CC BY
66В. А. Алексеев, Д. А. Бражников, А. Г. Никольская
ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРИ ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ПРЕСТУПНОСТИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
В статье анализируются некоторые положения федерального и ведомственного регулирования в сфере оперативно-розыскной деятельности. Вносится ряд предложений по изменению отдельных норм, регламентирующих оперативно-розыскную деятельность в органах внутренних дел и в таможенных органах.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность; оперативно-розыскные мероприятия; противодействие преступности в сфере таможенного дела; прокурорский надзор.
V. A. Alekseev, D. A. Brazhnikov, A. G. Nikolskaya
WAYS TO IMPROVE THE EFFICIENCY OF OPERATIVE SEARCH ACTIVITY IN COMBATING CRIME IN MODERN CONDITIONS
Some of the provisions of federal and departmental regulations in the sphere of operative search activity are analyzed in the article. A number of proposals are made to change certain norms regulating operative search activity in the Internal Affairs bodies and customs authorities.
Keywords: operative search activity; operative search actions; combating crimes in the sphere of customs; prosecutorial supervision.
Эффективное противодействие преступности в целом и преступности в сфере таможенного дела в частности невозможно без оперативно-розыскной деятельности (ОРД), правом осуществления которой наделены таможенные органы Российской Федерации (РФ). Проблемные вопросы законодательной регламентации ОРД являются одинаково важными и крайне актуальными для всех органов, осуществляющих данный вид деятельности, зачастую затрагивающий значимые права и интересы граждан и организаций. Именно на законодательном уровне формируется нормативная основа ОРД, которая должна быть четкой, максимально полной и недвусмысленной. Отсутствие такой основы приводит к массе теоретических и практических проблем, которым и посвящена настоящая статья.
Начать следует с того, что в период действия УПК РСФСР законодательно правомерность ОРД была определена лишь в ст. 118 УПК РСФСР, которая закрепляла положение о том, что на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших. За этими строками стояли десятки закрытых ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих различные аспекты указанной деятельности [1, с. 30-31].
При этом необходимо отметить, что в теории и практике ОРД того времени была выстроена достаточно эффективная система противодействия преступности.
Прошло уже более четверти века со времени принятия первого Закона РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» [2], на
смену которому пришел ныне действующий Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (Закон об ОРД) [3].
О роли и значении указанных нормативных правовых актов в специальной литературе по оперативно-розыскной тематике написано достаточно подробно [4, с. 13-16; 5].
При рассмотрении вопроса о проблемах влияния федерального нормотворчества в сфере ОРД на эффективность противодействия преступности отметим следующее:
- понятийный аппарат, указанный в Законе, не был раскрыт;
- исходя из сформулированного законодателем определения ОРД, деятельность оперативных подразделений сводилась исключительно к проведению оперативно-розыскных мероприятий;
- не было четкого разграничения таких ключевых понятий, как оперативно-розыскное мероприятие (ОРМ), оперативно-розыскное действие, метод ОРД;
- закреплялся исчерпывающий перечень ОРМ, которые имели право осуществлять оперативные подразделения.
Действующий Закон об ОРД и иные нормативные правовые акты федерального и ведомственного уровней в этой сфере, по сути, сохранили те же проблемы. Приведем некоторые примеры из оперативно-розыскного законодательства, которые, по нашему мнению, негативно влияют на эффективность противодействия преступности в современных условиях.
1. В Законе об ОРД по-прежнему отсутствует понятийный аппарат, что позволяет осуществляющим ее субъектам «вольно» трактовать его положения.
2. Сформулированное понятие ОРД не раскрывает в полной мере суть деятельности оперативных подразделений государственных органов, правомочных ее осуществлять.
3. Руководители государственных органов, осуществляющих ОРД, исходя из положения Закона об ОРД (ч. 2 ст. 4), имеют право издавать лишь нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и тактику проведения ОРМ, -это, безусловно, важное, но далеко не единственное направление деятельности оперативных подразделений.
