CC BY
46Андреева И. А. «Публичный порядок» в административном праве Франции УДК 341 © И. А. Андреева, 2014
«Публичный порядок» в административном праве Франции
И. А. Андреева *
В статье автор рассматривает важнейшую категорию французского административного права «публичный порядок». Эволюция содержания понятия «публичный порядок» не изменила его места и роли в правовой системе — он по-прежнему является основанием и пределом административно-полицейской деятельности.
Ключевые слова: Франция, публичный порядок, безопасность, судебная полиция, административная полиция.
«Публичный порядок» представляет собой сложную конструкцию французского права, содержание которой весьма важно, так как позволяет идентифицировать важнейшую сферу (или форму) административной деятельности государства (административная полиция), отделить административную форму полицейской деятельности от судебной \ оценить законность, необходимость, пропорциональность полицейских мер, имеющих принудительный характер и ограничивающих индивидуальные права и свободы .
Административная полиция во французском праве понимается как форма вмешательства в общественную жизнь, осуществляемого административными властями, конечная цель состоит в поддержании публичного порядка, или, в случае «негативной» формулировки цели, в недопущении нарушений публичного порядка . Ж . Риверо определяет ее как «совокупность вмешательств администрации, которая имеет целью ввести поведение индивидов в рамки дисциплины, которой требует совместная жизнь в обществе» 2 . Цель достигается посредством издания правовых норм, согласно французской терминологии, подзаконного, регламентационного характера, содержащихся в административных регламентах, обеспеченных наказательными санкциями (например, правила дорожного движения) . Это могут быть также индивидуальные правовые акты (лишение водительских прав, запрет демонстрации) и «материальные» действия агентов публичной силы (например, обеспечение полицейского присутствия) . Содержание этой деятельности состоит в реализации ограничений индивидуальных свобод, осуществляемых в любом организованном обществе посредством полицейских мер. Таким образом, административная полиция может быть определена как совокупность действий компетентных административных органов (органов
* Постоянный автор нашего журнала .
исполнительной власти), ограничивающих индивидуальные права и свободы граждан в целях обеспечения публичного (общественного) порядка
В широком смысле «публичный порядок» понимается как совокупность правил и принципов, которые регламентируют сложившееся общественное и государственное устройство, являются обязательными для всех лиц, находящихся на территории государства, защищают независимость, безопасность, экономику государства, общественное спокойствие, права и свободы личности и т д Применительно к деятельности административной полиции «публичный порядок» в традиционном, идущем от М . Ориу понимании — это так называемый материальный и внешний публичный порядок: «Общественный порядок, в полицейском смысле, это материальный и внешний порядок... Полиция... не должна стремиться к искоренению причин социального зла, ее задачи ограничиваются восстановлением и поддержанием материального порядка. Иными словами, она не имеет целью обеспечение духовного идейного порядка» 3 .
Материальный и внешний публичный порядок — это центральное ядро публичного порядка, обеспечить поддержание которого является долгом властных органов и агентов административной полиции Классические элементы публичного порядка в полицейском смысле («классическая трилогия» 4) были определены ст. 97 Закона от 5 апреля 1884 г. : «Спокойствие, безопасность и санитарно-гигиеническое благополучие» Эта формулировка вошла в Основной кодекс административно-территориальных образований 5 (ст. ст. L2212-2, L6212-3, L6412-2 и др .), она повторяется в Кодексе внутренней безопасности 6, принятом Ордонансом правительства п°2012-351 от 12 марта 2012 г. и вступившим в силу с 1 мая 2012 г. (ст. L132-7) . Исключительную роль в определении содержания по-
нятия «публичный порядок» сыграла судебная практика органов административной юстиции .
Содержание элементов публичного порядка раскрывается обычно через характеристику деятельности по их обеспечению. Правда, Закон от 2 марта 1983 г. , относящийся к правам и свободам коммун, департаментов и регионов, несколько модифицировал содержание ст. L2212-2 Основного кодекса административно-территориальных образований, определив публичный порядок как «хороший порядок, общественное спокойствие, общественную безопасность, общественное санитарно-гигиеническое благополучие». В научной литературе ведется дискуссия о том, можно ли говорить о появлении дополнительного четвертого элемента — «хорошего порядка», и если да, то каково его содержание Судебная практика до сих пор придерживается классической концепции, полагая, что это выражение означает некую сумму и результат трех классических элементов публичного порядка 7. Когда имеется в виду центральная сотавляющая публичного порядка, административный судья часто использует формулировку «серьезные материальные нарушения...». И хотя это определение публичного порядка дано в отношении полномочий мэра в сфере административной полиции, оно применяется к любой власти общей административной полиции (премьер-министр, префект, президенты генеральных советов) .
