CC BY
364
Проведенный анализ понятийного аппарата применительно к таким научно-практическим категориям, как «инновации» и «инновационная деятельность», в привязке к положениям действующего законодательства с учетом перспектив его развития позволяет сделать следующий вывод. В целях повышения эффективности деятельности субъектов предпринимательства в инновационной сфере России необходимо комплексное совершенствование соответствующих правовых источников с ориентиром на использование всех рассмотренных в данной статье и других предусмотренных ГК РФ договорных форм с обязательным соблюдением его норм об интеллектуальной собственности.
В.В. Альхименко*, Н.Г. Салищева , А.А. Гришковец
ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ
Назревшая проблема модернизации России требует решения целого ряда экономических, социальных и политических задач, связанных с переходом к постиндустриальному обществу и государству.
Развитие последнего уже не может обеспечиваться за счет граждан политическими и экономическими ограничениями. Современная модернизация во многом базируется на «человеческом капитале», а следовательно, модель взаимоотношений гражданина и государства, построенная на признании человека
Старший научный сотрудник ИГП РАН, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.
Ведущий научный сотрудник ИГП РАН, кандидат юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ. Доктор юридических наук, профессор.
98 Труды Института государства и права
Российской академии наук № 4/2011
находящимся «на службе у государства», сменяется принципом «государство должно обслуживать граждан».
Новые ценности и принципы призваны изменить отношения между обществом, государством и человеком.
В условиях глобализации мировой экономики и мирового экономического кризиса смысл реформирования административной сферы стал заключаться в отходе от ранее существовавших моделей как несоответствующих потребностям постиндустриального развития информационного общества. Главной целью реформ государственного управления во многих странах стало существенное изменение технологий исполнения государственных функций, основой которого является концепция «активизирующего государства». Эта концепция уже иным образом определяет отношения между государством и гражданами, которые приобретают характер «партнерских», а задачи государства определяются в ходе публичного диалога между обществом и государством, в котором развивается сотрудничество и разделяется ответственность. В такой модели взаимоотношений государство выступает в роли инициатора процессов решения общественных проблем и играет роль посредника, устанавливая при этом рамки правовой ответственности граждан. Этим достигается большая эффективность, гибкость и прозрачность деятельности органов исполнительной власти и обратная связь с гражданами - потребителями государственных услуг.
Суть новой модели государственного управления заключается также в делегировании ряда публичных функций рыночным структурам и саморегулируемым организациям профессиональных участников рыночных отношений.
В этой связи возрастает роль и значение публичного интереса в различных отраслях российского права. Однако нельзя не отметить, что он долгое время являлся предметом специального юридического анализа лишь цивилистов и теоретиков права.
Происходящие в настоящее время изменения в системе отношений государства, общества и индивида коренным образом меняет содержание правовых инноваций, их направленность и мотивацию, что требует проведения комплексных научных раз-
работок, посвященных публичному интересу и в административном праве.
Говоря о публичных интересах, необходимо отметить, что это общие интересы, своего рода усредненные личные и групповые интересы. По своей сути они представляют собой общественные интересы, без удовлетворения которых невозможна реализация частных интересов - достижение стабильного функционирования государства, общества и всех его социальных слоев. Существенной особенностью публичных интересов является то, что они имеют официальное признание и поддержку со стороны государства и обеспечиваются его правовой защитой.
Одним из первых в российской юриспруденции понятие «публичный интерес» предложил Ю.А. Тихомиров. Он определил его «как признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее осуществления и развития»1. На наш взгляд, оно достаточно полно отражает существенные признаки этой категории.
Из этого определения следует, что содержание публичного интереса прежде всего составляет объективно существующий общественный интерес, осознанный в полной мере государством. Таким образом, внутренние механизмы демократического правового государства должны переносить интересы общества на правовую почву, тем самым превращая их в публичные интересы2.
В юридической литературе обоснованно отмечается сложность понятия «публичный интерес» и выделяются при его классификации прежде всего три основные формы: интересы общества; интересы государства; национальные интересы3.
Интересы общества в публичной сфере состоят в укреплении демократии, в создании правового, социального государ-
1 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55.
2 См.: Кряжков А.В. Публичный интерес: понятие, виды и защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 92.
3 См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 64-67.
ства, в достижении и содержании общественного согласия, в духовном обновлении России.
Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитете и территориальной целостности России, в политической, экономической и социальной стабильности, в обеспечении законности, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества.
Национальные интересы представляют собой баланс интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, пограничной стабильности, экономической и других сферах.
Кроме указанной классификации публичных интересов в юриспруденции разработаны и другие4.
Учитывая значимость публичных интересов, государство для их защиты использует различные меры административного либо уголовного воздействия. Так, КоАП РФ предусматривает ответственность за правонарушения в области таможенного дела, за нарушения порядка управления, за нарушения в сфере обеспечения различных видов общественной безопасности.
В УК РФ имеются нормы об общественно опасных деяниях, посягающих на общественный строй, собственность, личность, правопорядок, о должностных преступлениях, преступлениях против правосудия и порядка управления, против общественной безопасности. Вред, который наносится общественным, государственным и национальным интересам, признается основанием для наступления уголовной ответственности.
Следует отметить, что для административного права первостепенное значение имеют все указанные публичные интересы. Именно они оказывают решающее влияние на содержание норм административного права, определяют динамику его развития.
В этой связи представляется актуальным вопрос о разграничении государственных и общественных интересов и об их содержании.
Прежде всего необходимо выяснить, является ли государство носителем только ему свойственных интересов.
4 См.: Субочев В.В. Законные интересы. М., 2008. С. 226-227.
По данному вопросу высказываются различные точки зрения.
Одни авторы считают, что у государства отсутствует собственный интерес, так как он характеризуется, как правило, принадлежностью к социальным субъектам (личности, группе лиц, обществу). В деятельности государства и его органов находят лишь отражение те или иные интересы указанных субъектов, которые и становятся «государственными». В соответствии с этой позицией государственные интересы представляют собой преломление в деятельности государства интересов отдельных социальных субъектов5.
