Научная статья на тему 'Пути повышения эффективности современных научно-технических программ'

Пути повышения эффективности современных научно-технических программ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
421
41
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ИНВЕСТИЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ / INVESTMENT ACTIVITY / ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ / TARGET PROGRAMS / ПЛАНИРОВАНИЕ / PLANNING / ПРОЕКТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ / PROJECT FINANCING

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Блошенко Александр Витальевич, Тихонов Игорь Петрович, Сахарова Наталья Александровна, Холстов Александр Викторович

В статье рассмотрены особенности государственных целевых программ хорошо отработанных и эффективно действующих инструментов научно-технического и программно-целевого планирования в Российской Федерации. Отмечены пути улучшения методического обеспечения формирования и оценки результативности государственных целевых программ. Рассмотрены специфика региональных целевых программ и причины их неэффективной реализации. Приведены особенности реализации мероприятий федеральных целевых программ в субъектах РФ при одновременном софинан-сировании таких мероприятий в рамках региональных целевых программ. Описаны достоинства и недостатки применения метода экспертных оценок в качестве основного метода разработки комплексных планов и целевых программ. Рассмотрены механизмы частно-государственного партнерства в части инвестирования в инновационные компании в развитых странах. Исходя из предложенного механизма внедрения в Российской Федерации результатов государственных научно-технических программ определены наиболее актуальные в настоящее время задачи в сфере целевого планирования и государственного регулирования научно-технической деятельности.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по экономике и бизнесу , автор научной работы — Блошенко Александр Витальевич, Тихонов Игорь Петрович, Сахарова Наталья Александровна, Холстов Александр Викторович

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The Ways to Improve Efficiency of the Modern Scientific and Technical Programs

The paper considers the specific features of the State target programs as the well-developed and effective tools of scientific, technical and program-targeted planning in the Russian Federation. The special attention is paid to the improvement of the methodological support of program formation and effectiveness evaluation. The specific nature of the regional target programs and the causes of their low efficiency of implementation are considered. The specific features of actions implementation within the federal target programs in the subjects of the Russian Federation with simultaneous co-financing of those actions within the framework of regional target programs are outlined. The advantages and disadvantages of applying the method of expert assessments as a basic method of developing complex plans and target programs are described. Various mechanisms of the partnership between the State and businesses in terms of investments in innovative companies in the developed countries are considered. Based on the proposed mechanism of implementation for the results of State scientific and technical programs, current challenges in the field of targeted planning and government regulation of scientific and technological activities were identified.

Текст научной работы на тему «Пути повышения эффективности современных научно-технических программ»

Членство в ВТО - новый этап участия России в международной экономической системе / Под ред. С.Ф. Сутырина и Н.А. Ломагина: Научное издание. СПб.: Изд. центр экономического факультета СПбГУ, 2013.

ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ

ЭФФЕКТИВНОСТИ

СОВРЕМЕННЫХ

НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИХ

ПРОГРАММ1

Юдаева К., Бессонова Е., Козлов К., Иванова Н., Соколов Д., Белов Б. Секторальный и региональный анализ последствий вступления России в ВТО: оценка издержек и выгод. М.: Московский Центр Карнеги, 2003.

А.В. Блошенко, И.П. Тихонов, Н.А. Сахарова, А.В. Холстов

У

Рукопись поступила в редакцию 02.06.2014 г.

В статье рассмотрены особенности государственных целевых программ - хорошо отработанных и эффективно действующих инструментов научно-технического и программно-целевого планирования в Российской Федерации. Отмечены пути улучшения методического обеспечения формирования и оценки результативности государственных целевых программ. Рассмотрены специфика региональных целевых программ и причины их неэффективной реализации. Приведены особенности реализации мероприятий федеральных целевых программ в субъектах РФ при одновременном софинан-сировании таких мероприятий в рамках региональных целевых программ. Описаны достоинства и недостатки применения метода экспертных оценок в качестве основного метода разработки комплексных планов и целевых программ. Рассмотрены механизмы частно-государственного партнерства в части инвестирования в инновационные компании в развитых странах. Исходя из предложенного механизма внедрения в Российской Федерации результатов государственных научно-технических программ определены наиболее актуальные в настоящее время задачи в сфере целевого планирования и государственного регулирования научно-технической деятельности.

Ключевые слова: инвестиционная деятельность, целевые программы, планирование, проектное финансирование.

© Блошенко А.В., Тихонов И.П., Сахарова Н.А., Холстов А.В., 2015 г.

1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект № 14-02-00026-а).

