CC BY
280
УДК 34 ББК 67
ПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС КАК ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ОГРАНИЧЕНИЯ ИЛИ ПРЕКРАЩЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ
НИНА АЛЕКСАНДРОВНА ИСАКОВА,
адъюнкт кафедры гражданского права Санкт-Петербургского университета МВД России Научная специальность 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
E-mail: [email protected]. Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Ю.М. Аристаков
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматривается публичный интерес, как категория и основание для ограничения или прекращения права собственности. Проведено разграничение частноправовых и публично-правовых интересов в обществе. Раскрываются основные признаки публичного интереса, его характеристика.
Ключевые слова: публичный интерес, ограничение права собственности, прекращение права собственности.
Annotation. The article discusses the «public interest» as a category and the reasons for restriction or termination of ownership. A distinction of private and public interests in society. The author presents the main features of the public interest and its characteristics.
Keywords: public interest, the limitation of rights of property, the termination of rights of property.
При реализации права собственности, собственнику необходимо принимать во внимание интересы как всего общества, так и государства. В настоящее время в законодательстве Российской Федерации возрастает экономическая и социальная значимость объектов недвижимости. Учитывая данную значимость объектов недвижимого имущества и тенденцию к увеличению количества оснований их отчуждения в пользу государства, исследование понятия «публичные интересы при ограничении и прекращении права собственности» приобретает особую актуальность. Но, прежде чем рассмотреть данное понятие, для начала необходимо определится с понятием «интерес» и «публичный интерес»
Объектом исследования множества гуманитарных наук является такое понятие как «интерес». Немало внимания данному понятию уделено и в юриспруденции, в частности в гражданском праве. Как известно, право не может быть абстрагировано от различных форм проявления интереса, так как основной задачей права является достижение баланса различного рода интересов, их упорядочение и разграничение. По мнению многих ученых-исследователей, интерес сочетает в себе субъективную и объективную сторону. «Субъ-
ективная сторона интереса заключается в психической настроенности субъекта интереса по адресу какого-либо объекта или явления, его устремленности обладать теми или иными объектами окружающей действительности (или каким-либо образом соприкасаться с ними) либо познать объекты или явления действительности. Объективная же сторона интереса состоит в некоторой независимости, обособленности интереса от его субъекта. То есть интерес, не только получает отражение в сознании субъекта, но и существует как факт окружающей нас действительности»^, с. 33].
Понятие «интерес» в праве достаточно неоднозначно на наш взгляд, это объясняется делением общественных отношений (предмета регулирования) на два самостоятельных отношения: частные и публичные, требующие особого метода. Как известно в деятельности правоохранительных и контролирующих органов, регулируемых нормами публичного права, приоритетным является интерес общества и государства, который осуществляется по средствам установления правил и запретов, обязательных для исполнения.
Понятие «публичность» появилось с возникновением государства как особой формы публичной власти. В настоящее время провести четкую грань между
частным и публичным правом невозможно, более того в частном праве наблюдается публицизация. Это, прежде всего, связано с возрастающей ролью государства в экономических отношениях, в социальной обеспеченности общества и граждан, заботе о всеобщем благополучии, в защите прав малых социальных групп населения или всего общества в целом.
В России понятия публичного, государственного и общественного интереса зачастую употребляются как тождественные, однако некоторые исследователи находят между ними различия.
Публичный интерес в научной литературе понимается по разному. Ключевым исследователем публичного интереса является Ю.А. Тихомиров. Он определяет его как интерес признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития[2, с. 55].
Публичный интерес также предлагают отождествлять с потребностью всего народа, принявшие форму сознательного желания, побуждения, намерения и стремления. Так, К.Ю. Тотьев понимает под публичным интересом жизненно необходимое состояние больших социальных групп. Обязанность по реализации (достижению, сохранению, развитию) которого лежит на государстве[3, с. 25].
Ю.А. Тихомиров писал: «очевидно, что «личное начало» в обществе не стоит противопоставлять его общественным интересам. Частный интерес как индивидуальный, так и коллективный, нуждается в защите со стороны государства и требует обеспечения социальной направленности такого интереса. «Раздвигаются» его границы до горизонтов публичности в регионе, стране, мире. Важно находить баланс интересов граждан, групп, слоев, меньшинства и большинства. В сфере правового регулирования решение этой задачи достигается путем параллельного развития, взаимодействия публичного и частного права» [2, с. 58].
