CC BY
53
М.В. Дудиков*
ПУБЛИЧНЫЕ ИНТЕРЕСЫ В ГОРНОМ ПРАВЕ: ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ
Аннотация. Целью работы является определение понятия «публичный интерес в горных отношениях». Его формулирование осуществлялось с учетом особенностей правового регулирования отношений, связанных с процессом рационального, комплексного, эффективного и безопасного использования и охраны недр, а также отходов горнодобывающего и, связанного с ним, перерабатывающих производств. За основу определения публичного интереса предлагается принять практический экономически значимый подход, непосредственно влияющий на формирование доходов и расходов казны государственного либо муниципального образования в горных отношениях. Определение понятия интереса встречается во многих трудах, имеющих общетеоретическое значение. В этих исследованиях интерес связан с выгодой и имущественными правами. При этом в каждом из этих определений учитывались особенности отраслевой принадлежности употребляемого понятия. С точки зрения специфических особенностей нормативного правового регулирования недропользования рассмотрены понятия публичный, государственный и частный интерес, а также указаны их основные признаки. Понятие «публичный интерес» шире дефиниции «государственный интерес», объектом которого являются недра. Перечислены обстоятельства, обуславливающие принадлежность участков недр к объекту публичного интереса, который не зависит от их рентабельности. Определен субъект публичного интереса с учетом требований законодательства РФ. Отражены понятия прямой и косвенный интерес. Предлагается понятие «публичный интерес» закрепить в нормах-принципах горного законодательства. Ключевые слова: публичный интерес, государственный интерес, частный интерес, горные отношения, законодательство, горное законодательство, участки недр, недропользование, Российская Федерация, субъект публичного интереса.
аэфинитивные аспекты интереса достаточно подробно рассмотрены в литературе, освещающей различные научные и знаний.
В нормативных правовых актах, затрагивающих отношения, возникающие при пользовании недрами, отмечены случаи употребления понятия «интерес». Это приказы Минэнерго России от 20.05.2003 № 193 «Об утверждении перечня минимума необходимых работ (услуг) в угольной отрасли, обеспечиваемых в период проведения забастовок в организациях, филиалах и представительствах, деятельность которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества», от 09.07.2003 № 306 «Об утверждении перечней минимума необходимых работ (услуг) в нефтяной, нефтеперерабатывающей, газовой отраслях экономики и нефтепро-
дуктообеспечении, обеспечиваемых в период проведения забастовок в организациях, филиалах и представительствах, деятельность которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества», от 11.08.2003 № 351 «Об утверждении перечня минимума необходимых работ (услуг) в газораспределительных организациях, обеспечиваемых в период проведения забастовок в организациях, филиалах и представительствах, деятельность которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества», от 02.09.2003 № 365 «Об утверждении перечня минимума необходимых работ (услуг) в торфяной отрасли экономики, обеспечиваемых в период проведения забастовок в организациях, филиалах и представительствах, деятельность которых связана с безопасностью людей,
© Дудиков Михаил Владимирович
* Кандидат юридических наук, докторант кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [dudikoffmv@gmail.com] 123995, Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества», приказ Минпромнауки России от 02.03.2004 № 63 «Об утверждении перечня минимума необходимых работ (услуг) в химической и нефтехимической промышленности, обеспечиваемых в период проведения забастовок в организациях, филиалах и представительствах, деятельность которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества» и др. Однако определение указанных понятий отсутствует.
Определение интереса часто встречается в научной литературе. «Интерес» происходит от лат. interest — «иметь значение». В одном из философских определений это «понятие, характеризующее объективно значимое, нужное для индивида, ..., коллектива, ..., общества в целом»1. «В психологии — положительное, эмоциональное отношение к объекту, сосредоточение внимания на нем»2.
В словаре указано: «интерес — целеустремленное отношение человека (. общества...) к какому-либо объекту его потребности»3. По мнению Ю.А. Тихомирова, «интерес как осознанная потребность жизнеобеспечения обуславливает цели и мотивы, решения и действия, наконец, признаваемую систему ценностей»4. Б.И. Пугинский отмечает, что «интерес служит одной из основных категорий для обозначения реальных причин и стимулов деятельности людей, интересы признаются «последними причинами» событий»5. М.И. Васильева отмечает, что «интересы не только мотивируют поведение субъектов правоотношений, но и служат также содержательным источником создания новых норм»6.
Многими авторами упоминаются понятия «законные интересы». Однако целесообразно согласиться с мнением Г.В. Мальцева, который справедливо отмечает, что «недостаточно относить к законным интересам только те, которые названы в законе, так как количество поименованных в законе интересов значительно меньше всего объема интересов личности, к тому же это ... обобщенные, типизированные интересы, за которыми стоят действительные, разнообразные, конкретные
1 Философский словарь / под ред. М.М. Розенталя. М., 1975. С. 150.
2 Там же.
3 Словарь по этике / под ред. И.С. Кона. М., 1975.
4 Тихомиров Ю.А. Право и публичный интерес // Законодательство и экономика. № 3 (215). 2002. С. 4.
5 Пугинский Б.И. Теория и практика договорного регулирования. М., 2008. С. 73.