ЭНСР № 1 (68) 2015

Целевые программы в настоящее время представляют собой наиболее обоснованный, эффективный и прозрачный инструмент реализации государственной политики в отношении широкого спектра средне- и долгосрочных аспектов научного, технологического, экономического и социального развития страны. Программно-целевой метод планирования позволяет при этом обеспечивать различные формы поддержки мероприятий на федеральном и региональном уровнях, а также в рамках частно-государственного партнерства. Основными достоинствами инструментов программно-целевого планирования являются (Кузнецов, Таймазов, 2012; Митрофанова, 2005):

• ориентированность на решение комплексных общегосударственных и социально значимых задач;

• долгосрочный горизонт планирования, соответствующий срокам окупаемости инвестиций и позволяющий оценивать полученные социально-экономические эффекты;

• системный подход к формированию комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам мероприятий для достижения поставленных целей;

• открытый порядок формирования программ и публичность отчетности о ходе их реализации;

• возможность своевременной эффективной корректировки программы в целях адекватного реагирования на изменение условий ее реализации;

• возможность объединения усилий органов власти различного уровня (с учетом разграничения их полномочий) и частного сектора экономики.

Государственные научно-технические программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области научного, технологического, экономического

и социального развития Российской Федерации (Райзберг, Доценко, 2007).

Актуальность таких программ, их цели и задачи, перечень основных мероприятий и планируемые расходы на их реализацию в соответствии с действующим законодательством подлежат обсуждению на заседаниях Правительства РФ, в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, находятся в открытом доступе на сайтах Правительства РФ, Минэкономразвития России, государственных заказчиков и публикуются как официальные документы (приложения к постановлениям Правительства РФ).

Правительством РФ установлено, что концепция целевой программы должна предполагать несколько вариантов решения проблемы, выделенной для программной разработки, определять основные цели и задачи соответствующей целевой программы, а также с учетом утвержденных приоритетных направлений развития науки, технологий и техники обосновывать этапы и наиболее эффективные направления ее реализации и необходимые для этого объемы финансирования. В рамках целевой программы необходимо обеспечить корреляцию всех запланированных мероприятий с запрашиваемыми объемами ресурсного обеспечения, а также скоординировать усилия всех государственных заказчиков с учетом их полномочий и тем самым обеспечить достижимость утвержденных целей, полноту и согласованность решения поставленных задач (Лаан, 2007; Лобко, Райзберг, 2002).

Государственная целевая программа как инструмент государственного управления высшего (федерального) уровня в конечном итоге предполагает трансляцию своего воздействия на объекты программной разработки на всех уровнях, включая региональный и объектовый. Реализация мероприятий государственных целевых программ в субъектах РФ при одновременном софинансировании таких мероприятий в рамках региональных целевых программ характеризуется рядом особенностей (Гранберг и др., 2011; Гранберг, 2006).

Механизм указанной реализации, включая вопросы установления возможности ее осуществления, определен Порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594. К числу особенностей региональных целевых программ (далее - РЦП) относятся следующие (Брянин, 2013):

1) четкая направленность на решение специфических проблем конкретного региона, при этом по мере снижения уровня управления происходит выраженное усиление социальных аспектов программы;

2) выраженная комплексность - РЦП ориентированы на решение социальных проблем, улучшение качества жизни населения, охрану окружающей среды и др.

Следует учитывать, что ограниченность имеющихся материальных, организационных, информационных и финансовых ресурсов является основным лимитирующим фактором для качественных и количественных параметров, целей и задач, направлений и этапов РЦП.

Государственным заказчиком региональных целевых программ обычно выступает администрация субъекта РФ, а ее основными разработчиками и исполнителями могут являться комитеты и управления областной администрации, территориальные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы местного самоуправления, предприятия и организации всех форм собственности. Несмотря на то что в качестве основной причины неэффективной реализации РЦП чаще всего называют недостаток финансирования, в действительности причин тому существует гораздо больше (Брянин, 2013).

Широко распространенное наименование РЦП как «программа социально-экономического развития...» не позволяет четко выделить стоящие перед конкретным региональным государственным заказчиком специфические задачи, поскольку задачи социально-экономического развития стоят перед всеми регионами

и, более того, перед субъектами государственного управления всех уровней.

Формулировка «социально-экономическое развитие» имеет излишне общий характер и фактически может быть отнесена к любым социально-экономическим процессам. Вместе с тем цели РЦП должны быть отделены от повседневно реализуемых мероприятий в области регионального развития и удовлетворения потребностей, не требующих программно-целевого подхода (Матрусов, 2008). Зачастую администрация региона стремится решить за счет средств федерального бюджета все имеющиеся задачи, в том числе и проблемы местного масштаба, которые могут и должны быть решены посредством традиционных внепрограммных мероприятий в рамках текущего исполнения своих функций органами местного самоуправления.