Отметим, что публичный интерес иногда подменяется ведомственным, или, что еще хуже узкими и корыстными интересами ограниченного круга лиц.
В.М. Баранов писал, «национальный интерес при желании можно оформить как угодно и каким угодно образом. Если нужно, то это будет уровень федерального законодательства; нужно — региональный уровень. Или, например, может выступить чиновник и громогласно объявить: «Тут есть национальный ин-терес»[4, с. 84]. Данная подмена легко объясняется тем, что поскольку бюрократия действует от имени государства, то при определенных навыках риторики довольно легко выдает за интерес публичный укрепле-
ние собственного квазипубличного интереса.
А.В. Кряжков полагает, что конструкция «государственные и общественные интересы» представляется неточной. В ней заключено, с одной стороны, разделение и, с другой стороны, противопоставление названных групп интересов — государственных и общественных, поэтому было бы целесообразно употребить понятие «публичные интересы». Таким образом, публичный интерес — это общественный интерес, признанный государством и урегулированный правом[5].
В свою очередь, В.Д. Мазаев отмечает, что публичный интерес не сводится к государственному интересу. С его точки зрения, принципиально важно в публичном интересе видеть интерес всего гражданского общества, который поддерживается и защищается не только государством, но и гражданским обществом. Публичный интерес, указывает В.Д. Мазаев, нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан и общества. Публичный интерес есть общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обще-стве[6, с. 27-28].
М.И. Клеандров расширяет субъектный состав носителей общественных интересов. По его мнению, в Указе Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»[7, с. 436] введен новый субъект права, интересы которого могут стать пределом реализации права собственности, — «будущие поколения». В интересах названного субъекта должна быть установлена особая граница осуществления права собственности, в частности, в сфере природопользования, и эта граница должна определять пределы реализации права собственности современного поколения. М.И. Кле-андров указывает: «Речь не идет о формах собственности, сконструированных в монохронологическом виде. Именно так сконструирована ст. 9 действующей Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вопрос следует поставить иначе — только ли сегодняшнему собственнику любой формы собственности принадлежат природные ресурсы, либо следует думать и говорить также и о завтрашнем собственнике — частном, государственном и (или) ином? Все это настолько не вписывается в нашу правовую материю, настолько способны многие отрасли права поставить с ног на голову, настолько предстоит огромная работа по радикальной, концептуальной переработке
действующего законодательства и концептуальному переосмыслению нарабатываемых законопроектов, что легче не замечать проблему»[8, с. 767-792].
Учитывая вышеперечисленные теоретические концепции, отметим, что они не вполне корректно объединяют интересы разных субъектов. Понятие «общество» и «государство» нельзя наделять одинаковым смыслом — это общеизвестная аксиома. В таком случае нельзя и отождествлять понятия «общественный» и «государственный», более того недопустимо использовать объединяющий термин — «публичные интересы».
В обоснование приведенной позиции, В.Д. Мазаев под публичными интересами понимал, прежде всего, интересы, связанные со сферой государственной власти, с наиболее важными потребностями общества, которые невозможно удовлетворить помимо государственной организации. В то же время под публичными интересами можно понимать и интересы, признаваемые правом, но которые достигаются посредством деятельности таких институтов гражданского общества, как, например, местное самоуправление и др. Конституционно признанные интересы местного самоуправления осуществляются через местные публичные образования, через публичную власть. Также гражданское общество может осуществлять свои публичные интересы через конституционно признанные формы непосредственно: путем проведения выборов, референдумов, сходов и собраний граждан»[6, с. 27-28].
С этой позицией трудно согласиться: она демонстрирует отношение к местному самоуправлению как к общественному институту — данная концепция детально была проработана в рамках общественной (хозяйственной) теории самоуправления. Так, Н.М. Коркунов, характеризуя эту теорию, писал: «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»[5]. Однако любые попытки реализовать на практике идеи общественной теории наталкиваются на ряд неразрешимых проблем. Основная сложность — это невозможность точного разделения местных и общегосударственных вопросов, реального разграничения частноправовых и публично-правовых интересов в обществе.
Публичный интерес всегда является законным ин-
тересом, так как закреплен в законодательстве и соответствует ему.