Другие ученые-юристы выделяют интересы государства в самостоятельную группу6. Представляется, что эта позиция является более верной, так как в реальности общественные и государственные интересы совпадают не всегда. Кроме того, в условиях, когда существуют противоречия между личными и общественными интересами, регулятивная функция государства приобретает особую значимость - благодаря ей происходит реализация интересов как индивидов, так и общества согласованно, устраняется возможность социальных конфликтов, соблюдается баланс интересов личности, общества и самого государства.
Таким образом, можно признать обоснованным мнение, что государственный интерес - это совокупный результат интересов нации, общества и его слоев, а также индивидуальных интересов7.
Вместе с тем необходимо отметить, что государственный интерес может игнорировать общественный и личный интерес ради блага аппарата управления8.
В административном праве, по нашему мнению, доминируют государственные интересы. Они наиболее четко выраже-
5 См.: КряжковА.В. Указ. соч. С. 94.
6 См.: Субочев В.В. Диалектика интересов личности, общества и государства как общеправовая проблема // Право и государство: теория и практика. 2006. № 5. С. 125-126.
7 См.: Шумилов В.М. Категория «государственный интерес» в политике и праве (системно-теоретические и международно-правовые аспекты) // Право и политика. 2003. № 12. С. 4.
8 См.: Субочев В.В. Указ. соч. С. 130.
ны в таких его институтах, как управление в сфере обороны и безопасности государства, управление внешней политикой, обеспечение общественного порядка и др. В то же время даже в них сочетаются насущные интересы общества и личности.
Еще один важный вопрос, требующий дальнейшей теоретической разработки, касается соотношения частных и публичных интересов. За последнее десятилетие взгляды на его решение изменились кардинальным образом.
Представители юридической науки советского периода разногласия интересов конкретного индивида и общечеловеческих интересов рассматривали с марксистской точки зрения, как следствие первоначального разделения труда и последующего развития производственных отношений.
При характеристике соотношения интересов личности и государства в советский период развития права, как правило, отмечают огосударствленный характер права, его тесную связь с государством и проводимой им политикой. Итогом такой государственной политики явился застой в экономике и развал со-
9
ветского государства .
Переход к рыночной экономике породил обратную тенденцию. Желание максимально освободиться от контрольных функций государства, переоценка возможностей стихийной рыночной саморегуляции общества привели к недооценке значимости публичных интересов и переоценке частных. Это повлекло падение жизненного уровня населения, кризисные явления в экономике и рост социальной напряженности в обществе.
Описанные явления можно признать результатом отсутствия приемлемого баланса публичных и частных интересов. Последние представляют собой интересы физических и юридических лиц, а также их объединений.
Выделение частных и публичных интересов обусловлено тем обстоятельством, что они чаще всего не совпадают. Вот почему важнейшей задачей права на современном этапе его развития является обеспечение оптимального баланса. В этой связи представляется достаточно спорным мнение о том, что государ-
9 См.: МальцевГ.В. Понимание права. М., 1999. С. 283-284.
ство в современных условиях должно ограничиться вмешательством только в сферу публичных интересов10.
На наш взгляд, именно государство с помощью права способно и обязано обеспечить защиту интересов личности в частных сферах общественной жизни. Однако при этом следует помнить, что методы правового воздействия в частноправовой и публично-правовой сферах общественной жизни могут быть различными.
Важно также отметить, что в настоящее время сохраняет свое значение разделение права на частное и публичное.
Как правило, частное право в современной трактовке определяется как совокупность норм, регулирующих общественные отношения в которых реализуется частный интерес либо возникает необходимость его охраны. Публичное право рассматривается, в качестве совокупности норм, регулирующих общественные отношения, в которых реализуется публичный интерес либо возникает необходимость его охраны.
Особенности и тенденции развития современного права не позволяют говорить о возможности четкого разграничения частных и публичных начал в соответствующих правоотношениях. Кроме того, разграничения права на частное и публичное не совпадает с его делением на профилирующие (фундаментальные) и комплексные отрасли11. Так, в гражданском праве появилось достаточно много публичных норм, устанавливающих обязанности субъектов гражданско-правовых отношений перед государством, регулирующих отношения по публичным договорам, по проведению публичного конкурса и т.д.
В этой связи следует согласиться с мнением С.С. Алексеева о том, что публичное и частное право в настоящее время представляют собой не конкретные отрасли, а, скорее, две самостоятельные сферы регулирования, в одной из которой (публичное право) доминируют начала централизации и властеподчинения,
10 См.: КряжковА.В. Указ. соч. С. 92.
11 См.: Курбатов А. Обеспечение баланса частных и публичных интересов - основная задача права на современном этапе // Хозяйство и право. 2001. № 6. С. 91.
а в другой (частное право) - начала децентрализации, юридического равенства, возможность субъектов самим, своей волей определять условия поведения12.
По нашему мнению, в современных условиях получила свое дальнейшее развитие тенденция усиления влияния публичных интересов в сфере частного права, что способствует усилению гарантии прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Таким образом, одной из характерных черт развития права является проникновение публично-правовых элементов в ткань частного права и как результат - формирование комплексных правоотношений, где складывается паритет частных и публичных начал, но при этом сохраняются особенности метода правого регулирования тех или иных отношений.
Исходя из общепризнанного постулата об отнесении административного права к подсистеме отраслей публичного права как отрасли, которая призвана через присущие ей правовые институты выражать и защищать публичные интересы, целесообразно рассмотреть содержание некоторых из институтов с позиций баланса публичных и частных интересов, в том числе с позиций обеспечения прав и законных интересов граждан и их организаций в сфере публичного управления.