Общественная безопасность (la sûreté) предполагает профилактику и предупреждение рисков несчастных случаев, дорожных происшествий, принятие запретительных мер по эксплуатации ветхих (опасных) зданий и в целом — превенцию любых угроз территориальной общности (коммуна, департамент, регион) и отдельному лицу
Все три элемента, раскрывающие содержание публичного порядка, обладают большой гибкостью, легко адаптируются к социальным изменениям, не являясь понятиями с жестко фиксированным смыслом В наши дни обеспечение общественной безопасности приобрело большую значимость, чем это было в прошлом (в теоретическом плане публичный порядок нередко может рассматриваться как часть публичной безопасности), поскольку позволяет включить в сферу административно-полицейской деятельности противодействие любым новым угрозам безопасности, не ожидая какой-либо специальной регламентации
Например, основываясь на этой классической трилогии, мэры коммун Франции, обладающие властью административной полиции, смогли обеспечить интересы жителей городов и населенных пунктов в связи с набирающим популярность движением «rave party» (массовые, до нескольких десятков тысяч человек, вечеринки) Прецедентом, подтвердившим норму, позволяющую мэру для обеспечения безопасности своей коммуны в рамках имеющихся у него полномочий
административной полиции запрещать проведение подобных массовых мероприятий, стало решение административного апелляционного суда в г. Нанте от 31 июля 2001 г. по делу общества «Othala Production». В 1995 г. мэр г. Брэси разрешил этому обществу проведение фестиваля «Звук и свет» на вверенной ему территории. Получив информацию о том, что масштабы мероприятия значительно превосходят предусмотренные планами организаторов, мэр вынес решение о его запрете. Организаторы обратились в административный трибунал г Орлеана с ходатайством об аннулировании муниципального постановления, которое было отклонено. Судебное решение было обжаловано в административный апелляционный суд г. Нанта, который также отклонил ходатайство, признав, что мэр принял мотивированное решение (имелась угроза общественной безопасности) в пределах своей компетенции в сфере административной полиции 8 .
Начиная с Закона об усилении безопасности и защите свободы личности от 2 февраля 1981 г. , понятие «безопасность» фигурировало в названии около тридцати законодательных текстов. Потребность в объединении многочисленных законодательных и регла-ментационных норм в едином акте, упрощающем их использование в практике разнообразных субъектов обеспечения безопасности, вписалась в магистральное направление масштабной политики кодификации, осуществляемой французским правительством в целях обеспечения доступности и понятности закона как важнейших средств установления более гармоничных отношений между государством и гражданским обществом. Впервые создание Кодекса внутренней безопасности было рекомендовано Законом о внутренней безопасности от 29 августа 2002 г. Работа над Кодексом, начатая в 2006 г. , осуществляется Управлением общественных свобод и юридических дел Министерства внутренних дел Законодательная часть Кодекса внутренней безопасности вступила в силу 1 мая 2012 г. Кодекс содержит семь тематических книг, каждая из которых включает законодательную часть, введенную постановлением 12 марта 2012 г. , и регла-ментационную часть, работа над которой продолжается В каждой книге имеется раздел, касающийся заморских территорий Франции .