4. Законодатель идет по пути расширения перечня ОРМ (п. 15 ч. 1 ст. 6). При этом очевидно, что преступным сообществом будут изобретаться все новые способы совершения преступлений, а это неизбежно повлечет за собой бесконечное расширение перечня ОРМ. Учитывая продолжительность времени внесения поправок в Закон, оперативные подразделения всегда будут находиться в роли догоняющего.
5. Закрепленный в ст. 6 Закона об ОРД перечень ОРМ, в теории и практике ОРД принято классифицировать следующим образом [6, с. 47-51]:
а) ОРМ судебного санкционирования:
- обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств (понимать как негласный осмотр жилища);
- прослушивание телефонных переговоров;
- снятие информации с технических каналов связи;
- получение компьютерной информации;
б) ОРМ ведомственного санкционирования:
- проверочная закупка;
- контролируемая поставка;
- оперативное внедрение;
- оперативный эксперимент;
в) «несанкционируемые» ОРМ:
- опрос;
- наведение справок;
- сбор образцов для сравнительного исследования;
- исследование предметов и документов;
- наблюдение;
- отождествление личности.
При этом следует отметить, что такая классификация, по нашему мнению, не совсем точна. Она верна в отношении двух первых категорий ОРМ (судебного и ведомственного санкционирования). Третья категория ОРМ, в зависимости от субъекта (кто проводит) и объекта (в отношении кого проводится), может быть как «несанкционируемой», так и ведомственного санкционирования. В последнем случае указанные ОРМ проводятся на основании не постановления, утвержденного руководителем, имеющим право осуществлять ОРД, а других документов (рапорта, задания и т. д.), санкционируемых им.
6. Вполне обоснованное в свое время (когда Следственный комитет находился при Прокуратуре РФ) наделение суда полномочиями на выдачу разрешений о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина (ч. 2 ст. 8 Закона об ОРД), в настоящее время в ряде субъектов РФ привело к тому, что постановления утверждаются председателями областных судов и их заместителями. При этом руководители территориальных органов районного уровня, наделенные правом осуществлять ОРД, как правило, не имеют права напрямую обратиться к указанным должностным лицам. Понятно, что о своевременности получения разрешения о проведении подобных ОРМ говорить не приходится.
7. Законодатель продекларировал, что «при защите жизни и здоровья граждан, их конституционных прав и законных интересов, а также для обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств допускается вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо лицом, оказывающим ему содействие, совершаемое при правомерном выполнении указанным лицом своего служебного или общественного долга» (ч. 4 ст. 16 Закона об ОРД), а также «лицо, из числа членов преступной группы, совершившее противоправное деяние, не повлекшее тяжких последствий, и привлеченное к сотрудничеству с органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, активно способствовавшее раскрытию преступлений, возместившее нанесенный ущерб или иным образом загладившее причиненный вред, освобождается от уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ч. 4 ст. 18 Закона об ОРД). Однако данные положения не нашли своего отражения ни в уголовном, ни в уголовно-процессуальном законодательстве РФ, а следовательно, реального механизма их реализации нет.
Введение в уголовное законодательство положений о «причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление» и об «обоснованном риске» (ст. 38, 41 Уголовного кодекса РФ (УК РФ)), которые были призваны обеспе-
чить гарантии должностных лиц правоохранительных органов при выполнении ими служебного долга, по сути, мало, что изменили. При причинении вреда право-охраняемым интересам чаще исследуются положения ст. 39 «Крайняя необходимость» УК РФ.
8. Вполне логично, что надзор за ОРД осуществляет Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры, по требованию которых «руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий» (ч. 2 ст. 21 Закона об ОРД).
На практике «отсутствие единообразного юридически обоснованного подхода к прокурорскому надзору за ОРД приводит к конфликтам между органами, осуществляющими ОРД (в том числе таможенными органами), и прокуратурой на местах, что отрицательно сказывается на конечных результатах. Из МВД, ГУ МВД, УМВД России по субъектам РФ поступают многочисленные обращения с просьбой разъяснить вопросы, связанные с неоднозначным толкованием федеральных законов и ведомственных нормативных правовых актов, регламентирующих прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью» [7].