В настоящее время РЦП в целом характеризуются низким уровнем выбора и обоснования стратегических целей и задач, отсутствием четко обозначенных приоритетов, что приводит к завышению размера заявок на софинансирование программных мероприятий из федерального бюджета. Сохраняются высокие риски принятия к исполнению РЦП, заведомо не обладающих требуемым ресурсным, прежде всего финансовым, обеспечением. Заказчик, разработчики и исполнители РЦП должны осознавать, что средства федерального бюджета привлекаются в первую очередь для софинансирования мероприятий и проектов, имеющих важное общегосударственное значение. Решение об оказании государственной поддержки должно приниматься по каждому проекту отдельно после проведения экспертизы его технико-экономического обоснования (Митрофанова, 2006).

Стоит отметить, что контроль эффективности выполнения государственных целевых программ, в том числе в разрезе легитимности освоения выделенных из федерального бюджета ассигнований, происходит как в ходе проведения внеплановых проверок контрольными и надзорными органами, так и на основании периодической отчетности, которую в соответ-

ствии с действующим порядком ежеквартально предоставляют государственные заказчики.

При этом в составе паспорта целевой программы Правительством РФ утверждаются приложения, которые содержат методику оценки ее эффективности, разрабатываемую государственным заказчиком с учетом специфики программных целей и задач.

Анализ реализованных и перспективных научно-технических программ России показывает, что в качестве исходных данных для проведения такой оценки используются численные индикаторы и такие показатели итогов выполнения программных работ, как число публикаций, защищенных диссертаций, разработанных технологий, защищенных патентами, мощность введенных в эксплуатацию объектов капитального строительства и др.

Указанный подход наряду с основным своим преимуществом - возможностью четко и однозначно провести оценку количественных параметров и определить процент достижения заданных нормативных показателей - имеет и существенные недостатки. Приведенные количественные характеристики результатов выполнения программ зачастую недостаточно полно характеризуют эффективность выполнения программных мероприятий, их соответствие утвержденным целям и задачам. Широко распространена ситуация, когда государственный заказчик вынужден в первую очередь заботиться о числе выполняемых разработок и оформляемых патентов, упуская из виду их общий научно-технический уровень, степень непосредственного влияния на достижение установленных программных целей и технико-экономические аспекты в интересах дальнейшего внедрения полученных результатов.

В этой связи наиболее перспективным представляется комплексный подход к оценке эффективности научно-технических программ, включающий предварительный этап многокритериальной экспертной оценки предполагаемых программных мероприятий, этап постоянного экспертного мониторинга проводимых работ, а также заключительный этап специализированной вербальной (ка-

чественной) оценки эффективности выполненных работ и полученных результатов, в том числе на их соответствие первоначально определенным целям и задачам. В целом использование этого методического подхода при разработке, формировании и оценке результативности программ позволит обойтись без субъективно назначаемых количественных (весовых) характеристик и обеспечит наиболее объективную экспертную оценку достигнутых результатов.

В настоящее время в качестве основного метода разработки комплексных планов и целевых программ чаще всего применяется метод экспертных оценок, который базируется на рациональных доводах и интуиции специалистов (экспертов), обработке их информации о прогнозируемом объекте и который, как известно, широко применяется в случаях большой неопределенности, отсутствия достоверной информации, если объект не поддается предметному описанию или математической формализации.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» определяет эксперта как лицо, обладающее специальными познаниями, опытом, квалификацией в области науки, техники, искусства или ремесла. Этот закон установил обязанность государственного заказчика проводить экспертизу предоставленных исполнителем государственного контракта результатов. Такая экспертиза может проводиться заказчиком как своими силами, так и с привлечением сторонних независимых экспертов и экспертных организаций.

Очевидно, что организация и проведение экспертизы итоговых и промежуточных результатов работ раздела НИОКР, строительно-монтажных работ на объектах капитального строительства (строительный контроль в соответствии с требованиями постановления Правительства РФ от 21 июня 2010 г. № 468) и других специфичных мероприятий требуют специальных знаний, квалификации и разре-

шительных документов (допусков и свидетельств).

Таким образом, в состав концепций и паспортов целевых программ государственным заказчиком необходимо включать мероприятия, предусматривающие финансовое обеспечение таких экспертных услуг.

Оптимальное сочетание этапов экспертного обеспечения разработки целевой программы, таких как финансово-экономический анализ, вариативное прогнозирование, индикативное планирование развития и целевое программирование решения приоритетных проблем, при учете указанных выше недостатков позволит осуществлять эффективное сочетание государственного управления территориальной экономикой и рыночного саморегулирования.