6 Васильева М.И. Публичные интересы в экологиче-
ском праве. М., 2003. С. 22.
интересы человека. Именно эти интересы являются законными в том смысле, что их реализация допускается, поощряется, стимулируется, охраняется правом и законом»7.
Е.А. Крашенинниковым отмечен «юридически значимым интерес, признанный законом в качестве обстоятельства, которое может или должно учитываться правоприменительным органом при разрешении соответствующего дела»8.
Выше были приведены наиболее соответствующие предмету исследования. Определение понятия интереса встречается во многих трудах, имеющих общетеоретическое значение. В этих исследованиях интерес связан с выгодой и имущественными правами. При этом право является механизмом, который обеспечивает этот интерес.
С точки зрения нормативного правового регулирования недропользования следует рассмотреть понятия публичный, государственный и частный интерес.
Понятие «публичный интерес» отмечено в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»9 (п. 2 ст. 13), ГК РФ (ст. 152.1), АПК РФ (ст. 53 и 304), ГПК РФ (ст. 387, 389) и др. Это понятие часто используется в определениях и постановлениях Конституционного Суда РФ10, а также в подзаконных правовых актах.
Publicum переводится с латинского как государственная собственность, казна, государственные доходы, государственный склад, государство, общество, общественная жизнь; publicus — как общественный, государственный11.
Очевидно, что дефиниции производного от этого понятия означают все, что относится к общественному, государственному. В подтверждение этого следует привести мнение М.И. Васильевой: «Публичность—свойство ... интересов, определяемое их общим (общественным) характером и государственной значимостью, государственной гарантиро-ванностью и защитой. Внешним критерием
7 Мальцев Г.В. Соотношение субъективных прав, обязанностей и интересов граждан // Советское государство и право. 1965. № 10. С. 24; Ильина О.Ю. Проблемы интереса в семейном праве Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
8 Крашенинников Е.А. Интерес и субъективное гражданское право // Правоведение. 2003. № 3. С. 133-141; Ильина О.Ю. Указ. соч.
9 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
10 Постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П, от 16 мая 2000 г. № 8-П, Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-0.
11 Латинско-русский и русско-латинский словарь / под ред. А.В. Подосинова. М., 2007.
LEX RUSSIICA
публичности ... интересов служит нормативная форма их выражения»12. Кроме этого, «публичность как особое, детерминирующее правовое свойство интересов, совмещающее общественное и государственное начало»13.
По мнению Ю.А. Тихомирова, публичный интерес это признанные государством общественные интересы, выраженные в нормах права и обеспеченные принудительной силой государства14. Или, «публичный интерес — это признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития»15.
А.В. Костин утверждает, что «под "публичным интересом" следует понимать принявшую форму сознательного побуждения и проявляющуюся в жизни в виде желаний, намерений и стремлений общую и ничью в отдельности потребность всего народа государства»16.
С точки зрения Д.Н. Горшунова, «общественный (публичный) интерес — это не просто сумма частных интересов, а значимая связь между совпадающими и одинаково важными элементами правомерных интересов множества частных лиц, исключающая иные элементы, не являющиеся значимыми для всех субъектов»17.
По мнению А.А. Павлушеной, о публичном интересе может идти речь в случае защиты «интересов неопределенного круга лиц»18 в арбитражном судопроизводстве. Отмеченное корреспондирует норме п. 3 ст. 304 АПК РФ, в соответствии с которой судебные акты арбитражных судов, вступившие в законную силу, подлежат изменению или отмене, если при рассмотрении дела в порядке надзора Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ установит, что оспариваемый судебный акт нарушает права и законные интересы неопределенного
12 Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юридических наук. М., 2003. С. 11.
13 Там же. С. 14.
14 Тихомиров Ю.А. Право и публичный интерес // Законодательство и экономика. №3 (215). 2002, С. 55; Ильина О.Ю. Указ. соч.
15 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55.
16 Костин А.В. Интерес публично-территориальных образований в гражданском праве // Законодательство. 2002. № 3-4.
17 Горшунов Д.Н. Интерес в частном праве: вопросы теории. Казань, 2005. С. 82; Ильина О.Ю. Проблемы интереса в семейном праве Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
18 Павлушина А.А. Защита публичного интереса как
универсальная процессуальная форма // Журнал рос-
сийского права. 2003. № 6.
круга лиц или иные публичные интересы. По-видимому, следует признать справедливость мнения А.А. Павлушиной о том, что «словосочетание "неопределенный круг лиц" обозначает, что подлежащее защите право (или интерес) не носит частного характера, что у него не может быть индивидуализирован субъект»19. Поэтому в приведенной норме п. 3 ст. 304 АПК РФ дизъюнктивный оборот «или» в словосочетании «интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы» вполне себя оправдывает.
Итак, определение публичного интереса в правовой науке неоднозначно, от предельно широкого, включающего самые различные стороны общественной жизни и субъектный состав, до предельно узкого экономического подхода, касающегося только публичных образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований) и сугубо экономической деятельности.
В научной литературе, а так же, как было отмечено ранее, в нормативных правовых актах отмечены словосочетания «государственный интерес», «интересы государства», «общественный интерес». В научных источниках имеются различные мнения по дефинициям этого понятия. Каждое из таких мнений, несомненно, имеет право на существование и достойно более детального рассмотрения.