Книга II «Публичный порядок и публичная безопасность» Кодекса внутренней безопасности раскрывает нормативную основу административно-правового механизма регулирования предупреждения нарушений общественного порядка во время проведения демонстраций и собраний, нормы институтов приостановления деятельности или роспуска объединений и ассоциаций, чрезвычайного положения . Статья L211-9, например, касается регламентирования взаимоотношений полиции с демонстрантами, важное место в которых занимает за-
крепленная в ст. 431-3 Уголовного кодекса процедура «sommation» — (фр.), означающая приказ рассеяться . Раздел II книги II «Борьба против терроризма и покушений на фундаментальные интересы нации» объединил нормы ряда законов, расширивших возможности использования средств видеонаблюдения (или, как определяет французский законодатель с 2011 г. , «видеозащиты»), отслеживания и перехвата телекоммуникационных данных органами безопасности и т. д . Специфика французского подхода в этой сфере состоит в том, что данные правовые средства отнесены к административной форме полицейской деятельности — административной полиции
В современном законодательстве прежний термин «общественное спокойствие» («la tranquillité publique») отсутствует, но в судебной практике и в доктрине весь комплекс действий, ранее им обозначаемых, связывается с термином «la sécurité». Деятельность в сфере обеспечения общественного спокойствия состоит в принятии мер, обеспечивающих нормальное течение жизни коллективной общности Речь идет, например, о недопущении незаконных скоплений людей, препятствующих уличному движению, нарушений тишины в ночное время, мешающих отдыху граждан, защите против чрезмерного шума, об ограничении движения транспортных средств в определенных местах и в определенное время В связи с депенализацией нищенства новым Уголовным кодексом 1993 г. некоторые мэры принимают ограничительные меры против нищенства и попрошайничества, но они не могут ввести на это общий запрет, как и на любую другую деятельность Законом позволено ввести ограничения, отвечающие жестким требованиям, т е должна существовать угроза публичному порядку в конкретном месте, в конкретное время . Если подобные постановления носят общий и абсолютный характер, то они аннулируются административными трибуналами
Наконец, третий элемент публичного порядка состоит в обеспечении санитарно-гигиенического благополучия, т. е . предупреждении эпидемий, принятии мер, направленных на обеспечение качества воды и продуктов питания установленным стандартам, и т д
Современное толкование понятия «публичный порядок» можно назвать расширительным: к трем его классическим элементам практика административной юстиции добавила в качестве составляющих общественную нравственность, уважение человеческого достоинства. Знаменитое решение Государственного совета от 18 декабря 1959 г. было принято в отношении дела, связанного с обжалованием постановления мэра о запрещении проката кинофильма «Лютеция» на территории коммуны . Постановление мэра не было аннулировано, высшая административная юрисдик-
ция Франции подтвердила норму, позволяющую мэрам коммуны мотивировать свои действия в сфере административной полиции ссылкой на общественную мораль и наличие специфики местных условий 9 .
Хотя подобная судебная практика значительного развития не получила, возможность включения общественной нравственности в состав публичного порядка была подвергнута теоретическому осмыслению во французской юридической науке. Решение Государственного совета от 18 декабря 1959 г. , признав покушение на общественную мораль в качестве основания применения полицейских мер, зафиксировало два обязательных и взаимосвязанных условия: запрещенный к прокату фильм должен быть признан как носящий безнравственный характер; наличие особых местных обстоятельств. Оценка безнравственности фильма не может быть дана абстрактно, но только с учетом обстоятельств времени и места . Научная критика этой позиции выдвинула множество аргументов против расширения судебной практики в данном направлении: аморфность и субъективность обоих условий, выдвинутых Государственным советом; недопустимость цензуры художественных произведений; появление у экстремистских кругов возможности давления на местные власти 10 .
Учитывая доктринальную критику, Государственный совет стал проявлять большую требовательность к мотивированности решений административных судов первой инстанции, особенно касающихся характеристики местных обстоятельств. Под влиянием этой позиции административные трибуналы упразднили несколько постановлений мэров о запрете фильмов к прокату на территории их коммуны . Хотя постановления в сфере административной полиции на основе учета таких элементов публичного порядка, как общественная мораль или уважение человеческого достоинства, редки, тем не менее, в принципе они по-прежнему возможны .
В основе мер административной полиции лежит такой элемент публичного порядка, как уважение человеческого достоинства В качестве хрестоматийного примера во французской научной и учебной литературе приводится запрет мэром коммуны Морсан-сюр-Орж развлекательной программы, в которой был номер, где бросали карликов вместо мячей Решение Государственного совета от 27 октября 1995 г. по делу коммуны было принятого на общей ассамблее В нем отчетливо зафиксировано, «что уважение достоинства человеческого лица — одна из составляющих публичного порядка». С этого момента любой орган власти общей административной полиции вправе предпринять меру, целью которой является предупреждение покушений на достоинство человеческой личности Постановление относится ко времени, когда и Конституционный совет Франции принял цикл решений,
касающихся проблемы уважения человеческой личности Государственный совет в этом же контексте решением от 2 июля 1993 г. включил в число основных принципов права принцип уважения к личности после смерти человека
Отличие между решением Государственного совета от 27 октября 1995 г. и решением по делу о запрете к прокату фильма «Лютеция» заключается в том, что в случае принятия административной полицией мер, направленных на предупреждение покушений на достоинство человеческой личности, не требуется мотивировать их наличием особых местных условий, поскольку уважение человеческого достоинства должно соблюдаться в равной мере повсюду Однако категория «покушение на человеческое достоинство» также относится к числу субъективных, в связи с чем в практике административной полиции применяется редко
В числе составляющих публичный порядок элементов иногда рассматривается защита несовершеннолетних В ходе обострения общественного интереса к проблемам обеспечения безопасности в начале 2000-х гг. Государственный совет впервые определил защиту несовершеннолетних как цель общей административной полиции в процессе рассмотрения постановлений мэров о введении комендантского часа для детей младше 13 лет 11.