В российской науке административного права и в учебных курсах по этому предмету достаточно четко определены основные критерии и принципы административно-правового статуса граждан, закрепленные в законодательстве и иных нормативных правовых актах РФ.
Баланс публичных и частных интересов можно выявить при анализе таких административно-правовых институтов, как система и компетенция органов исполнительной власти, государственная служба, административная ответственность, административный процесс, обеспечение законности в сфере государственного управления. В связи с демократизацией государственной власти каждый из перечисленных институтов находится в
12 См.: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 46.
состоянии динамики, совершенствуется баланс публичных и частных интересов.
Главным критерием в этом процессе является учет приоритета прав и свобод человека и гражданина.
В официальной доктрине развития нашего общества, выраженной в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2009 и 2010 гг., в его выступлении на Ярославском международном форуме в октябре 2010 г.13 отчетливо прослеживается идея обеспечения баланса интересов государства, общества и личности, определена обязанность государства и его органов защищать граждан от любых неправомерных посягательств на их права и свободы, обеспечить неуклонное соблюдение всеми норм и правил, которые в своей совокупности являются институтами демократии.
Административное право является отраслью права, основная задача которой связана с правовым регулированием общественных отношений в сфере исполнительной власти. Это та сфера, в рамках которой должны обеспечиваться реализация и защита конституционных прав граждан, а также исполнение ими обязанностей практически во всех областях жизни общества.
Решение такой глобальной задачи обусловливает необходимость учета и закрепления правовыми методами публичных, общественных интересов14.
В этой связи особое значение имеет создание структуры исполнительной власти и определение компетенции органов исполнительной власти как единой системы в целях формирования эффективного механизма государственного управления в экономической, социально-культурной сферах жизни общества, охраны публичных интересов, обеспечения безопасности личности, общества, государства.
Представляется, что сочетание публичных и частных интересов лучше всего проследить, рассматривая конкретное содержание административных правоотношений, возникающих в
13 См.: Российская газета. 2010. 14 нояб.
14 См.: Тихомиров Ю.А. Развитие концепций публичного права. М., 2010. С. 11-12.
процессе реализации публичных и частных интересов на основе соответствующих административно-правовых норм. При этом надо иметь в виду, что административное право как отрасль публичного права должна обеспечивать приоритет публичных интересов, формировать у членов общества социально активное правомерное поведение, а в необходимых случаях предусматривать применение мер принудительного воздействия (мер пресечения неправомерного поведения, административных наказаний).
Возвращаясь к особенностям взаимодействия публичных и частных интересов, отметим следующие институты административно-правового регулирования и возникающие вследствие применения соответствующих правовых норм административные правоотношения.
Административно-правовое регулирование системы и компетенции органов исполнительной власти обусловлено функциями и задачами государства по обеспечению целостности и неприкосновенности своей территории, защиты конституционного строя, безопасности личности и общества, единства экономического пространства, по созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека, по защите природных ресурсов как основы жизни и деятельности населения страны.
В данном случае речь идет именно о публичных интересах.
Рассматривая развитие законодательства РФ и подзаконных нормативных правовых актов в указанных областях, отметим Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»15, указы Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, о проведении административной реформы, а также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ об утверждении положений о федеральных министерствах, федеральных агентствах и федеральных службах. Не менее важное значение для обеспечения публичных интересов имеют нормы Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и ис-
15 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
полнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»16 и ряд других законодательных актов, регламентирующих компетенцию органов государственного управления и их функции, в том числе во взаимоотношениях с органами в рамках своей системы, с государственными органами других ветвей власти и с гражданами и их организациями (коммерческими и некоммерческими).
В экономической сфере административно-правовое регулирование направлено на обеспечение единства экономического пространства, включая налоговое и бюджетное администрирование, на защиту конкуренции, а также всех форм собственности, на обеспечение законности и правопорядка.
Публичные интересы также находят отражение и закрепление в законодательных актах о системе государственной службы Российской Федерации, о государственной гражданской службе, в указах Президента РФ по вопросам прохождения государственной службы и в ряде других актов.
Публичные интересы достаточно четко отражены в административно-правовом регулировании в сфере образования, науки, культуры, охраны здоровья и социальной поддержки населения, а также в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Особую часть административно-правового регулирования, где публичные интересы занимают приоритетное место и явно преобладают над частными интересами, составляют законодательные акты РФ в сферах внешних сношений государства, обороны, охраны государственной и общественной безопасности, охраны общественного порядка.
Вместе с тем в каждой из сфер публичного управления и административно-правового регулирования соответствующих общественных отношений можно выявить отражение и закрепление частных интересов и конкретный уровень сочетания этих интересов с публичными. В этой связи в науке административного права уделяется значительное внимание административно-
16 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 108
правовому статусу граждан в Российской Федерации17 с учетом административно-правового регулирования функций и компетенции федеральных и региональных органов исполнительной
власти18.
Задачи органов исполнительной власти как вида государственной власти определяются прежде всего публичными интересами, в том числе целями обеспечения национальной, экономической, информационной, транспортной, экологической и других видов безопасности, а также создания условий для нормального функционирования институтов гражданского общества, призванных эти интересы выражать. Поэтому особое значение имеет организация исполнительно-распорядительной деятельности как всей системы органов исполнительной власти, так и ее отдельных звеньев. В свою очередь, это обусловливает необходимость надлежащего административно-правового регулирования полномочий органов исполнительной власти в целях обеспечения реализации возложенных на эти органы задач и функций.
Как известно, в течение последних пяти лет происходят, хотя и не всегда последовательно, изменения в системе и структуре органов исполнительной власти, в формах и методах их работы, в определенной мере совершенствуется правовая основа их деятельности. Ныне в условиях решения проблем модернизации политических, экономических и социальных отношений аппарат государственного управления вынужден менять векторы своей деятельности, что обусловливает принципиально новые подходы к административно-правовому регулированию нормотворче-ских, контрольно-надзорных и иных управленческих функций, в том числе к обеспечению баланса публичных и частных интересов во всех отраслях управления. В тезисах выступления Президента РФ Д.А. Медведева на Ярославском международном форуме (октябрь 2010 г.) были обоснованы пять стандартов демо-
См.: Административно-правовой статус граждан / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2004.