Понятие «государственный интерес» часто используется в УК РФ. Более того, гл. 30 непосредственно посвящена преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.
Это понятие в различных сочетаниях встречается в Федеральном законе «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»20. В этом Законе отмечены такие конструкции, как «интересы Российской Федерации», «интересы государства». Дефиниция «интересы Российской Федерации» используется в нормах Федеральных законов от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»21, от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке РФ (Банке России)»22. Указанное понятие отмечено также в нормах ГК РФ, Трудового кодекса РФ, федеральных законов от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на
19 Там же.
20 СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
21 СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4850.
22 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
рынке ценных бумаг»23, от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ»24, Земельного кодекса РФ и иных нормативных правовых актах, в том числе подзаконных актах. Следует отметить, что в Земельном кодексе РФ имеется также понятие «интересы общества».
В Законе РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах»25 также отмечены рассматриваемые понятия. В преамбуле установлено, что Закон содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан РФ, а также прав пользователей недр, т.е. в принципах, изложенных в преамбуле, указывается на государственные, публичные и частные интересы. На основании ч. 2 ст. 2 владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории РФ в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов РФ осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами РФ. В соответствии с п. 13 ст. 3 одним из полномочий федеральных органов государственной власти органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования является защита прав пользователей недр и интересов граждан РФ. Согласно п. 10 ст. 4 к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан. На основании п. 1 ст. 5 к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относятся участие в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование.
В соответствии с ч. 2 ст. 131 Закона РФ «О недрах» в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства Правительством РФ при определении порядка и условий проведения конкурсов или аукционов на право пользования участками недр федерального значения могут устанавливаться ограничения допуска к участию в таких конкурсах или аукционах, созданных в соответствии с законодательством РФ юридических лиц с участием иностранных инвесторов. Не
23 СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1163.
24 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916.
25 ВСНД и ВС РФ. 1992. № 16. Ст. 834.
должно вызывать сомнений, что обеспечение обороны страны и безопасности государства является публично-значимым аспектом. Частью 2 ст. 15 предусмотрено, что задачей государственной системы лицензирования является обеспечение: защиты интересов национальной безопасности РФ; социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на данной территории, и всех граждан РФ. Частью 1 ст. 211 определено, в случае если в интересах рационального использования и охраны недр приостановление добычи полезных ископаемых нецелесообразно или невозможно, органы, досрочно прекратившие право пользования соответствующим участком недр, до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр могут предоставить право краткосрочного (до одного года) пользования таким участком недр юридическому лицу (оператору) с оформлением соответствующей лицензии в порядке, установленном этим Законом. Очевидно, что рациональное использование и охрана недр преследует прежде всего публичный интерес.
Такой же комментарий можно предложить и в отношении норм ч. 2 ст. 33 Закона РФ «О недрах», согласно которому в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию. Действительно, культура и наука предопределяются публичным значением. Частью 1 ст. 35 установлено, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ.
Указанные понятия имеются в иных нормах Закона РФ «О недрах» (ст. 3, 4, 33 и др.). Очевидно, что приведенные выше нормы этого Закона направлены на обеспечение публичного интереса.
Как видно из приведенных норм в нормативных правовых актах, кроме понятия «публичные интересы», отмечены такие понятия, как «государственные интересы». Чтобы более четко определиться с применяемыми понятиями, следует проанализировать законодательство РФ. Целесообразно обратить внимание на характерные признаки государства, которые включают в себя следующие
элементы: территория; публичная власть; население (общество).
Каждый из этих элементов является неотъемлемой составной частью единой системы (государства). В этом случае можно говорить о государственном интересе.
На основании ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Однако в соответствии с п. 2 ст. 132 органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
В нормах ГК РФ используется словосочетание «государственных, общественных или иных публичных интересах» (п. 1 ст. 152.1, п. 1 ст. 1362). В преамбуле и в приведенных выше нормах Закона РФ «О недрах» также отмечены словосочетания «интересы государства», «интересы граждан Российской Федерации» и «права пользователей недр», т.е. семантика понятия «публичный интерес» включает в себя: государственные интересы; общественные интересы; иные интересы. Другими словами, нормы п. 1 ст. 152.1 и п. 1 ст. 1362 ГК РФ, а также Закона РФ «О недрах» допускают открытый перечень субъектов интереса. Можно только предположить, что законодатель имел в виду, кроме государства и общества, наличие социальных групп и отдельных лиц (физических и юридических).
Такой же открытый перечень содержания понятия «публичный интерес» определен нормами п. 2 ст. 391.9 ГПК РФ — «интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы».
Следовательно, можно предположить, что понятие «публичный интерес» шире дефиниции «государственный интерес», объектом которого являются недра. Тем не менее следует отметить справедливость мнения М.И. Васильевой по поводу того, что «при всех вариантах понимания публичности предполагается присутствие государства»26.
Публичный интерес, объектом которого являются участки недр, обусловлен следующими обстоятельствами.