Таким образом, рассматриваемый программно-целевой метод, обладающий большим потенциалом, призван органично встраиваться в общую структуру и систему управления региональной системой в качестве инновационного инструмента и обеспечивать решение комплексных общегосударственных задач, в том числе и таких, как формирование опережающего научно-технического потенциала Российской Федерации (Ратнер и др., 2007).

Как отмечается в ряде работ (например, (Симакова, 2011)), внедрение современных технологий и повышение конкурентоспособности промышленности невозможны без соответствующей поддержки финансовых институтов, в том числе инвестиционных компаний.

В бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на 2011-2013 гг. был сформулирован один из приоритетов направлений расходов бюджета: поддержка инновационных проектов и важнейших научных разработок, направленных на обеспечение модернизации и технологического развития экономики, повышение ее энергетической эффективности.

Как известно, в развитых странах (США, Великобритании, Израиле, Канаде, Германии, Франции, Дании и др.) для финансирования инновационных проектов успешно применя-

ется механизм венчурного инвестирования -высокорисковые инвестиции частного капитала в высокотехнологичные перспективные предприятия, ориентированные на разработку и производство наукоемких продуктов. Более того, в западных странах создана эффективная система венчурного финансирования, которая регулирует спрос и предложение на рынке венчурного капитала и обеспечивает его инфраструктуру. Целью использования механизмов частно-государственного партнерства в этом случае является появление эффективного и прибыльного сектора венчурных инвестиций, ориентированного на инновационные компании (Симакова, 2011).

Вклад государства в этом случае может осуществляться путем его долевого участия в венчурных фондах (напрямую либо через государственные фонды), а также путем финансирования начальных стадий жизненного цикла прорывных наукоемких разработок стратегического значения (НИОКР). С точки зрения государства успешная реализация подобных проектов способствует развитию форм кооперации частного бизнеса с государством, мобилизации ресурсов для реализации значимых проектов, совершенствованию механизмов управления рыночными инвестициями и, как результат, созданию базы для налогообложения.

В России развитие венчурного бизнеса еще находится на начальном этапе и сталкивается с рядом трудностей, связанных с экономическими, политическими и историческими особенностями нашей страны.

Между тем инвестирование венчурных предприятий получило широкое распространение на Западе еще в 1980-1990-х гг. В частности, в США всплеск активности с акциями венчурных предприятий произошел после снижения ставки налога на прирост капитала в результате операций с ценными бумагами. В итоге объем инвестиций венчурного капитала в США составил 6 млрд долл., в странах Европы - 8 млрд долл. В Великобритании для финансирования стратегически важных наукоемких проектов применяется схема «уни-

версальный вызов», в соответствии с которой создается специальный фонд в сумме 20 млн ф. ст., образуемый за счет бюджета и на такую же сумму - за счет благотворительных организаций. На начальных этапах развития венчурных предприятий правительство может брать на себя часть затрат в форме различных грантов. Разработаны различные схемы сотрудничества между научно-исследовательскими организациями и частными компаниями.

В западных странах большую роль в процессе венчурного инвестирования играет участие правительств. Оно демонстрирует желание и способность государства разделить риски с коммерческими инвесторами и понимание необходимости сохранения национальных частных капиталов на рынке своей страны. Такое участие государства одновременно привлекает в реальный сектор экономики общественные средства. Главные рычаги воздействия правительства на венчурное предпринимательство - формирование законодательства и финансовое стимулирование венчурного предпринимательства. Обе эти задачи взаимоувязаны, так как формы финансового стимулирования и поощрения закрепляются законами, прежде всего законом о государственном бюджете. Финансовое стимулирование заключается в вырабатываемых правительством различных схемах финансирования венчурных предприятий применительно к разным этапам их развития и в разных формах организации, грантов, льгот, гарантий под банковские кредиты и т.д. (Зор-кальцев, 2008).

При этом необходимо отметить, что объемы финансирования НИОКР в рамках научно-технических программ в развитых странах мира многократно превышают объемы средств федерального бюджета, выделяемые в Российской Федерации на аналогичные цели. Так, в соответствии с итоговым докладом ВВС США за 2013 г. правительству США рекомендовано «для уверенного реагирования на будущие угрозы и возможности разумно инвестировать 1,4 трлн долл. в фундаментальные исследования и разработки по обе-

спечению и расширению глобальных миссий Соединенных Штатов».

Для частного инвестора такое партнерство позволяет увеличивать инвестиционный капитал, сокращать (а в ряде случаев и вовсе исключить) издержки на стадию НИОКР и снижать риски инвестирования за счет получения дополнительных государственных гарантий.