Отметим, что прокурорский надзор за ОРД регламентирован федеральными законами от 17.01.1992 № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [8] (Закон о прокуратуре) и «Об оперативно-розыскной деятельности» [3].
Раздел 3 Закона о прокуратуре посвящен прокурорскому надзору. В соответствии со ст. 21 гл. 1 «Надзор за исполнением законов» предметом надзора являются: «соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций». Известно, что целью осуществления ОРД является «защита жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечение безопасности общества и государства от преступных посягательств».
Логично, что предметом прокурорского надзора в сфере ОРД является «соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие» (ст. 29 Закона о прокуратуре) [9, с. 60].
В то же время в рассматриваемом Законе закреплено положение о том, что «при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не
подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки» (ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре).
Итогом такой работы стали многочисленные факты, когда проверки проводятся на основании планов или указаний вышестоящих прокуроров, при этом в ряде случаев они носят «сплошной» характер. При проверке дел оперативного учета запрашиваются все содержащиеся в них документы, даются указания о проведении конкретных ОРМ, в том числе с привлечением лиц, оказывающих конфиденциальное содействие, вносятся протесты на постановления об их прекращении с требованием возобновления производства указанных дел, несмотря на то, что подобный порядок не регламентирован ни федеральными законами, ни ведомственными нормативными правовыми актами.
Следует отметить, что более 80% актов прокурорского реагирования поступило в органы внутренних дел в форме «Требования об устранении нарушения закона», не предусмотренного ни одним законодательным актом [7, с. 18].
9. Федеральным законом от 26.12.2008 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности» были расширены права органов, осуществляющих ОРД (п. 1 ст. 15 Закона об ОРД). Приведем их дословно:
«В случае изъятия документов, предметов, материалов при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий должностное лицо, осуществившее изъятие, составляет протокол в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации.
Если при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий изымаются документы и (или) электронные носители информации, то изготавливаются копии документов, которые заверяются должностным лицом, изъявшим документы, и (или) по ходатайству законного владельца изъятых электронных носителей информации или обладателя содержащейся на них информации информация, содержащаяся на изъятых электронных носителях, копируется на другие электронные носители информации, предоставленные законным владельцем изъятых электронных носителей информации или обладателем содержащейся на них информации. Копии документов и (или) электронные носители информации, содержащие копии изъятой информации, передаются лицу, у которого были изъяты эти документы, и (или) законному владельцу изъятых электронных носителей информации или обладателю содержащейся на них информации, о чем делается запись в протоколе. В случае, если при проведении гласных оперативно-розыскных мероприятий невозможно изготовить копии документов и (или) скопировать информацию с электронных носителей информации или передать их одновременно с изъятием документов и (или) электронных носителей информации, указанное должностное лицо передает заверенные копии документов и (или) электронные носители информации, содержащие копии изъятой информации, лицу, у которого были изъяты эти документы, и (или) законному владельцу изъятых электронных носителей информации или обладателю содержащейся на них информации
в течение пяти дней после изъятия, о чем делается запись в протоколе. При копировании документов и (или) информации, содержащейся на изымаемых электронных носителях информации, должны обеспечиваться условия, исключающие возможность утраты или изменения документов и (или) информации. Не допускается копирование документов и (или) информации, содержащейся на изымаемых электронных носителях информации, если это может воспрепятствовать осуществлению оперативно-розыскной деятельности.
В случае если по истечении пяти дней после изъятия документов заверенные копии документов не были переданы лицу, у которого изъяты документы, заверенные копии документов в течение трех дней должны быть направлены по почте заказным почтовым отправлением, о чем делается запись в протоколе с указанием номера почтового отправления.
Копии документов направляются по адресу места нахождения юридического лица или адресу места жительства физического лица, указанному в протоколе».