18 См., например: Права человека: Учебник / Под ред. Е.А. Лукашевой М., 2009. С. 381-440.
кратии, которым, по его мнению, должно соответствовать государство XXI в. На наш взгляд, позиция Президента РФ может быть учтена при формировании правового регулирования организации и деятельности органов исполнительной власти с точки зрения обеспечения баланса публичных и частных интересов, в том числе баланса государственных функций и интересов отдельных социальных групп населения. Например, регламентируя полномочия органов исполнительной власти по управлению экономическим и социальным развитием (это объективная функция государства как выразителя публичных интересов), законодатель должен учитывать интересы бизнес-сообщества, оказывать поддержку развитию предпринимательства, особенно в сфере инновационной деятельности, принимать меры к ограничению или ликвидации административных барьеров, мешающих развитию предпринимательства, урегулировать контрольно-надзорные функции органов публичной власти, препятствовать проявлениям монополизма и иным правонарушениям в экономической, финансовой, налоговой, бюджетной сферах.
Естественно, государство, преследуя публичные интересы, не может оставить без правового регулирования такие группы общественных отношений в сфере государственного управления, как охрана окружающией среды и регулирование природопользования, обеспечение промышленной, транспортной, продовольственной безопасности; организация бюджетной, налоговой, страховой системы, установление порядка функционирования рынка ценных бумаг, бирж и других финансовых инструментов.
Вместе с тем на основе анализа законодательных и подзаконных нормативных правовых актов РФ можно выявить определенное соотношение публичных и частных интересов, проанализировать, насколько баланс этих интересов соответствует требованиям демократии и приоритету прав и свобод человека и гражданина, сформулировать критерии наиболее эффективного взаимодействия этих интересов.
Объем данной статьи не позволяет рассмотреть перечисленные проблемы. Ограничимся лишь попыткой выявить неко-
торые тенденции административно-правового регулирования в этом направлении.
В экономической сфере можно наблюдать развитие законодательства о саморегулируемых организациях и передаче им управленческих и регулирующих функций от органов государственного управления (в градостроении, жилищно-коммунальном хозяйстве, в сфере энергосбережения и в некоторых видах финансовой деятельности, например, деятельности арбитражных управляющих). Но при этом государство сохраняет за собой определение базовых принципов обеспечения единства экономического пространства, таможенного регулирования, банковского, страхового регулирования, определения порядка обращения ценных бумаг, порядка лицензирования отдельных видов деятельности, порядка государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, государственной регистрации объектов недвижимости и связанных с ней прав.
Регламентируя порядок осуществления органами исполнительной власти конкретных административных функций в указанных областях, законодательные и иные нормативные правовые акты РФ предусматривают определенные гарантии прав граждан и юридических лиц как сторон соответствующих административно-правовых отношений19.
В информационной сфере, которая ныне выдвигается на передовые позиции, важное значение имеют Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»20 и принятие во исполнение этого Закона нормативных правовых актов Правительства РФ21. В свою оче-
19 См., например: Федеральный закон от 28 октября 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
20 СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
21 См., например: постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 « Об обеспечении доступа к информации о деятельности Прави-
редь, во исполнение перечисленных выше нормативных правовых актов федеральные министерства и ведомства приняли со-
22
ответствующие регламенты .
В социально-культурной сфере также можно отметить определенные позитивные сдвиги в определении и уравновешении баланса публичных и частных интересов. В этом отношении показательны национальная программа «Здоровье», выделение в федеральном и региональном бюджетах значительных ассигнований на строительство крупных медицинских специализированных центров, на переоснащение всех медицинских учреждений и создание благоприятных социальных условий для работы врачей и среднего медицинского персонала. Отметим также перестройку системы обязательного медицинского страхования, предполагающую право каждого на выбор медицинского учреждения и врача, а также реальную заинтересованность государственных и муниципальных медицинских учреждений в оказании высокопрофессиональной медицинской помощи. Кроме того, ведется активная работа по подготовке проекта федерального закона об охране здоровья граждан. Обращают на себя внимание и значительные сдвиги в организации и финансировании развития спорта и массовой физической культуры.
Знаменательно, что значительная часть Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г.23 касалась проблем охраны здоровья нации и прежде всего детей, их воспитания, образования и медицинского обслуживания, развития детских дошкольных учреждений, поддержки многодетных семей.
тельства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5832.
22 См., например: Регламент подготовки и размещения на официальном сайте Федерального агентства связи в информационно-телекоммуникационной сети Интернет информации о деятельности Федерального агентства связи. Утв. приказом Агентства от 23 марта 2010 г. № 45 // Российская газета. 2010. 23 апр.
23 Российская газета. 2010. 1 дек.
В рамках данной статьи не представляется возможным даже обозначить состояние и развитие баланса публичных и частных интересов во всех отраслях управления. Речь идет о таких сферах государственного регулирования, как создание благоприятных условий труда работников в различных областях производства, развитие образования и науки, повышение уровня социального обеспечения, особенно старшего и подрастающего поколения.
Каждой из сфер государственного управления присущи специфические особенности, в частности, касающиеся содержания административно-правового регулирования деятельности органов исполнительной власти, их функций и компетенции, и свои формы деятельности. Но во всех сферах управления, в том числе в сфере обороны, правоохраны, юстиции, неизменно должно учитываться разумное и оптимальное соотношение публичных интересов и прав и законных интересов личности (частных интересов).
В этой связи возникают задачи совершенствования регулирования деятельности государственного аппарата, должностных лиц этого аппарата, их взаимоотношений с гражданами как субъектами многообразных административно-правовых отношений.