Так, Конституция РФ не содержит понятия публичный интерес, но, тем не менее, на конституционном уровне определены в наиболее общем виде важнейшие публичные интересы: создание условий обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7), обеспечение жильем (ст. 40), здравоохранение (ст. 41), охрана окружающей среды (ст. 42) и иное. Ряд публичных интересов закреплен в соответствующих федеральных законах и подзаконных нормативных актах, например Земельный кодекс РФ.
Гражданское право регулирует имущественные отношения. Является правом частной собственности, в нем господствует и лидирует индивидуальная воля. Казалось бы, именно в гражданском праве не должно быть места публичным интересам, общей пользе и нравственным устоям[9, С. 5].
Использование термина «интерес» в тексте Гражданского Кодекса Российской Федерации насчитывает около 100 указаний на учет тех или иных интересов в гражданском праве. Однако в ГК РФ есть место и публичным интересам — более 10 статей посвящены именно ему. При этом в законе указываются разные терминологии, например: необходимость учитывать и защищать интересы национальной безопасности (ст. 1360). Интересы государства (ст. 969), социальные интересы (ст. 969), интересы общества (ст. 242), общественные интересы (ст.ст. 1349, 1473, 1515).
Говоря об ограничении и прекращении права частной собственности на имущество в публичных интересах, Конституция РФ и ГК РФ в качестве основания данного ограничения права собственности указывает на «государственные нужды», но не на «публичные и общественные интересы» и даже не на «общее благо».
Отметим, что Российская Федерация закрепляет за собой приоритет своих интересов перед интересами других собственников, например, в Конституции РФ присутствуют такие формулировки как принудительное отчуждение имущества для государственных и муниципальных нужд, в ГК РФ в ст. 235 ч. 2 основанием принудительного прекращения права собственности является изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Причем, такие ограничения права собственности могут допускаться, только при условии предварительной и справедливой компенсации.
Так же обратим внимание на несовпадение терминологии Конституции РФ и ГК РФ и многих западноевропейских конституций. В Конституции РФ и ГК РФ указана категория — «государственные нужды», а в
конституциях большинства зарубежных стран используется категория «публичный интерес» или «общественный интерес», т.е. такими понятиями обосновывается целесообразность института принудительного прекращения права собственности лица и изъятия его имущества (его передачи в публичную собственность)[5].
Законное понятие государственных нужд, содержалось в ст. 3 ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [10], под ними понималось обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов РФ, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ.
Данное определение является общим и нечетким, так как в Законе под государственными нуждами понимают любые товары, услуги, работы, необходимые государству, без каких либо ограничений по виду имущества и форме собственности.
Но, в связи с принятием ФЗ от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с 1 января 2014 г. определение термина «государственные нужды» исчезает из законодательства Российской Федерации, так как ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» утрачивает силу. Данный факт, безусловно, воспринимается частными собственниками отрицательно, так как в законе право государства на урегулирование вопросов, связанных с приобретением, прекращением и переходом права собственности приобретает абсолютный характер. Однако в законах российской Федерации должны быть четко закреплены границы осуществления такого права, и в общем виде должны определяться интересами частных собственников. Принудительное изъятие собственности возможно лишь в исключительных случаях, и все эти
исключения (необходимость защиты стратегических интересов государства, обеспечение безопасности и обороны страны и т.д.) должны быть четко прописаны в законодательных актах.
Категории «ограничение права собственности» и «публичные нужды» также содержатся в международных нормах и принципах международного права, а также в международных договорах, в которых одним из участников является Российская Федерация. Например, Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., в ч. 2 ст. 17 указывает, что никто не должен быть произвольно лишен своего имущества. Также Протокол № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 20 марта 1952 г. содержит в ст. 1 формулировку, о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.
Таким образом, понятие публичного интереса при ограничении и прекращении права собственности используется как родовое понятие, объединяющее интересы государственные и общественные. Однако научный смысл словосочетания «публичный интерес» гражданским законом не раскрывается. Надо полагать, что законодатель исходит из позиции известности термина «публичный интерес» всем и каждому. Но в настоящее время понятие публичного интереса является проблематичным как в теории, так и в практике.
Из приведенных определений следует ряд выводов о том, что публичный интерес при ограничении и прекращении права собственности:
• должен совпадать с общественным интересом, выступая его сущностным проявлением и официальным выражением;
• служит осуществлению задач регулирования, сформулированных в законодательном порядке;
• выражается в содержании системы правовых норм;
• должен быть признан и обеспечен государством.