Недра, представляя собой многокомпонентную структуру, являются одним из элементов в сложной комплексной системе окружающей среды. Недра — не только источник количественно ограниченных полезных ископаемых (кроме некоторых видов подземных
вод), но и базис размещения большинства наиболее важных для страны объектов, а также, в ряде случаев, резервуар для складирования антропогенных отходов. Ресурсы недр ограничены, поэтому их неконтролируемое использование для целей производства и потребления может привести к изменению их количественного состава и ухудшению качественного состояния. Это ставит государство перед необходимостью принятия мер, направленных на регулирование распределения ресурсов недр и их охрану.
Может возникнуть вопрос: останутся ли объектом публичного интереса участки недр после изъятия из них полезных компонентов? С экономической точки зрения можно говорить о некотором снижении предпринимательской ценности такого участка. Однако, как правило, изъять все компоненты из участка недр практически невозможно. Вернее, добывается только та часть, которая возможна на момент соответствующего развития науки, техники и технологии. Поэтому по мере совершенствования процесса добычи такой участок недр, в дальнейшем может стать объектом повышенного предпринимательского внимания.
С точки зрения публичного интереса этот участок недр будет постоянно центром повышенного внимания по следующим причинам: во-первых, участок недр является одним из элементов окружающей среды; во-вторых, в процессе добычи образуются полости, которые можно использовать для хранения или захоронения. Кроме этого, в большинстве случаев, при качественном проекте и соответствующей его реализации, после извлечения полезного ископаемого участок недр не теряет своей структуры.
М.И. Васильевой отмечено, что «интересы как осознанная потребность социального характера не только мотивируют поведение субъектов правоотношений, но служат также содержательным источником для создания новых норм»27, выполняя при этом «роль критерия обоснованности норм и правотворческого ориентира»28.
Публичный интерес в отношении участков недр как природного ресурса отражен в нормах Конституции РФ. Пунктом 1 ст. 9 установлено, что Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Действительно, понятие «народы» как субъект интереса включает в себя
26 Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: Теория и практика правового регулирования. С. 19.
27 Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования. С. 14.
28 Там же. С. 22.
все социальные общности в Российской Федерации.
На обеспечение публичного интереса направлены нормы разделов III «Рациональное использование и охрана недр», IV «Государственное регулирование отношений недропользования», а также иные нормы Закона РФ «О недрах».
Согласно упомянутой выше ч. 1 ст. 35 Закона РФ «О недрах» основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов РФ.
Итак, определение публичного интереса в правовой науке неоднозначно, от предельно широкого, включающего самые различные стороны общественной жизни и субъектный состав, до предельно узкого экономического подхода, касающегося только публичных образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований) и сугубо экономической деятельности, что для отношений недропользования нуждается в уточнении, имеющем практическое значение.
Для отношений недропользования за основу следует взять практическую позицию по двум направлениям: 1) субъектный состав, который включает в себя Российскую Федерацию, субъекты РФ и муниципальные образования; 2) содержание, охватывающее экономический компонент, обусловленный экономической выгодой, а также влияющие на него социальные и экологические факторы.
Публичные интересы, связанные с недропользованием, это обеспеченные правом общественные интересы, направленные на реализацию общественных потребностей в процессе рационального, комплексного, эффективного и безопасного использования и охраны недр, а также отходов горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающих производств.
При определении лица в качестве субъекта публичного интереса целесообразно руководствоваться нормами п. 1 ст. 124 ГК РФ, которая устанавливает закрытый перечень субъектов отношений, регулируемых гражданским законодательством. В этот перечень включены Российская Федерация, субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования.
При этом, что касается правового регулирования отношений недропользования, то
нормами Конституции РФ (ст. 72) и нормами Закона РФ «О недрах» (ст. 11, 12) установлены только два субъекта публичного интереса: Российская Федерация и субъект РФ. Тем не менее ст. 3-5 Закона РФ «О недрах» установлены органы, осуществляющие полномочия по реализации соответствующего интереса. При этом в ст. 5 указаны полномочия органов местного самоуправления, что предполагает наличие соответствующего субъекта публичного интереса.
В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в этой статье, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
При этом в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане, т.е. от имени публично-правовых образований законодательством предусмотрено представление публичных интересов субъектами, которым присуща реализация частных интересов. Таким образом, оценку степени публичности субъектов отношений следует осуществлять по определению принадлежности интересов, выразителем которых эти субъекты являются.
Публичные интересы, связанные с использованием недр, следует отразить в горном законодательстве в виде основных принципов правового регулирования недропользования. Такие принципы должны быть установлены в Законе РФ «О недрах». В этом случае публичный интерес должен превалировать над частными притязаниями.
В перечень публичных интересов, связанных с недропользованием,целесообраз-но включить следующее: обеспечение безопасности для населения в зоне проведения работ; охрана окружающей среды; получение доходов в бюджеты, средства которых имеют социальную направленность; развитие социально-производственной инфраструктуры.