На наш взгляд, здесь особого внимания требуют следующие основные проблемы:
реализация административно-правового статуса граждан в их взаимодействии с аппаратом управления путем предоставления государственных и муниципальных услуг (публичных услуг);
защита прав граждан путем объективного незамедлительного рассмотрения обращений граждан во всех звеньях аппарата управлении;
введение новых административных, в том числе досудебных, процедур рассмотрения и разрешения споров граждан и их организаций с государственными органами и их должностными лицами, включая институт медиации, проведения специальных согласительных процедур с участием представителей общественности, в том числе правозащитных организаций;
повышение уровня дисциплинарной, материальной и других видов юридической ответственности должностных лиц аппарата управления за игнорирование или нарушение прав и законных интересов граждан, причинение человеку материального ущерба и морального вреда вследствие нарушения чиновником законности и государственной дисциплины;
осуществление судебного контроля за деятельностью администрации, т.е. внедрение и развитие института административной юстиции и его органической части - административного судопроизводства.
Реализация административно-правового статуса граждан, по нашему мнению, во многом зависит от того, как урегулированы законом или подзаконным нормативным правовым актом обязанности органа исполнительной власти, выступающего носителем публичного интереса по отношению к гражданину. С учетом этого требует особого внимания разработка таких процедурных актов, как административные регламенты предоставления государственных услуг гражданам и организациям. В этих актах должен быть соблюден баланс публичных и частных интересов. Причем в первую очередь речь идет о таких услугах, которые предоставляются в связи с публичными обязанностями гражданина (государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, земельных участков и иных объектов недвижимости, автотранспортных средств, государственная регистрация актов гражданского состояния, граждан по месту жительства и месту пребывания и т.п.). Вместе с тем значительный объем государственных услуг оказывается в связи с реализацией гражданами своих прав по собственной инициативе в сфере образования, культуры, здравоохранения, информационных услуг, иных социальных услуг24. Весьма актуально в этой области требование, высказанное Президентом РФ в Послании Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г., относительно содержания новых стандартов в деятельности органов государственного управления, оказания публичных услуг, обеспечения
24 Подробнее см.: Публичные услуги и право: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2007.
прозрачности, четкости и простоты в каждодневных отношениях государства и гражданина.
Следует отметить, что Правительство РФ еще в 1995 г. определило порядок разработки и утверждения регламентов предоставления государственных услуг. Так, в постановлении от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг»25 подчеркивается, что федеральные органы исполнительной власти не вправе устанавливать в соответствующих регламентах свои полномочия, не предусмотренные законами, актами Президента РФ, вводить ограничения в части реализация прав и свобод граждан, законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций. Установлены также основные требования к указанным регламентам, в том числе к административным процедурам, предусмотрены государственная регистрация регламентов, принятых федеральными органами исполнительной власти, в Минюсте России и их обязательное официальное опубликование.
В настоящее время действуют многочисленные административные регламенты федеральных агентств и некоторых федеральных служб по предоставлению государственных услуг (например, административные регламенты выдачи гражданам РФ заграничных паспортов, по регистрационному учету граждан РФ по месту жительства и месту пребывания в пределах Российской Федерации и др.).
Ознакомление со многими административными регламентами федеральных ведомств по предоставлению государственных услуг позволяет сделать вывод о необходимости постоянного совершенствования этих документов в быстро изменяющихся условиях жизни общества, учитывая развитие информационных технологий, обеспечения доступа граждан к информации о деятельности конкретного органа публичной власти или находящегося в его ведении государственного учреждения. Требуют упрощения и большей открытости сами административные про-
25 СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
цедуры. На наш взгляд, в таких регламентах необходимо указывать порядок обжалования административных процедур, неправомерных решений и действий (бездействия) соответствующих должностных лиц. Это касается разъяснения как административного, так и судебного порядка обжалования проведенных административных процедур либо отказа в их проведении.
За неправомерные действия должностные лица государственных органов, осуществляющих административные процедуры, должны нести юридическую ответственность. В этой области также немало сложных вопросов, в том числе касающихся оптимального сочетания публичных и частных интересов.
Например, анализ норм КоАП РФ и внесенных в него за последние годы изменений дает основание отметить определенную позитивную тенденцию ужесточения административной ответственности лиц, замещающих должности государственной службы. Например, в Кодексе предусмотрена возможность применения к государственному служащему административного наказания в виде дисквалификации, т.е. наказания в виде лишения права занимать должность государственной гражданской службы на срок от шести месяцев до трех лет (ст. 3.11). Это касается и муниципальных служащих. В КоАП РФ предусмотрена административная ответственность государственных служащих за административные правонарушения, посягающие на избирательные права граждан (ст. 5.7, 5.45, 5.52), на права граждан на пользование, аренду, приобретение земельных участков, за нарушение порядка предоставления гражданам лесов для их использования (ст. 7.34, 8.24), а также должностных лиц за отказ в предоставлении информации, за нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственного органа (ст. 5.39, 13.27, 13.28) и др.
В законодательстве об административной ответственности, особенно в процессуальных нормах КоАП РФ, регламентирующих производство по делам об административных правонарушениях, можно выявить еще ряд важных позиций, касающихся соотношения публичных и частных интересов.
Государственный служащий является носителем одновременно как публичных, так и частных интересов.
Характер деятельности органов государственной власти предполагает, что государственные служащие как лица, обеспечивающие реализацию функций этих органов, действуют в интересах общества и государства, т.е. в публичных интересах. Примечательно в этом отношении то, что Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г.26, определяет государственного служащего не иначе как гражданина Российской Федерации, приверженного интересам служения обществу и государству.