Характеристики публичного интереса при ограничении и прекращении права собственности:
1) отражает материальные условия жизни общества и формируется под влиянием общественных потребностей;
2) призван вести к общему благу, экономическому и социальному прогрессу;
3) связан с волевой деятельностью государства, другими словами публичная власть, выявляя общественные потребности, закрепляет их в нормах права,
таким образом, защищая их;
4) закладывается публичной властью в содержание частноправового регулирования и формулируется в виде задач гражданско-правового регулирования;
5) публичный интерес не должен противопоставляться частным интересам, а наоборот интерес публичный должен служить частным интересам и участники гражданско-правового регулирования должны быть заинтересованы в проведении публичного интереса;
6) публичный интерес сложнее и более трудоемко осуществим, в отличие от интереса частного. Другими словами частному лицу проще купить земельный участок и удовлетворить свои потребности, чем сформулировать цели и задачи, служащие общему благу и экономическому прогрессу и последовательно претворить их в жизнь, сделав экономику эффективной и социально ориентированной.
Таким образом, публичный интерес при ограничении и прекращении права собственности можно определить как служащий общему благу и экономическому прогрессу, законный общественный и государственный интерес, носителями которого являются общество и государство в лице публичной власти, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, который призван удовлетворять социально-экономические потребности общества, посредством изъятия имущества из собственности частных лиц либо путем ограничения правомочий собственника.
Игнорирование или недооценка публичных интересов в частном праве может составлять угрозу серьезных социальных и экономических потрясений.
Литература
1. Богатырев Ф.О. Интерес в гражданском праве // Журнал российского права. — 2002. — № 2.
2. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. — М.: Издательство БЕК, 1995. — 339 с.
3. Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. № 9.
4. Баранов В.М. Деструктивное воздействие права и национальные интересы // Журнал российского права. — 2005.- № 12.
5. Саурин А.А. Право собственности в Российской Федерации: конституционно-правовые пределы реализации и ограничения: монография. — М.: Статут,
2014. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
6. Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: Учебное пособие. — М.: Институт права и публичной политики. 2004. — 123с.
7. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 6.
8. Клеандров М.И. О двух хронологических векторах права собственности / Сб. мат. междунар. науч. конф. «Собственность в XX столетии (социально-экономические, политические и правовые аспекты)». М., 2001.
9. Щенникова Л.В. Гражданско-правовое регулирование: публичные интересы, общие пользы, добрые нравы: монография. — М.: Норма: ИНФРА-М, 2013. — 144 с.
10. Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105 (утратил силу). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс».
Reference:
1. Bogatyrev F.O. Interes v grazhdanskom prave // Zhurnal rossijskogo prava. — 2002. — № 2.
2. Tihomirov Ju.A. Publichnoe pravo. Uchebnik. — M.: Izdatel'stvo BEK, 1995. — 339 s.
3. Tot'ev K.Ju. Publichnyj interes v pravovoj doktrine i zakonodatel'stve // Gosudarstvo i pravo. 2002. № 9.
4. Baranov V.M. Destruktivnoe vozdejstvie prava i nacional'nye interesy // Zhurnal rossijskogo prava. — 2005.- № 12.
5. Saurin A.A. Pravo sobstvennosti v Rossijskoj Federacii: konstitucionno-pravovye predely realizacii i ogranichenija: monografija. — M.: Statut, 2014. Dostup iz spravochno-pravovoj sistemy «Konsul'tant Pljus».
6. Mazaev V.D. Ponjatie i konstitucionnye principy publichnoj sobstvennosti: Uchebnoe posobie. — M.: Institut prava i publichnoj politiki. 2004. — 123s.
7. Sobranie aktov Prezidenta i Pravitel'stva RF. 1994. N 6.
8. Kleandrov M.I. O dvuh hronologicheskih vektorah prava sobstvennosti / Sb. mat. mezhdunar. nauch. konf. «Sobstvennost' v XX stoletii (social'no-jekonomicheskie, politicheskie i pravovye aspekty)». M., 2001.
9. Shhennikova L.V Grazhdansko- pravovoe regulirovanie: publichnye interesy, obshhie pol'zy, dobrye nravy: monografija. — M.: Norma: INFRA-M, 2013. — 144 s.
10. Sobranie zakonodatel'stva RF, 25.07.2005, N 30 (ch. 1), st. 3105 (utratil silu). Dostup iz spravochno-pravovoj sistemy «Konsul'tant Pljus».