Конкретизация принципов возможна как в нормах закона, так и в подзаконных актах, которые позволят более гибко реагировать на изменяющиеся обстоятельства, не выходя за рамки установленных принципов. При этом в нормах законодательства РФ о недрах следует закрепить дефиницию «публичный интерес». Как один из вариантов такого определения можно предположить следующее: публичные интересы, связанные с недропользованием, это обеспеченные правом общественные интересы, направленные на реализацию общественных потребностей в процессе рационального, эффективного и безопасного использования и охраны недр, а также отходов горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающих производств.
В отличие от публичного интереса, понятие «частный интерес» в федеральных законах не встречается. Такое понятие отмечено, в основном, в судебных актах, в частности, в определениях и постановлениях Конституционного Суда РФ. Тем не менее целесообразно отразить суждения специалистов об определении понятия «частный интерес».
По утверждению О.Ю. Ильиной, «частный интерес основан на признании свободы отдельных субъектов совершать определенные действия, выражать отношение к тому или иному предмету, процессу или явлению»29.
С точки зрения А.Я. Курбатова, частный интерес — это охраняемый правом интерес, присущий конкретным лицам и социальным группам30. Однако в связи с отсутствием раскрытия понятия «социальная группа» такое определение, скорее всего, не вполне удачное. Такое предположение обусловлено тем, что отсутствует количественный критерий такой группы, которая по численности может превышать численность населения субъекта РФ.
По мнению Л.А. Шадриной, «частный интерес касается отдельных лиц, а потому имеет всегда значение исключительно этому лицу принадлежащего блага»31.
Приведенные выше определения частных и публичных интересов в той или иной мере подлежат дальнейшему исследованию. Тем не менее для их дефиниций целесообразно выделить соответствующие признаки.
Для частного интереса характерны следующие признаки:
29 Ильина О.Ю. Проблемы интереса в семейном праве Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».
30 Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. М., 2001. С. 76.
31 Шарнина Л.А. Частные и публичные интересы в
конституционном праве // СПС «КонсультантПлюс».
1) субъектом интереса является отдельное лицо или функционально ограниченное число лиц (субъектов);
2) конкретность, статусная определенность лица или субъекта;
3) субъектом интереса не является государство;
4) действие субъектов интереса по реализации собственных нужд;
5) равенство сторон, детерминированное самостоятельностью и автономизацией субъектов отношений.
Логично, что признаками публичного интереса следует выделить противопоставления перечисленным выше признакам частного интереса. Однако такой формализованный подход не будет способствовать отражению специфики публичного интереса. Следовательно, для публичного интереса целесообразно выделить следующие признаки:
1) общественная значимость;
2) неопределенный круг лиц;
3) государственная направленность;
4) действие субъектов интереса в пользу иных лиц;
5) реализация интереса в пределах установленных предписаний;
6) властно-организационный механизм воздействия на общественные отношения;
7) императивность методов правового регулирования недропользования.
В определениях, где применяются понятия «лицо» и «субъект», не говорится, имеет ли к этому отношение государство.
С одной стороны, в соответствие со ст. 2 Конституции РФ обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. С другой стороны, согласно ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами. При этом к субъектам гражданского права, указанным в п. 1 упомянутой статьи, применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов, т.е. государство может выступать как публичное образование и как субъект гражданско-правовых отношений. Однако в качестве юридического лица государство законодательством не обозначено.
Не признавая государство в качестве юридического лица, гражданское законодательство уравнивает государство в гражданских правоотношениях с иными субъектами этих правоотношений.
Более сложной проблема представляется при определении частного интереса юридических лиц, имеющих публично-правовое значение. К таким лицам относятся органы государственной власти, которые на основании утвержденных положений о них являются юридическими лицами.
Но наиболее дискуссионной задачей представляется определение указанного интереса «опосредованного участия государства»32 в гражданских правоотношениях. Такое участие осуществляется через государственные унитарные предприятия и учреждения.
Достаточно сложным также видится определение интереса в случае представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности.
Одна из целей гражданско-правового договора — реализация интересов. С одной стороны, это могут быть частные интересы. Однако п. 5 Указа Президента РФ от 10.06.1994 № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой» установлено, что договоры на представление интересов государства в органах управления акционерных обществ (товариществ и иных предприятий смешанной формы собственности), акции (доли, паи) которых закреплены в федеральной собственности, подлежат регистрации в органах юстиции. Данный факт, с другой стороны, определяет государственную значимость (публичность) указанных интересов. Более того, в развитие этого Указа постановлением Правительства РФ от 21.05.1996 № 625 «Об обеспечении представления интересов государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплены в федеральной собственности» утвержден соответствующий примерный договор. Приведенная модель правоотношений демонстрирует использование посреднических приемов реализации интересов государства.
По мнению О. Толмачевой, «государство, участвуя в гражданско-правовых отношениях, реализует частноправовой интерес. Отметим, что возможность для государства участвовать в гражданско-правовых отношениях, а, следовательно, и иметь частноправовые интересы, подтверждается ст. 124
32 Гражданское право. Ч. 1 / под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1998. С. 184.
ГК РФ» 33. Действительно, в соответствии со ст. 124 ГК РФ «государство (Российская Федерация) не может иметь каких-либо преимуществ перед иными участниками гражданско-правовых отношений»34. Однако, участвуя в гражданско-правовых отношениях и являясь стороной таких отношений, государство, скорее всего, реализует свой публичный интерес. При этом контрагенты таких отношений — граждане и юридические лица осуществляют частные интересы.