Гражданин, находящийся на государственной службе, как правило, замещает должность государственной службы, а значит, выступает как носитель части компетенции государственного органа, действующий в публичных интересах. Вместе с тем государственному служащему присущи частные интересы. Как любой другой человек, он стремится обеспечить достойный уровень жизни себе и своей семье, получить доступ к качественной медицинской помощи, дать хорошее образование детям, иметь благоустроенное и просторное жилье и т.д. Доступ ко всем этим благам современной цивилизации дает прежде всего высокий уровень материального благосостояния. Однако легально, т.е. в рамках закона, получить соответствующий уровень доходов на государственной службе если и возможно, то только замещая высшие ступени в иерархии должностей государственной службы (например, заместитель федерального министра, директор департамента Правительства РФ). Число таких должностей очень невелико, а желающих их занять всегда оказывается слишком много. Но даже замещая должность соответствующего уровня и получая сравнительно высокие по меркам государственной службы доходы, высшие государственные служащие часто принимают единолично или способствуют принятию таких управленческих решений, которые связаны с распоряжением
26 См.: Сборник нормативных правовых актов, регламентирующих прохождение федеральной государственной гражданской службы в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2006. С. 85-100.
огромными бюджетными ресурсами. Поэтому неизбежно возникает, и в практике современной России это, увы, не редкость, соблазн воспользоваться своим должностным положением не в интересах общества и государства, а в интересах личных, семейных, клановых, групповых и др. В результате происходит, по сути, обман общественного доверия, с которым связано замещение должности государственной службы. Кстати, в ряде правовых демократических, экономически развитых государств, например в США, на законодательном уровне закреплено, что государственная должность является не чем иным, как выражением общественного доверия27.
Следовательно, возможны ситуации, когда публичные и частные интересы могут не совпадать или даже противоречить друг другу. Таким образом, приобретает особую актуальность проблема конфликта публичных и частных интересов на государственной службе. Мировой опыт организации государственной службы демонстрирует различные подходы к ее решению. Одним из них является воспринятая с недавних пор и в России процедура урегулирования конфликта интересов.
Понятие «конфликт интересов» вошло в отечественное законодательство относительно недавно, в результате реформы государственной службы 2000-2010 гг., что явилось результатом адаптации к российским условиям зарубежного опыта государственной службы. Следует сказать, что идея использовать соответствующий опыт высказывалась еще на закате советского государства, когда шла работа над проектом Основ законодательства Союза ССР о государственной службе, которые, правда, так и не были приняты. Необходимость введения указанного понятия аргументировалась прежде всего тем, что перевод советской экономики на рыночные рельсы, предполагающий конкуренцию субъектов различных форм собственности, объективно создает условия для нового витка коррупции на всех уровнях
27 См.: Государственная служба в зарубежных странах. Сб. обзоров законодательства. М., 1996. С. 104.
государственного аппарата28. Нельзя не отметить, что дальнейшее развитие законодательства наглядно показало, что появление указанного института действительно оказалось обусловлено именно активизацией мероприятий по противодействию коррупции, проводимых политическим руководством России. Предложение ввести и нормативно закрепить понятие «конфликт интересов» в последние годы существования СССР востребовано не было, как не было оно первоначально востребовано и позднее, уже в постсоветской России. Как известно, в первом постсоветском законе о государственной службе - Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»29 - конфликт интересов не упоминается.
И только с началом системного реформирования государственной службы в разд. VII «Государственный служащий» упоминавшейся выше Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации было закреплено положение о том, что в системе государственной службы формируются механизмы преодоления конфликтов интересов, когда у государственных служащих возникает личная или групповая заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может оказать влияние на объективное и беспристрастное рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей.
Учитывая ярко выраженную антикоррупционную направленность института конфликта интересов, представляется закономерным, что проблеме его предотвращения и урегулирования уделяется внимание не только в законодательстве о государственной службе, но и в специальном нормативном правовом акте - Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» 30.
28 См.: Ермилин И. Законодательство Канады: что такое «конфликт интересов»? // Советская юстиция. 1990. № 23. С. 28-30.
29 СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.
30 СЗ РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.
Однако нормативное закрепление соответствующее понятие первоначально все же получило в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»31. В ч. 1 ст. 19 «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе» этого Закона конфликт интересов определяется как ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации. Идентичное определение содержится в ч. 1 ст. 141 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации»32.
Более общее, близкое (но не идентичное) по содержанию определение закреплено в ст. 10 Закона «О противодействии коррупции», где под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие межу личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Из определения данного понятия видно, что закон предусматривает возможность недопущения конфликта интересов в двух формах: во-первых, путем предотвращения и, во-вторых,
31 СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
32 СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
путем его урегулирования. В первом случае существует лишь угроза возникновения конфликта интересов, тогда как во втором этот конфликт уже является свершившимся фактом и необходимо его урегулировать.
Как видим, определение конфликта интересов в указанной Концепции заметно отличается от окончательной формулировки этого понятия, закрепленной де-юре.
Большое значение имеет порядок урегулирования конфликта интересов на государственной службе, который регламентируется в законодательстве. Причем наиболее полно это сделано применительно к государственной гражданской службе.
Так, в ч. 2 ст. 11 Закона «О противодействии коррупции» установлена обязанность государственного или муниципального служащего в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. Установление этой обязанности вряд ли окажется результативным, имея в виду ее исполнение. Дело в том, что, как справедливо отмечает А.М. Куренной, конфликт интересов является оценочной категорией33. Действительно, сам государственный служащий и, к примеру, представитель нанимателя в лице руководителя государственного органа могут по-разному оценивать ту или иную ситуацию на предмет наличия в ней конфликта интересов. Как показывает практика, конфликт интересов обычно выявляется (именно выявляется) в результате проведения контрольно-надзорных мероприятий, а также на основе информации, полученной из внешних источников, прежде всего от граждан и из правоохранительных органов. Так, по данным Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, в третьем квартале 2009 г. только по налоговым органам в комиссии по урегулированию конфликта интересов от граждан о личной заинтересованности гражданских служащих ФНС России поступило в девять раз (273) больше материалов по сравнению с предыдущим кварталом (30). В 1,7 раза увеличи-
33 См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации». М., 2008. С. 136.
