CC BY
944
34
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
В
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Елена Валерьевна РЯБОВА,
кандидат юридических наук, доцент кафедры правовых дисциплин Высшей школы государственного аудита (факультета) Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, доцент кафедры финансового, налогового и таможенного права НИУ ВШЭ
evryabova@hse.ru
101000, Россия, г. Москва, ул. Мясницкая, д. 20
ПУБЛИЧНЫЕ ФИНАНСЫ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ
ВЗГЛЯД НА СОДЕРЖАНИЕ
Аннотация. Статья посвящена исследованию содержания такого финансово-правового понятия, как публичные финансы. В работе рассмотрены различные критерии отнесения фонда денежных средств к публичным, в том числе критерий публичной собственности, критерий публичного интереса, критерий формирования субъектом права — потенциальным объектом государственного (муниципального) финансового контроля (критерий самостоятельного объекта государственного (муниципального) финансового контроля), критерий централизации и критерий автономии правового регулирования. Ключевые слова: публичные финансы, финансы, фонды денежных средств, публичные фонды денежных средств, финансовое право.
DOI: 10.17803/2311-5998.2017.36.8.034-041
E. V. RYABOVA,
PhD, Associate Professor of legal disciplines of the Higher School of State Audit (faculty) of Moscow State University named after M.V. Lomonosov, Associate
Professor of Finance, tax and customs HSE evryabova@hse.ru 101000, Russia, Moscow, Myasnitskaya Str., 20
PUBLIC FINANCE: A CONCEPTUAL VIEW
TO THE CONTENTS
Review. The current article is devoted to the study of the content of such financial and legal concepts as public finance. The various types of criteria of public funds are discussed such as the public ownership criterion, the criterion of public interest, the criterion of formation of the entity, the potential object state (municipal) financial control (criterion independent of the object state (municipal) financial control), the criterion of centralization and the criterion of autonomy of the legal regulation.
Keywords: public finance, finance, monetary funds, public monetary funds, law of finance.
В науке финансового права понятие «публичные финансы» является базовой категорией. Однако признаки публичных финансов не до конца ясны в силу разнообразия фондов и разрозненности их правового регулирования. Задачей любой науки, среди прочего, является наблюдение и объяснение существующей реальности. Целью исследования является выявление признаков публичных финансов по предложенным критериям, а также постановка вопроса © Е. В. Рябова, 2017 о научной концепции базовой категории «публичные финансы».
В целях настоящего исследования под финансами понимаются фонды денежных средств, под публичными финансами — публичные фонды денежных средств.
Критерий публичной собственности
Конституция Российской Федерации закрепляет формы собственности: государственную, муниципальную, частную и иные. В целях настоящего исследования будем считать верным отождествление публичной собственности и собственности публично-правовых образований. Если предположить, что критерием отнесения фонда денежных средств к публичным является право собственности публично-правовых образований на соответствующие средства, то к публичным фондам возможно будет отнести средства бюджетов бюджетной системы, государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, Банка России, а также фонды денежных средств, переданные в доверительное управление (к примеру, Российской фонд прямых инвестиций, управляемый одноименной управляющей компанией; фонд денежных средств, управляемый государственной компанией «Российские автомобильные дороги»). Данному критерию не соответствуют средства государственных корпораций, государственных и публично-правовых компаний, имущество которых принадлежит им на праве собственности, то есть не является публичной собственностью, а относится к иным формам собственности. При этом в науке финансового права названные средства относят к публичным финансам, что представляется верным. Отнесение таких средств к публичным финансам обусловлено автономным правовым регулированием, отделенным от гражданского права, а также предназначением данных средств (финансовое обеспечение деятельности государственных корпораций, государственных и публично-правовых компаний, созданных в интересах государства и общества, что прямо закреплено в соответствующих федеральных законах1).
Средства хозяйственных товариществ и обществ, участниками которых выступают публично-правовые образования, принадлежат на праве собственности этим юридическим лицам и являются частной собственностью. Публичной собственностью являются только акции, доли и паи в уставном капитале данных б юридических лиц. Создание хозяйственного общества со 100 %-ным участием И публично-правового образования, так же как создание государственной корпо- гп рации, государственной или публично-правовой компании, влечет полное отчуж- □ дение права собственности на передаваемое имущество. Между тем отнесение Л средств государственных корпораций и компаний к публичным финансам воз- ^ можно по критерию создания данных юридических лиц в публичных интересах т (юридические лица публичного права), тогда как законодательством не предусмат- И ривается создание хозяйственных товариществ и обществ именно в публичных п интересах. Неоспоримо, что публично-правовыми образованиями учреждаются И
I А
1 Федеральный закон от 03.07.2016 № 236-Ф3 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской °
Ш □
от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Пункт 1 ст. 7.1 // СЗ РФ. 1996.