Таким образом, опыт использования механизмов частно-государственного партнерства в развитых странах указывает на целесообразность реализации результатов научно-технических программ в Российской Федерации путем предоставления в распоряжение заинтересованных хозяйствующих субъектов результатов научно-технической деятельности, организации экспертной оценки их финансово-инновационного потенциала с последующим венчурным финансированием их реализации и внедрением.

С этой целью в настоящее время наиболее актуальными представляются следующие задачи:

1) существенная интенсификация прикладных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, направленных на создание комплексного опережающего научно-технического задела в различных стратегически важных отраслях науки и техники;

2) разработка основополагающих нормативно-правовых документов в интересах экспертного сопровождения деятельности органов государственной власти (включая положения об экспертном прогнозировании и экспертной оценке) и их гармонизация с действующим законодательством Российской Федерации;

3) разработка и проведение пилотных проектов по практической реализации и внедрению полученных по государственному заказу результатов научно-технической деятельности с использованием механизмов частно-государственного партнерства, в том числе путем венчурного инвестирования.

Важным и своевременным инструментом реализации указанных задач должен стать принятый Государственной Думой и одобрен-

ный Советом Федерации в декабре 2014 г. Федеральный закон «О промышленной политике в Российской Федерации».

Согласно закону в Российской Федерации создается Наблюдательный совет при Государственном фонде развития промышленности, к компетенции которого отнесен контроль над мерами поддержки промышленной деятельности. Впервые установлено четкое распределение полномочий различных уровней органов власти и управления в реализации промышленной политики, определены конкретные меры стимулирования государством промышленной деятельности. Документ также определяет правовой статус и институты для территориального развития промышленных предприятий. В документе появились такие новые варианты мер поддержки промышленности, как налоговые каникулы, субсидии на создание промышленной инфраструктуры, займы отраслевых фондов. Причем этот перечень мер в законе не является исчерпывающим. Промышленную инфраструктуру призвано развивать государство, а регионы должны иметь возможность предоставлять субсидии на ее развитие. Такой принцип, безусловно, будет выгоден прежде всего самому государству. Создаваемые условия - предпосылки развития бизнеса, а территориальный, кластерный подход к государственной поддержке должен обеспечить мультипликативный эффект от этого развития: налоговые поступления, новые рабочие места, вовлечение смежных отраслей, производств и услуг.

Литература

Брянин А.С. Совершенствование процесса стратегического программирования развития регионального агропромышленного комплекса // Электронный научный журнал «Современные проблемы науки и образования». 2013. № 5. Гранберг А.Г. Комплексные региональные исследования // Российский экономический журнал. 2006. № 1. С. 31-38.

Гранберг А.Г. и др. Подходы к анализу финансового положения регионов их финансово-экономических отношений с федеральным центром // Регион. 2011. № 4. С. 23-29.

Зоркальцев В. Венчурное инвестирование в России и за рубежом? 16.02.2008 // Viperson. ru. URL: http://chief.viperson.ru/wind. php?ID=460671&soch=1.

Кузнецов Ю.В., Таймазов А.В. Приоритетные проблемы общественного развития: от взаимных отношений властных, предпринимательских и общественных структур к институциональным формам взаимодействия // Проблемы современной экономики. 2012. № 3 (43). С. 61-64.

Лаан Ж. Реализация федеральных целевых программ: механизм управления // Экономист. 2007. № 11. С. 31-34.

Лобко А.Г., Райзберг Б.А. Программно-целевое планирование и управление. М.: ИНФРА-М, 2002.

Матрусов Н. Региональное прогнозирование и региональное развитие России. М.: Наука, 2008.

Митрофанова И.В. Целевые программы как инновационный инструмент управления региональным развитием // Terra economicus. 2005. Т. 3. № 4. С. 85-92.

Митрофанова И.В. Финансирование федеральных целевых программ: проблемы финансового несоответствия // Финансы и кредит. 2006. № 9. С. 2-6.

Райзберг Б.А., Доценко Е.Ю. Сущность и роль программно-целевого планирования и управления в реализации государственной социально-экономической политики // Вопросы экономических наук. 2007. № 6. С. 113-119.

Ратнер Н.М., Нестеренко О.Н., Ятнов В.А., Юрпа-лов С.Ю. Целевые федеральные программы. Екатеринбург: УрГЭУ, 2007.

Симакова М.А. Частно-государственное партнерство в сфере венчурного финансирования // Сервис в России и за рубежом. 2011. № 3 (22). С. 79-87.

Рукопись поступила в редакцию 21.11.2014 г.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.