лось количество материалов, поступивших в комиссии федеральных государственных органов из правоохранительных органов (163)34 Добровольное сообщение, т.е. исполнение соответствующей обязанности, не в традиции российской государственной службы. Скорее, напротив, имеет место ситуация, когда государственные служащие сознательно утаивают возникший конфликт интересов. Показателен в этом отношении следующий пример.
Так, один из гражданских служащих управления по труду администрации Магаданской области, будучи государственным инспектором условий труда, в соответствии с утвержденным должностным регламентом организовывал государственную экспертизу условий труда и по ее результатам составлял заключения. При этом экспертизы проводились коммерческой организацией, руководителем которой и владельцем 50% доли уставного капитала была супруга этого государственного служащего. Несмотря на личную заинтересованность, он о наличии конфликта интересов представителю нанимателя не сообщил, меры по предотвращению конфликта интересов не принял. По результатам представления прокурора Магаданской области, а также но итогам заседания комиссии по конфликту интересов этот государственный служащий управления по труду администрации Магаданской области от занимаемой должности был освобож-
35
ден .
Думается, было бы целесообразно в этой связи установить обязанность представителя нанимателя в каждом государственном органе ежегодно размещать на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования данные о количестве письменных уведомлений, добровольно поданных государственными служащими о возникшем у них конфликте интересов, и соответствующих материалов, поступивших из внешних источников.
34 См.: Президентский контроль. 2009. № 12. С. 4.
35 См.: Александрова В. Соблюдение законодательства о борьбе с коррупцией // Законность. 2010. № 5. С. 11.
Законодательство ничего не говорит о дальнейших действиях непосредственного начальника, которого его подчиненный, как это предписано, уведомил о возникшем у него конфликте интересов. Можно предположить, что его естественной реакцией должно стать немедленное информирование о соответствующих фактах представителя нанимателя, на которого как раз и возлагается обязанность принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Вызывает также определенные сомнения положение об обязанности письменно уведомлять именно непосредственного начальника. По сути, без каких-либо разумных обоснований вводится промежуточная инстанция без четкого определения круга ее полномочий по дальнейшим действиям и ответственности за их невыполнение. Например, возможна ситуация, когда непосредственный начальник в силу разных причин никак не отреагировал на поступившее к нему уведомление о возникшем конфликте интересов. По-видимому, в зависимости от фактических обстоятельств конфликта интересов представитель нанимателя должен начать с предупреждения служащего о недопустимости с его стороны осуществления тех или иных действий, которые могут способствовать развитию конфликта интересов. Это может быть осуществлено в форме беседы, получения письменного объяснения, разъяснения правовых последствий неурегулирования конфликта интересов для служащего. Действенным будет и установление прямого запрета в отношении совершения служащим определенных действий (бездействия)36.
Как отмечалось выше, конфликт интересов является оценочной категорией, сам государственный служащий и представитель нанимателя могут по-разному его оценивать. Поэтому необходим кто-то третий, кто может и имеет право разрешать ситуацию в подобных случаях. Часть 5 ст. 19 Закона «О государственной службе Российской Федерации» предусматривает, что для соблюдения требований к служебному поведению граждан-
36 См.: Астанин В.В. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 года № 273 -ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный). СПб., 2009. С. 209.
ских служащих и урегулированию конфликта интересов в государственных органах образуются комиссии по урегулированию конфликтов интересов. Положение о них утверждено Указом Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 26 937. На основании данного Положения правовыми актами государственных органов об-
38
разуются соответствующие комиссии этих органов .
Деятельность таких комиссий постепенно разворачивается. На 1 октября 2009 г федеральными государственными органами и государственными органами субъектов РФ образовано 5992 комиссии. В течение девяти месяцев 2009 г. в эти комиссии поступило 1638 материалов; проведено 2050 заседаний, выявлено 248 фактов личной заинтересованности гражданских служа-
39
щих .
Определенный интерес представляет состав комиссии. К примеру, в федеральном государственном органе, государственном органе субъекта РФ в ее состав входят: а) представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие, в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, где гражданский служащий, в отношении которого рассматривается вопрос об урегулировании конфликта интересов, замещает должность гражданской службы; б) представитель соответствующего государственного органа по управлению государственной службой; в) представители научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования, других организаций, приглашаемые соответствующим органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя
37 См.: СЗ. РФ. 2007. № 11. Ст. 1280.
38 Например, распоряжением руководителя Аппарата Государственной Думы от 2 сентября 2008 г. № 2-255 (официально не было опубликовано) образована Комиссия Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов и утвержден ее персональный состав.
39 См.: Президентский контроль. 2009. № 12. С. 3.
в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с государственной гражданской службой РФ.
Как же работает комиссия по урегулированию конфликтов интересов? Как правило, основанием для проведения заседания комиссии является информация о наличии у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Председатель комиссии в трехдневный срок со дня поступления такой информации выносит решение о проведении ее проверки. Проверка информации и материалов осуществляется в месячный срок со дня принятия решения о ее проведении, который может быть продлен до двух месяцев по решению представителя нанимателя. Кроме того, председатель комиссии немедленно сообщает о поступлении такой информации представителю нанимателя в целях принятия им мер по предотвращению конфликта интересов (усиление контроля за исполнением гражданским служащим его должностных обязанностей, отстранение гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы на период урегулирования конфликта интересов).
По итогам рассмотрения информации комиссия может принять одно из следующих решений: а) об отсутствии признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов; б) о наличии личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов. В последнем случае представителю нанимателя предлагаются рекомендации, направленные на предотвращение или урегулирование конфликта интересов. Решения комиссии оформляются протоколами, которые подписывают члены комиссии, принявшие участие в ее заседании. Решения комиссии носят рекомендательный характер.