Федерации». Пункт 1 ст. 2 // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I). Статья 4169 Федерального закона от 12.01.1996 № ' № 3. Статья 145.
□
ПРАВА
>
36 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
хозяйственные товарищества и общества в публичных интересах, имманентно присущих деятельности публично-правовых образований, между тем это не означает невозможности использования государством и муниципальными образованиями гражданско-правовых механизмов реализации своих функций на основе универсальной правовой базы, используемой как публичными, так и частными субъектами. Правовое регулирование хозяйственных товариществ и обществ не имеет дифференциации в зависимости от учредителя (участника), что означает отсутствие автономии правового регулирования функционирования хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований, тогда как правовое регулирование государственных корпораций, государственных и публично-правовых компаний имеет специфический характер и обособлено от иных норм гражданского права.
При участии в уставном капитале хозяйственных товариществ и обществ публично-правовых образований наблюдается трансформация права собственности государства или муниципального образования в собственность юридических лиц. Тогда как имущественная, «неденежная», часть казны публично-правового образования увеличивается на соответствующий объем акций, долей и паев. Увеличение имущественной части казны не происходит при формировании унитарных некоммерческих юридических лиц, таких как государственные корпорации, государственные компании, публично-правовые компании и фонды. Отчуждение имущественного взноса в собственность данных организаций означает уменьшение публичной собственности и несоответствие их денежных фондов критерию публичной собственности. Этому критерию не соответствуют и те хозяйственные общества и фонды, которые учреждаются государственными корпорациями и компаниями.
Критерий публичного интереса
В целях настоящего исследования под публичным интересом понимается интерес государства и общества в целом. Данный критерий позволяет отнести средства бюджетов бюджетной системы, бюджетных и автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных корпораций, государственных и публично-правовых компаний, а также средства Банка России к публичным финансам. В целях реализации своих функций и задач публично-правовое образование учреждает юридические лица различной организационно-правовой формы как коммерческого, так и некоммерческого характера и наделяет их определенным функционалом. Целевой характер реализации государственных и муниципальных функций и задач деятельности юридических лиц, учреждаемых органами государственной власти и местного самоуправления, переносится на фонды денежных средств, формируемых данными организациями, и предопределяет правовое регулирование их прав и обязанностей.
Критерию публичного интереса соответствуют не только перечисленные организации, но и фонды. Фонды могут учреждаться и публично-правовыми образованиями. К примеру, ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 31 декабря 2014 г.
№ 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»2 предусматривается создание Российской Федерацией или регионами государственных фондов развития промышленности в организационно-правовой форме фонда, ст. 15.1 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственно-технической политике»3 предусматривается создание фондов поддержки научной, научно-технической и инновационной деятельности в организационно-правовой форме фонда. Согласно п. 1 ст. 123.17 Гражданского кодекса РФ фондом признается унитарная некоммерческая организация, не имеющая членства, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая благотворительные, культурные, образовательные или иные социальные, общественно полезные цели. Буквальное толкование данного положения в части целевого характера фонда позволяет сделать вывод о том, что любой фонд, независимо от учредителя, преследует общественно полезные цели.
Между тем общественно полезные цели — более широкое понятие, чем публичный интерес, то есть эти понятия не совпадают по своему объему. Представляется верным утверждение, что не все общественные отношения, преследующие общественно полезные цели, формируют содержание публичного интереса как категории, опосредующей исключительно публичные отношения, то есть отношения с участием публичного субъекта. Фонд, учрежденный публично-правовым образованием, преследует цель реализации публичного интереса, при этом учредитель фонда не имеет имущественных прав в отношении созданного им фонда. Все имущество, переданное публично-правовым образованием фонду, становится собственностью данного фонда. Таким образом, средства фонда, учрежденного публично-правовым образованием, соответствуют критерию публичного интереса, но не соответствуют критерию публичной собственности.
