы предложил ряд мер по совершенствованию межбюджетных отношений, в том числе:
• усиление автономии бюджетов земель;
• сужение сферы предметов совместного ведения, финансируемых федерацией и землями;
• уменьшение объема дополнительных федеральных субсидий, дальнейшее реформирование механизма межземельного финансового выравнивания.
Германские экономисты выдвигают различные предложения относительно этой реформы. Боль-
Земли До получения средств После получения средств
Сумма (тыс. марок) очередность Сумма (тыс. марок) очередность
Бремен 17,2 8 22,5 1
Саксония 12,8 13 21,5 2
Саксония-Анхальт 12,3 15 20,9 3
Тюрингия 12,1 16 20,6 4
Берлин 17,5 7 19,9 5
Бранденбург 13,1 12 19,7 6
Мекленбург-Померания 12,8 14 19,6 7
Гамбург 23,2 1 19,3 8
Саар 15,7 11 18,6 9
Шлезвиг-Гольштейн 18,2 6 16,9 10
Гессен 19,8 2 16,8 11
Нижняя Саксония 17 10 16,8 12
Северный Рейн-Вестфалия 18,4 5 16,8 13
Рейнальд-П фальц 17 9 16,7 14
Бавария 19,3 4 16,5 15
Баден-Вюртемберг 19,6 3 16,2 16
шинство сходится на том, что необходимо сократить объем перераспределения средств. Например, предлагается передавать каждой из слабых земель только 50% суммы, которой не хватает ей до уровня среднедушевого налогового потенциала всех земель. Соответственно каждая из земель-доноров должна выплачивать 50% от суммы превышения среднего показателя. При таком порядке перераспределения будут в большей степени стимулироваться собственные возможности земель.
Рекомендуется также объединить все земли в семь групп на основе такого критерия, как размер налогового потенциала. Соответственно в каждой группе различия по этому показателю будут незначительны. При этом восточные и западные земли не объединяются между собой, так как уменьшился бы объем перераспределения средств внутри отдельных групп, вследствие чего общий объем межземельного финансового выравнивания сократился бы на 40%.
Заслуживает самого серьезного внимания германский опыт реализации на практике принципа безусловной компенсации из федерального бюджета увеличения земельных расходов, связанного с решениями на федеральном уровне (то есть когда земли действуют по поручению федерации). Аналогичный принцип закреплен в бюджетном законодательстве России, но он в значительной степени не реализуется.
При распределении части подоходного налога между местными бюджетами в Германии поступления, рассчитанные по шкале предельных налоговых ставок с дохода сверх определенного размера, не учитываются при определении финансовой помощи. Для России такой подход, по нашему мнению, был бы оправдан в отношении налога с продаж при определении исходной базы расчета трансфертов.
Как любая система межбюджетных взаимоотношений, бюджетный федерализм должен обеспечивать социально-экономическую эффективность, справедливость территориального распределения бюджетных доходов и политическую стабильность.
Конкретные воплощения его опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций - конкуренции между региональными органами власти на условном рынке социальных услуг, с одной стороны, и выравнивании условий этой конкуренции и обеспечении на всей территории страны общенациональных стандартов бюджетной обеспеченности, с другой. При этом политически важно, чтобы выравнивание осуществлялось по максимально объективным показателям, что может быть достигнуто только при использовании формализованных критериев.
В отличие от России, где взимание налогов организовано по принципу централизации, в Германии эту функцию выполняют соответствующие
региональные земельные управления, которые контролируют и налоги, поступающие в федеральный бюджет. В данной части такая работа оплачивается за счет федерального бюджета. Функции по контролю за уплатой налогов, с одной стороны, и бюджетному финансированию, с другой, четко согласованы. Разделение указанных функций в России между двумя федеральными ведомствами без объединения власти на каждом уровне, на наш взгляд, не является бесспорным.
В Германии процесс распределения доходов на земельном уровне распадается на пять этапов:
1) поступление собранных на территории земель земельных налогов и долей земель в общих налогах;
2) раскладка подоходного налога и налога на прибыль корпораций в соответствии с территориальной принадлежностью налогоплательщика;
3) горизонтальное перераспределение НДС;
4) горизонтальное перераспределение всех налоговых доходов;
5) дополнительные субсидии за счет федеральных средств.