Следовательно, нормы гражданского права регулируют не только, а в ряде случаев не столько частноправовые отношения. Например, в соответствии п. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. С одной стороны — получение прибыли как процесс реализации частного интереса. С другой стороны — требование государственной регистрации, которая согласно ст. 1 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» является актом уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
Более того, согласно ст. 49 ГК РФ установлено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). При этом право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или указанного в ней срока и прекращается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. Критериальными показателями определения лицензируемых видов деятельности являются нормы ст. 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». На основании этих норм лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия народов РФ, обороне и безопасности государства, и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кро-
33 Толмачева О. Корпоративное право и публичный интерес // СПС «КонсультантПлюс».
34 Там же.
ме как лицензированием. Приведенные нормы призваны обеспечить в первую очередь публичный интерес. Поэтому публичность гражданско-правового регулирования не должна вызывать сомнений.
Перечисленные проблемы еще более обостряются при сочетании частноправовых и публично-правовых интересов, возникающих в связи с использованием природных ресурсов, в том числе недропользованием. Например, согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. При этом земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако в соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
С одной стороны, в основах конституционного строя заложено удовлетворение публичных интересов (гл. 1 Конституции РФ), с другой стороны, в правах и свободах человека и гражданина предусмотрена реализация частного интереса (гл. 2 Конституции РФ). Следует отметить, что в нормах Закона РФ «О недрах» такое разграничение не детализировано. Скорее наоборот, некоторые нормы этого Закона вносят путаницу в практику их правоприменения.
Кроме того, отсутствие гармонизации реализации таких интересов может привести к необоснованному одновременному ущемлению, как публичных интересов, так и интересов субъектов предпринимательской деятельности. Например, отсутствие оборота прав на пользование участками недр приводит к прекращению поступлений средств в бюджет из-за прекращения налоговых платежей и платежей при пользовании недрами.
Следует согласиться с утверждением о том, что «различие частного и публичного условно. В любой норме содержится и частный интерес, и интерес государства. Если есть правовая норма, то в ней уже присутствует государственный интерес. Право выражает интересы всех составных частей правового общения — граждан, групп и государства как публичного сообщества в целом. Суть права — компромисс интересов на каждом данном этапе. Конституция — его высшее юридическое выражение»35.
То есть достаточно сложно осуществить разграничение частного и публичного интереса. Тем не менее недропользование наиболее существенно затрагивает публичный интерес, поэтому приоритетом правового регулирования должно быть обеспечение этого интереса. При этом речь может идти не о противопоставлении частного и публичного интереса, а исключительно об их взаимном дополнении и гармонизации. А именно публичный интерес должен обеспечивать устойчивое функционирование социальной системы при гарантированном удовлетворении частных интересов.
Проблемы гармонизации интересов также будут рассмотрены более подробно. Однако целесообразно отметить, что учитывая социальную значимость участков недр, в случае конфликтов частных и публичных интересов, необходимо презюмировать приоритетность публичного интереса. При этом целесообразно обратить внимание на наличие прямого и косвенного интереса. Под прямым публичным интересом следует понимать непосредственные поступления денежных или иных материальных и нематериальных ценностей в доход публичных образований (Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований) или затраты, расходы, непосредственно связанные с изъятием указанных ценностей из таких образований. Соответственно, косвенный интерес подразумевает неполученный потенциальный доход от использования участков недр.
В работе было отмечено, что недра в Российской Федерации являются государственной собственностью (ст. 12 Закона РФ «О недрах»). Следует отметить справедливость мнения И.И. Веленто, Л.И. Абалкина, В.А. Медведева по поводу того, что государственная собственность должна быть «сосредоточена в тех производствах и отраслях, где рыночные механизмы недостаточно эффективны и их функционирование на частной основе оказывается затруднительным или даже невозможным»36. Следовательно, в законодательстве необходимо выделить соответствующий государственный сектор. При этом В.С. Елисеев и И.И. Веленто отмечают, что «правовое регулирование государственного (муниципального) сектора не может осуществляться по рыночным правилам по простой
35 Комментарий к Конституции РФ / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011 // СПС «КонсультантПлюс».
36 Веленто И.И. Правовое регулирований отношений собственности: пути гармонизации и совершенствования законодательства в Республике Беларусь и Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. Минск, 2006.С. 73; Курс переходной экономики / под ред. акад. Л.И. Абалкина. М., 1997. С. 111-112; См. также: Абалкин Л.И. Перспективы экономики России на исходе XX в. // Экономист. 1996. № 12; Абалкин Л.И. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики // Вопросы экономики. 1997. № 6.
причине — в государственном секторе нет реального собственника физического лица, т.е. его природа — представительская»37.
Следует отметить, что к государственному сектору относятся:
- государственная собственность, включая государственный фонд недр;
- органы государственной власти;
- хозяйственные общества с участием государства, включая право принятия решения, влияющего на хозяйственную деятельность этих субъектов;
- лица, выступающие от имени государства на основании п. 3 ст. 125 ГК РФ.