Как видно, урегулирование конфликта интересов на гражданской службе как одном из видов государственной службы представляет собой специальную, достаточно детально регламентированную нормативно-административную процедуру.
Оценивая установленный порядок формирования и деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов, хотелось бы обратить внимание не следующие моменты.
Думается, что при существующем порядке формирования комиссии ожидать объективности и беспристрастности ее деятельности вряд ли приходится, тем более учитывая существующие аппаратные реалии. Большинство членов комиссии составляют гражданские служащие самого государственного органа, а значит, велика вероятность влияния со стороны представителя нанимателя на принимаемые комиссией решения. Поэтому необходимо, чтобы их деятельность была, насколько это возможно, независима от представителя нанимателя. Обеспечить такую независимость возможно путем формирования персонального состава комиссий на межведомственной основе, так, чтобы не менее 2/3 ее состава составляли члены, не имеющие отношения к соответствующему государственному органу. Представляется, что комиссии по урегулированию конфликта интересов могли бы формироваться федеральным органом управления государственной службой и органами управления государственной службой субъектов РФ. Эти органы могли бы не только подбирать, но и утверждать своими правовыми актами персональный состав таких комиссий. Кроме того, решения комиссий должны носить не рекомендательный, как это имеет место в настоящее время, а обязательный для представителя нанимателя характер. Это далеко не единственные, но наиболее значимые предложения, реализация которых позволит усовершенствовать процедуру урегулирования конфликта интересов в сфере государственной службы.
Конфликт интересов может возникнуть и в том случае, когда гражданский служащий выполняет иную, не относящуюся к государственной службе оплачиваемую работу. Право выполнять такую работу ему предоставлено ч. 2 ст. 14 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Следует отметить, что в результате реформы государственной службы права гражданского служащего заниматься иными видами оплачиваемой деятельности заметно расширились. Если ныне утративший силу Федеральный закон «Об основах госу-
дарственной службы Российской Федерации» предусматривал, что государственный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности (п. 1 ст. 11), то Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в ч. 2 ст. 14 среди основных прав гражданского служащего закрепил его право с предварительного уведомления представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за сбой конфликт интересов. Правда, данная норма сформулирована в самом общем виде. Например, не определяется, в какой форме (письменной или устной) подается предварительное уведомление, в какие сроки оно должно быть рассмотрено представителем нанимателя. Сложилась практика, когда соответствующие вопросы регулируются локальными нормативными правовыми актами, издаваемыми государственными органами. Например, в Государственной Думе распоряжением ее Председателя от 18 сентября 2009 г. № 191р-140 утвержден Порядок представления федеральными государственными служащими Аппарата Государственной Думы предварительного уведомления о выполнении иной оплачиваемой работы. Предусматривается, что предварительное уведомление подается в письменной форме и заблаговременно, как правило, не позднее чем за 14 дней до предполагаемого дня начала указанной работы. Представитель нанимателя принимает решение о необходимости направления предварительного уведомления о выполнении гражданским служащим иной оплачиваемой работы в Комиссию Аппарата Государственной Думы по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. В этом случае председатель Комиссии в трехдневный срок со дня поступления заявления принимает решение о дате, времени и месте проведения заседания Комиссии. Гражданский служащий информируется об этом. Он вправе присутствовать на заседании Комиссии. Более того, председатель Комиссии может принять
40 Официально не было опубликовано.
решение об обязательном присутствии гражданского служащего на заседании Комиссии.
По итогам рассмотрения уведомления Комиссия принимает одно из следующих решений: а) об отсутствии признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов; б) о наличии личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов.
О необходимости решения проблемы урегулирования конфликта интересов как одного из частных случаев соотношения публичного и частного интересов на государственной службе свидетельствуют данные, приведенные Генеральным прокурором РФ Ю.Я. Чайкой на заседании Государственной Думы 7 октября 2009 г. В ходе проводимых проверок, отметил он, выявляется множество нарушений, совершенных государственными служащими. Они незаконно участвуют в коммерческой деятельности, являются учредителями, владеют долями и пакетами акций, занимают должности в хозяйствующих субъектах, что влечет за собой конфликт личных интересов и интересов государственной службы, создает идеальные условия для коррупционных проявлений. Нарушения требований законодательства о запретах и ограничениях, связанных с государственной гражданской службой, допускаются в органах власти всех уровней, в том числе и их руководителями. Так, даже заместитель министра в Правительстве РФ осуществлял предпринимательскую деятельность, являясь единственным учредителем общества с ограниченной ответственностью, и только после вмешательства проку-
41
ратуры он прекратил заниматься указанной деятельностью .
Конечно, в последние время наблюдаются сдвиги к лучшему. Правовые и организационные меры по противодействию коррупции, направленные на недопущение конфликта интересов, уже дали определенные результаты. Генеральный прокурор РФ Ю.Я. Чайка, выступая 28 апреля 2010 г. на заседании Совета Федерации, отметил, что в 2009 г. прокурорами выявлена
41 См.: Государственная Дума. Стенограмма заседаний. 7 октября 2009 г. Бюллетень № 114 (1087). С. 40.
91 тыс. нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, в первую очередь о запретах и ограничениях, связанных с приемом на службу и прохождением гражданской службы. Позитивным моментом стало то, что при проверках прокуратуры стали меньше выявлять должностных лиц, которые совмещают свою деятельность с ведением бизнеса. Вместе с тем выявляются нарушения закона, когда служащие скрывают наличие конфликта интересов в случаях, если их родственники осуществляют коммерческую деятельность в подконтрольной сфере42.
Таким образом, проблема соотношения публичного и частного интересов продолжает оставаться более чем актуальной для отечественной государственной службы. В условиях продолжающейся в России реформы государственной службы имеется реальный шанс найти между ними разумный баланс.
42 См.: Двести семидесятое заседание Совета Федерации. 28 апреля 2010 г. // Бюллетень № 181 (380). С. 17.