Изначально налоги собираются налоговыми ведомствами по территориальному принципу. Налог на заработную плату выплачивается по месту работы человека, корпоративный налог - по месту нахождения штаб-квартиры компании. Это вызывает неоправданные территориальные диспропорции в среднедушевых поступлениях налогов, так как наблюдается концентрация рабочих мест и штаб-квартир в одних землях, а мест проживания персонала и размещения филиалов компаний - в других. Поэтому в Германии существует закон, предписывающий налоговым ведомствам земель выплачивать средства тем землям, где проживают их работники и где непосредственно находятся предприятия. Такой механизм получил название раскладки налогов.
В Германии выравнивание территориальных диспропорций осуществляется за счет разумного распределения налогов, что уменьшает остроту политических проблем. Это выравнивание по своей природе преимущественно горизонтальное. При расчете перераспределяемых сумм используются только показатели доходов, что возможно благодаря не очень существенным диспропорциям между землями в расходах надушу населения. Все выравнивание, осуществляемое в соответствии с формулами, максимально объективно. Фиксируется не объем перераспределяемых средств, а достигаемый уровень налоговых доходов на душу населения по сравнению со средним по федерации.
Нельзя не обратить внимания на то, что в Германии для целей межбюджетного регулирования не используется нормирование бюджетных расходов. Упор сделан на выравнивание доходов до среднего показателя по всем землям. Некоторые нор-
мы, ограничивающие расходы, применяются лишь на уровне низового звена.
В отличие от Германии в России горизонтальное перераспределение почти отсутствует. Существующий Фонд финансовой поддержки субъектов Федерации является лишь аналогом дополнительных субсидий федерации в Германии. Фиксируется объем средств, которые необходимо перераспределить.
В таком механизме изначально заложено, что выделенных средств окажется недостаточно для сглаживания территориальных диспропорций, так как в России имеются резкие различия между регионами по географическим, климатическим условиям, степени удаленности от центральных районов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного и автомобильного сообщений, а также по плотности населения. Кроме того, многие регионы имеют разную степень развития социальной инфраструктуры, что обусловливает и неодинаковые потребности в средствах на ее содержание. Самым важным элементом подлинной финансовой самостоятельности субъектов Федерации является такое распределение источников доходов между ними и Федерацией, при котором они могли бы покрывать свои расходы за счет собственных источников доходов. В России всего лишь около 10% субъектов Федерации могут профинансировать сложившийся уровень своих бюджетных расходов без федеральной помощи. Таким образом, абсолютные размеры собственных доходов субъектов Федерации должны увеличиться, а доходов Федерации — уменьшиться. Теоретически это не должно сократить реальные доходы федерального бюджета, потому что так или иначе недостаток средств у субъектов Федерации компенсируется за
счет федеральных средств. В результате первичного распределения финансовых ресурсов получится, что одни субъекты Федерации должны стать «донорами», другие — «реципиентами». Для расчета абсолютных значений перераспределяемых сумм необходимо сопоставить доходы субъектов Федерации и их потребности в финансовых ресурсах.
Тем самым использование «один к одному» германского опыта межбюджетного регулирования в России в системе перераспределения бюджетных ресурсов из-за наличия громадных диспропорций между субъектами Федерации как в доходах, так и в расходах на душу населения не представляется возможным.
В то же время существующая в Германии система межбюджетных отношений по сравнению с другими странами представляется наиболее близкой российским условиям, а ее отдельные элементы могут, по нашему мнению, успешно применяться в Российской Федерации с учетом ее особенностей.
Учитывая, что РФ в силу объективных причин (разнообразия территориально-климатических и производственно-географических условий различных регионов, их удаленности друг от друга) характеризуется региональным многообразием, регулирование регионального развития должно основываться на синтезе разнообразных подходов к решению региональных проблем, применяемых в различных странах мира. При этом синтезе не должны подрываться российские традиции, а глубина их «обогащения» элементами западной и других систем должна корректироваться критерием благополучия каждого россиянина в каждый конкретный момент времени.