Примечательно, что учредителем Российского фонда развития информационных технологий, созданного на основании постановления Правительства РФ от 24 января 2017 г. «О создании Российского фонда развития информационных технологий», является Российская Федерация (п. 18 постановления), тогда как б
согласно Гражданскому кодексу РФ учредителями фонда могут являться физи- И
ческие и (или) юридические лица, но не публично-правовые образования. В дан- гп
ном случае постановление Правительства РФ как подзаконный акт меньшей □
юридической силы вошло в противоречие с федеральным законом. Выходом из Л
ситуации могло бы быть не наделение правами учредителя от имени публич- ^
но-правового образования, как это предусмотрено указанным постановлением, т
а признание государственного органа, обладающего правами юридического лица, И
учредителем фонда. г
В И
I А I
П Ш
- □
2 СЗ РФ. 2015. № 1 (ч. I). Ст. 41. □
3
СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
□
ПРАВА
>
38 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
Критерий формирования субъектом права — потенциальным объектом государственного (муниципального) финансового контроля (критерий самостоятельного объекта государственного (муниципального) финансового контроля)
Источником формирования средств всех публичных фондов является бюджетная система, что обусловливает необходимость проведения мер государственного (муниципального) финансового контроля. Статья 266.1 Бюджетного кодекса закрепляет две группы объектов государственного (муниципального) финансового контроля: 1) объекты, в отношении которых может быть проведено самостоятельное контрольное мероприятие, независимо от проведения контрольного мероприятия в отношении соответствующего главного распорядителя бюджетных средств (ГРБС); 2) объекты, в отношении которых контрольные мероприятия проводятся исключительно в рамках сквозной проверки ГРБС или главного администратора источников финансирования дефицита бюджета и только в части использования целевых бюджетных средств в соответствии с договором, контрактом или соглашением. Критерий такой дифференциации объектов контроля очевиден: к первой группе объектов относятся те организации, в отношении которых публично-правовые образования имеют имущественные права и управленческие полномочия; организации, учрежденные публично-правовыми образованиями, тогда как во второй группе — организации, временно использующие целевые бюджетные средства и не учрежденные публично-правовыми образованиями.
Критерию самостоятельного объекта государственного (муниципального) финансового контроля4 соответствуют государственные (муниципальные) учреждения и унитарные предприятия, государственные корпорации, государственные компании и публично-правовые компании5, хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований, а также коммерческие организации с долей участия таких хозяйственных товариществ и обществ. Коммерческие же организации, учреждаемые государственными корпорациями и компаниями, а также некоммерческие организации, учреждаемые обществами и товариществами с участием публично-правовых образований, государственными корпо-
4 Под соответствием критерию самостоятельного объекта государственного (муниципального) финансового контроля понимается законодательное закрепление возможности проведения самостоятельного контрольного мероприятия в отношении того или иного субъекта права.
5 Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ не относит публично-правовые компании к объектам государственного финансового контроля. Это обусловлено тем, что такая организационно-правовая форма, как публично-правовая компания, закреплена сравнительно недавно (Федеральный закон от 3 июля 2016 г № 236-Ф3 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), что пока не нашло адекватного отражения в законодательстве. Между тем изменения были внесены в Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41 -ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в части дополнения объектов контрольных мероприятий, проводимых Счетной палатой РФ, публично-правовыми компаниями.
2?
L-—^ ь
рациями и компаниями, к примеру, фонды, не могут выступать самостоятельными объектами государственного (муниципального) финансового контроля, что означает возможность контроля за их деятельностью исключительно в рамках контрольных полномочий учредителя (путем назначения органов управления) либо, в случае предоставления им целевых средств на основании соглашения (договора), проведения контроля строго за использованием целевых средств и только в рамках сквозной проверки ГРБС либо главного администратора источников финансирования дефицита бюджета. Таким образом, например, предоставление имущественного взноса на основании правового акта о создании фонда без определения конкретного целевого характера с установлением «общей» цели функционирования фонда в соответствии с уставными целями и задачами не сможет повлечь проведения мероприятий государственного (муниципального) финансового контроля.
Полагаем, что при установлении признаков публичных финансов не следует полагаться на полноту правовой регламентации отношений, возникающих в сфере государственного (муниципального) финансового контроля. Закрепление в Бюджетном кодексе объектов государственного (муниципального) финансового контроля имеет вторичный характер по отношению к публичным финансам, в силу чего критерий самостоятельности объекта государственного (муниципального) финансового контроля не может выступать основным, но может выполнять индикативную роль при квалификации публичных финансов.
Критерий централизации
Данный критерий выделен в настоящей работе в целях иллюстрации утраты своей теоретической и практической актуальности классификации финансов на централизованные и децентрализованные в классическом понимании.