Если включение в состав публичного порядка «защиты несовершеннолетних» не получило окончательного доктринального признания, хотя и имеет основу в судебной практике, то ряд потенциальных элементов состава публичного порядка (экономическое благополучие, эстетические нормы, защита индивидов против них самих), активно дискутируемых в науке, в результате были исключены из его юридической конструкции В ряде решений Государственного совета зафиксировано, что административно-полицейская деятельность не может иметь в качестве цели обеспечение экономического благополучия
После попыток интегрировать эстетические нормы в состав публичного порядка Государственный совет возвратился к своей традиционной позиции, однако эстетические мотивы административно-полицейских мер, особенно реализуемых местными властями, получают все большее распространение, их все чаще включают в разряд обеспечения безопасности. Что касается категории «защита индивидов против них самих», то административная юстиция выработала позицию, обозначающую, что административная полиция не может осуществлять защиту лиц от самих себя В одних случаях меры, которые могут трактоваться в качестве направленных на защиту индивидов против них самих (например, требование использовать ремни безопасности для автомобилистов), признаются законными судебной практикой, но мотивируются иначе В других случаях такие меры (запрет участия в религиозных сек-
тах) были признаны судебной практикой как не имеющие административно-полицейской природы 12 .
Исходя из приведенного выше анализа понятия «публичный порядок», вслед за Ж. -Л. Бержелем отметим, что оно действительно может быть отнесено к числу таких «эластичных» концептов, как справедливость, общий интерес и т д , без которых право не может обойтись, «потому что оно институировано для подчинения живой материи некоему порядку и, соответственно, должно воспроизводить пластичные формы реальной жизни; право может это сделать только благодаря существованию дефиниций с широким значением, которые не следует, как это иногда случается, путать с недостаточно четко определенными дефинициями» 13 .
1 В качестве офицеров, агентов и помощников судебной полиции агенты публичной власти (полиции) находятся в ведении судебной власти и прокуроров, которые осуществляют руководство и контроль судебно-полицейской деятельности. В качестве агентов административной полиции они подчиняются приказам компетентных субъектов власти административной полиции, применяя делегированную ей силу в административных целях предупреждения нарушений публичного порядка . Разграничение полицейской деятельности на два вида важно, так как действия полиции, отнесенные к административной форме полицейской деятельности, регламентируются нормами административного права и контролируются административным судьей, а отнесенные к судебно-полицейской деятельности регулируются нормами уголовно-процессуального законодательства и контролируются прокурором и судьей общей юстиции
2 Цит. по: Poulet-Gibot Leclerc N. Droit administratif: sources, moyens, contrôles. Paris, 2007. Р. 146.
3 Hauriou М. Précis de droit administratif. Paris, 1900. Р. 534, 557.
4 Poulet-Gibot Leclerc N. Op . cit . Р. 49 .
5 Code général des collectivités territoriales . (Dernière modification: 20 janvier 2013) . URL: http://www.legifrance. gouv. fr/ affichCode ,do?idArticle=LEGIARTI000020957220&idSectionTA =LEGISCTA000006164852&cidTexte=LEGITEXT000006070633 &dateTexte=20130201 (дата обращения: 01.02. 2013) .
6 Code de la sécurité intérieure (Dernière modification: 23 décembre 2012). URL: http://www.legifrance.gouv.fr/ affichCode. do?cidTexte=LEGITEXT000025503132&dateTex te=20120618 (дата обращения: 01.02.2013).
7 Pontier J.-M. La police administrative. Version 03/09/2012. URL: http://www.cours. unjf. fr/file.php/102/Cours/07_item/indexI0 . htm (дата обращения: 01.02.2013) .
8 Cour administrative d'appel de Nantes. 31 juillet 2001. n° 97NT00844, Société «L'Othala Production». URL: http://www. rajf. org/spip.php?article370 (дата обращения: 01.02.2013) .
9 Conseil d'Etat, Section, 18 décembre 1959, n° 36385. URL: http://www. rajf. org/spip.php?article1258 (дата обращения: 01.02.2013) .
10 Pontier J.-M. Op. cit .
11 Ordonnance du juge des référés du 27 juillet 2001. URL: http://www. conseil-etat . fr/fr/selection-de-decisions-du-conseil-d-etat/n-236489- . html (дата обращения: 01.02.2013) .
12 Pontier J.-M. Op . cit .
13 Бержель Ж.-Л. Общая теория права . М . , 2003. С. 350.