Возможно, это значительно расширяет права оперативных подразделений, тогда что же является обязанностями?
На основании вышеизложенного сформулируем некоторые предложения по внесению изменений в федеральные и ведомственные нормативные правовые акты:
1. В Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»:
- ст. 1 изложить в следующей редакции: «Оперативно-розыскная деятельность - система организационных, оперативно-розыскных, оперативно-технических и оперативно-поисковых мероприятий, а также иных действий, осуществляемых гласно и негласно в рамках оперативного эксперимента оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом, в пределах их компетенции в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств»;
- сформулировать основные понятия, используемые в Законе, например: «оперативный эксперимент - действия оперативных подразделений, осуществляемые для решения возложенных на них задач, не охватываемые перечнем оперативно-розыскных мероприятий». Если при этом ограничиваются конституционные права человека и гражданина, то оперативный эксперимент проводится в соответствии с положением ч. 2 ст. 8. С одной стороны, это обеспечит единообразное толкование положений Закона всеми субъектами ОРД, а с другой - позволит избежать расширения перечня ОРМ;
- ч. 2 ст. 4 изложить в следующей редакции: «Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, издают в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и тактику указанной деятельности»;
- в ч. 2 ст. 8 (и соответствующих статьях, далее по тексту Закона) слова «допускается на основании судебного решения» заменить на «допускается на основании прокурорского решения»;
- ч. 2 ст. 21 изложить в следующей редакции: «По требованию указанных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета в отношении лиц, совершивших преступления, оставшиеся нераскрытыми, и категории разыскиваемых лиц, предусмотренной
Законом, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий»;
- абз. 2-5 п. 1 ст. 15 (права органов, осуществляющих ОРД) считать п. 7 ст. 14 (обязанности органов, осуществляющих ОРД).
2. В Уголовный кодекс РФ:
- ч. 2 ст. 14 (понятие преступления) изложить в следующей редакции: «Не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного настоящим Кодексом, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности, а равно вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо лицом, оказывающим ему содействие, совершаемое при правомерном выполнении указанным лицом своего служебного или общественного долга».
Следует отметить, что рассмотренные в статье проблемы носят общий системный характер и затрагивают все органы, осуществляющие ОРД. Таможенные органы как субъекты ОРД в полной мере сталкиваются с обозначенными вопросами в рамках реализации различных направлений их служебной деятельности (как при оперативном сопровождении расследования преступлений, отнесенных к компетенции таможенных органов, так и по линии обеспечения собственной безопасности и противодействия коррупции). Указанные изменения, по нашему мнению, будут способствовать более эффективному решению задач в сфере ОРД всеми ее субъектами.
Использованные источники
1. Оперативно-розыскная деятельность: учебник для вузов / под ред. К. К. Горяинова,
B. С. Овчинского, А. Ю. Шумилова. М.: Инфра-М, 2007.
2. Закон РФ от 13.03.1992 № 2506-1 «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «Об оперативно-розыскной деятельности» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
4. Оперативно-розыскная деятельность: учебник для вузов / под ред. И. А. Климова. М.: Юнити-Дана, 2019.
5. Алексеев В. В. К вопросу о полномочиях должностных лиц органов внутренних дел, суда и прокуратуры в сфере оперативно-розыскной деятельности // Научные труды Тюменского института повышения квалификации сотрудников МВД России: сборник статей. Тюмень: Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России, 2017.
C. 29-38.
6. Правовые основы оперативно-розыскной деятельности: учебно-методическое пособие. М.: Юнити-Дана, 2017. 145 с.
7. Богданов С. П. Актуальные вопросы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью в органах внутренних дел Российской Федерации // Совершенствование оперативно-розыскной деятельности: материалы Всероссийского совещания-семинара 2021 октября 2012 года, г. Владимир. М.: ГУУР МВД России, 2012. С. 17-22.
8. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9. Правовые основы оперативно-розыскной деятельности: курс лекций. Тюмень: Тюменский институт повышения квалификации сотрудников МВД России, 2012.