В той же работе авторы обозначают, что правовое регулирование государственного сектора можно разделить на два режима — административно-правовой и рыночный38.
Административно-правовой режим направлен на регулирование отношений, связанных с определением и реализацией государственной политики недропользования, определение стратегии использования, темпов воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы лицензированием пользования участками недр, предоставлением, процессом недропользования, контрольно-надзорными мероприятиями, прекращением и переходом права пользования недрами, платежами, в том числе налоговыми.
Рыночные механизмы в процессе недропользования используются при реализации добытого минерального сырья и геологической информации, функционировании хозяйственных обществ с участием государства, заключении и дальнейшей реализации государственного контракта на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), который заключается с федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»39. Рыночные механизмы реализуются в процессе заключения соглашений о разделе продукции.
Следует согласиться с мнением о том, что «в государственном секторе экономики государство действует в качестве собственника, управляя государственным имуществом»40.
37 Веленто И.И., Елисеев В.С. Теория экономического права: курс лекций. Гродно, 2004. С. 193.
38 Там же. С. 236, 304-305.
39 СЗ РФ 2005. № 30 (ч. I). Ст. 3105.
40 Российское предпринимательское право / отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. М., 2011 // СПС «Консуль-
тантПлюс».
Интересна в этом отношении норма п. 2 ст. 22 Хозяйственного кодекса Украины, в соответствии с которой «субъектами хозяйствования государственного сектора экономики являются субъекты, которые действуют на основе лишь государственной собственности, а также субъекты, государственная частица в уставном фонде которых превышает пятьдесят процентов или составляет величину, которая обеспечивает государству право решающего влияния на хозяйственную деятельность этих субъектов».
В противоположность государственному сектору имеется частный сектор, к которому относятся определенные гражданским законодательством субъекты предпринимательской деятельности, включая принадлежащее им имущество.
При этом, как указала И.В. Ершова, «сравнительный анализ хозяйственной деятельности в государственном и частном секторе в целом не выявил чьего-либо существенного преимущества. Однако если частные предприниматели ориентированы в первую очередь на получение прибыли от своей деятельности, в казенном хозяйстве превалировало удовлетворение общественных интересов»41, т.е. цели у этих секторов разные. Цель государственного сектора — обеспечение публичного интереса. Цель частного сектора — получение прибыли.
Механизмы реализации своих интересов у государственного и частного секторов также различаются. Функции государственного сектора могут выполнять только перечисленные в нормативных правовых актах органы и лица. В установленных законом случаях ряд таких функций, как нормирование, лицензирование, взимание платежей при пользовании недрами, налогообложение, контрольно-надзорные мероприятия, могут осуществлять только уполномоченные органы государственной власти.
Представители частного сектора осуществляют самостоятельную, на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли.
Тем не менее публичный интерес в частном секторе обусловлен следующим. Во-первых, правоотношения, возникающие в этом секторе, регулируются нормами законодательства, которое представляет собой публичное формирование. Во-вторых, государство, будучи обязанным в рамках осуществления частного интереса, опосредованно обеспечивает реализацию публичного интереса. Это обусловлено тем, что,
41 Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. М., 2001. С. 11.
предоставляя гарантированное выполнение своих обязательств, государство формирует впоследствии соответствующие стимулы для развития социально-производственных связей и дальнейшее развитие производства. Это обусловлено тем, что упомянутые стимулы способствуют стабилизации отношений между государством и субъектом предпринимательской деятельности. Или другими словами, создание благоприятного инвестиционного климата будет способствовать развитию предпринимательства, что, в дальнейшем, будет гарантией обеспечения государственного интереса. Обеспечение публичного интереса будет обеспечиваться следующим:
- развитие депрессионных регионов, включая мультипликативный эффект, за счет формирования социально-производственной инфраструктуры;
Библиография:
- снижение социальной напряженности за счет увеличения количества рабочих мест;
- поступление налоговых платежей в бюджеты различных уровней, включая поступления от платежей при пользовании недрами.
Следует отметить бинарность конструкции сочетания частных и публичных интересов. Это обусловлено тем, что отмечены противоречия между публичными и частными интересами. Цель государства — реализация социально-экономической и экологической политики, цель субъектов предпринимательской деятельности, согласно ч. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ, — получение прибыли.
Горное право в такой двойственной конструкции является механизмом гармонизации как частных, так и публичных интересов.
1. Абалкин Л.И. Перспективы экономики России на исходе XX в. // Экономист. — 1996. — № 12.
2. Абалкин Л.И. Роль государства в становлении и регулировании рыночной экономики // Вопросы экономики. — 1997. — № 6.
3. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. — М., 2003.
4. Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — М., 2003.
5. Веленто И.И. Правовое регулирований отношений собственности: пути гармонизации и совершенствования законодательства в Республике Беларусь и Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. — Минск, 2006.
6. Веленто И.И., Елисеев В.С. Теория экономического права: курс лекций. — Гродно, 2004.
7. Горшунов Д.Н. Интерес в частном праве: вопросы теории. — Казань, 2005.
8. Ершова И.В. Проблемы правового режима государственного имущества в хозяйственном обороте: теоретические основы и пути совершенствования. — М., 2001.