Публичные финансы традиционно классифицируют на централизованные и децентрализованные, понимая под централизованными бюджеты бюджетной системы, а под децентрализованными — остальные фонды. Очевидно, что признаком централизованного фонда является наличие единого центра управления, а признаком децентрализованных фондов — его отсутствие. б
Однако проследим, например, процесс формирования фонда по страхова- И
нию вкладов физических лиц, управляющим субъектом которого выступает Го- гп
сударственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов физических лиц» □
(данный фонд отнесен к категории публичных по критерию наличия публичного Л
предназначения): множество банковских кредитных организаций уплачивают ^
обязательные взносы в единый страховой фонд, имеющий один центр управле- т
ния. Можно ли отнести данный фонд к децентрализованным? Мы полагаем, что ^
невключенность данного фонда в бюджетную систему не дает нам достаточных г
оснований для такого вывода. И
Возьмем автономное учреждение. Это юридическое лицо, учредителем ко- А
торого выступает орган государственной власти (государственный орган) или орган местного самоуправления (муниципальный орган), которое создано для □
реализации публичных функций (социальных, образовательных, инвестиционных и пр.). В ходе функционирования автономных учреждений также формируются фонды денежных средств. К примеру, Федеральным законом от 31 декабря
Ш □
н □
ПРАВА
>
40 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
О.Е. Кугафина (МПОА)
2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» предусматривается создание автономных учреждений в целях оказания финансовой поддержки субъектам деятельности в сфере промышленности. Речь идет о прямом финансировании таких субъектов (инвесторов) из бюджетов. Конечно, субсидии не предоставляются им непосредственно из бюджета, механизм выстроен через формирование автономного учреждения, предоставление ему субсидии (бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг, ст. 69 Бюджетного кодекса РФ) и последующее распределение денежных средств (гранты, займы, лизинг, инвестиции в уставный капитал) между субъектами промышленной деятельности. Такое автономное учреждение является институтом развития промышленности. Рассмотрев механизм формирования фонда развития детально, опять же сложно сделать вывод о том, что данный фонд является децентрализованным.
Представляется, что классификация публичных фондов на централизованные и децентрализованные на сегодняшний день утратила свою научную ценность и актуальность. Предлагаем взглянуть на множество публичных фондов в целях их систематизации под другим углом зрения, в зависимости от включения в бюджетную систему: включенные в бюджетную систему и не включенные в бюджетную систему.
Бюджетная система представляет собой совокупность фондов, функционирующих по единым бюджетно-правовым правилам. Данные фонды могут быть как универсальными (бюджеты публично-правовых образований), так и специальными (бюджеты государственных внебюджетных фондов). Принцип единства бюджетной системы, закрепленный в ст. 29 Бюджетного кодекса РФ, означает единство правового регулирования функционирования бюджетов публично-правовых образований и государственных внебюджетных фондов. Включение государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему государства преследует цель универсализации правового регулирования отношений, возникающих в связи с формированием и использованием средств бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Невключенность публичных фондов в бюджетную систему означает функционирование данных фондов по иным правилам, нежели функционируют вышеназванные фонды. К таким фондам относятся средства бюджетных и автономных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных корпораций и компаний, публично-правовых компаний, а также Банка России.
Критерий автономии правового регулирования
Данный критерий является завершающим и основным. Бюджетные и государственные внебюджетные фонды в полной мере соответствуют всем выделенным критериям: находятся в публичной собственности, формируются в публичных интересах, обусловливают государственный (муниципальный) финансовый контроль, имеют самостоятельное правовое регулирование, развившееся в подотрасль права. Анализ положения иных фондов денежных средств с применением выделенных критериев не так однозначен.
Средства хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований могут соответствовать некоторым критериям, например крите-
УНИВЕРСИТЕТА Публичные финансы: концептуальный взгляд на содержание ^^
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
рию публичного интереса. ПАО «Особые экономические зоны» возникло в целях управления особыми экономическими зонами, которые создаются Российской Федерацией, тем самым реализуется публичный интерес. Этот публичный интерес, 100 %-ное участие Российской Федерации в уставном капитале, обусловливают публичный характер деятельности ПАО и соответствие средств ПАО критерию самостоятельного объекта государственного финансового контроля. Между тем средства ПАО не отвечают критерию публичной собственности, а также критерию автономии правового регулирования, что не позволяет отнести средства ПАО к публичным финансам. Тогда как при соответствии критерию автономии правового регулирования и несоответствии критерию публичной собственности средства государственных корпораций могут быть отнесены к такой базовой категории финансового права, как публичные финансы.