9. Ильина О.Ю. Проблемы интереса в семейном праве Российской Федерации // СПС «Кон-сультантПлюс».
10. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. — М., 2011.
11. Костин А.В. Интерес публично-территориальных образований в гражданском праве // Законодательство. — 2002. — № 3-4.
12. Крашенинников Е.А. Интерес и субъективное гражданское право // Правоведение.—2003. — № 3.
13. Курбатов А.Я. Сочетание частных и публичных интересов при правовом регулировании предпринимательской деятельности. — М., 2001.
14. Курс переходной экономики / под ред. Л.И. Абалкина. — М., 1997.
15. Мальцев Г.В. Соотношение субъективных прав, обязанностей и интересов граждан // Советское государство и право. — 1965. — № 10.
16. Павлушина А.А. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права. — 2003. — № 6.
17. Пугинский Б.И. Теория и практика договорного регулирования. — М., 2008.
18. Российское предпринимательское право / отв. ред. И.В. Ершова, Г.Д. Отнюкова. — М., 2011.
19. Словарь по этике / под ред. И.С. Кона. — М., 1975.
20. Тихомиров Ю.А. Право и публичный интерес // Законодательство и экономика. — 2002. — № 3 (215).
21. Тихомиров Ю.А. Публичное право. — М., 1995.
22. Толмачева О. Корпоративное право и публичный интерес // СПС «КонсультантПлюс».
23. Третьякова С.Б. Публичный интерес как базовый для появления саморегулируемых организаций в российском праве // Административное и муниципальное право. — 2012. — № 11.
24. Философский словарь / под ред. М.М. Розенталя. — М., 1975.
1. Abalkin L.I. Perspektivy ekonomiki Rossii na ishode XX v. // Ekonomist. — 1996. — № 12
2. Abalkin L.I. Rol' gosudarstva v stanovlenii i regulirovanii rynochnoi ekonomiki // Voprosy ekonomiki. — 1997. — № 6.
3. Vasil'eva M.I. Publichnye interesy v ekologicheskom prave. — M., 2003.
4. Vasil'eva M.I. Publichnye interesy v ekologicheskom prave: teoriya i praktika pravovogo regu-lirovaniya: avtoref. dis. ... d-ra yurid. nauk. — M., 2003.
5. Velento I.I. Pravovoe regulirovanii otnoshenii sobstvennosti: puti garmonizacii i sovershenstvovani-ya zakonodatel'stvo v Respublike Belarus' i Rossiiskoi Federacii: dis. ... d-ra yurid. nauk. — Minsk, 2006.
6. Velento I.I., Eliseev V.S. Teoriya ekonomicheskogo prava: kurs lekcii. — Grodno, 2004.
7. Gorshunov D.N. Interes v chastnom prave: voprosy teorii. — Kazan', 2005.
8. Ershova I.V. Problemy pravovogo rezhima gosudarstvennogo imushestva v hozyaistvennom oborote: teoreticheskie osnovy i puti sovershenstvovaniya. — M., 2001.
9. Il'ina O.Yu. Problemy interesa v semeinom prave Rossiiskoi Federacii // SPS «Konsul'tantPlyus».
10. Kommentarii k Konstitucii Rossiiskoi Federacii / pod red. V.D. Zor'kina. — M., 2011.
11. Kostin A.V. Interes publichno-territorial'nyh obrazovanii v grazhdanskom prave // Zakonodatel'stvo. — 2002. — № 3-4.
12. Krasheninnikov E.A. Interes i sub'ektivnoe grazhdanskoe pravo // Pravovedenie. — 2003. — № 3.
13. Kurbatov A.Ya. Sochetanie chastnyh i publichnyh interesov pri pravovom regulirovanii predprinimatel'skoi deyatel'nosti. — M., 2001.
14. Kurs perehodnoi ekonomiki / pod red. L.I. Abalkina. — M., 1997.
15. Mal'cev G.V. Sootnoshenie sub'ektivnyh prav, obyazannostei i interesov grazhdan // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. — 1965. — № 10.
16. Pavlushina A.A. Zashita publichnogo interesa kak universal'naya processual'naya forma //
17. Zhurnal rossiiskogo prava. — 2003. — № 6.
18. Puginskii B.I. Teoriya i praktika dogovornogo regulirovaniya. — M., 2008.
19. Rossiiskoe predprinimatel'skoe pravo / otv. red. I.V. Ershova, G.D. Otnyukova. — M., 2011.
20. Slovar' po etike / pod red. I.S. Kona. — M., 1975.
21. Tihomirov Yu.A. Pravo i publichnyi interes // Zakonodatel'stvo i ekonomika. — 2002. — № 3 (215).
22. Tihomirov Yu.A. Publichnoe pravo. — M., 1995.
23. Tolmacheva O. Korporativnoe pravo i publichnyi interes // SPS «Konsul'tantPlyus».
24. Tret'yakova S.B. Publichnyi interes kak bazovyi dlya poyavleniya samoreguliruemyh organizacii v rossiiskom prave // Administrativnoe i municipal'noe pravo. — 2012. — № 11.
25. Filosofskii slovar' / pod red. M.M. Rozentalya. — M., 1975.
Материал поступил в редакцию 1 июля 2013 г.
