CC BY
163
www.hjournal.ru
ПУБЛИЧНОЕ УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ МАЛОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ГОНЧАРОВА ОЛЬГА ЮРЬЕВНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории и предпринимательства, Южно-Российский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и
государственной службы, г. Ростов-на-Дону, e-mail: [email protected]
Статья посвящена анализу теоретических основ публичного управления развитием малого предпринимательства. Рассмотрены различные подходы к раскрытию содержания данной категории, показано ее соотношение с понятиями «государственная поддержка малого предпринимательства», «государственное регулирование малого предпринимательства». Рассмотрен ряд форм проявления публичного характера управления развитием малого предпринимательства: «Открытое правительство», участие в управленческом процессе предпринимательского сообщества (в том числе через комиссии и советы при государственных и муниципальных органах власти, участие предпринимателей или их представителей в проведении экспертизы законопроектов, лоббирование), институт уполномоченных по защите прав предпринимателей, экономические форумы, региональные научно-практические конференции, симпозиумы и «круглые столы» и др. Обозначены особенности и противоречия публичного управления развитием малого предпринимательства в России, предложены некоторые пути разрешения последних.
Ключевые слова: публичное управление развитием малого предпринимательства;
государственное регулирование малого предпринимательства; государственная поддержка малого предпринимательства; взаимодействие органов государственной власти и бизнеса.
PUBLIC MANAGEMENT OF SMALL ENTREPRENEURSHIP DEVELOPMENT: THEORETICAL FOUNDATIONS
GONCHAROVA OLGA, YU.,
Candidate of Economic Sciences (PhD), Associate Professor of the Department «Economic Theory and Entrepreneurship», Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the Russian Federation, South-Russian Institute Branch, Rostov-on-Don,
e-mail: [email protected]
The paper is devoted to the theoretical foundations analysis of public management development of small business. The author considers different approaches to the disclosure of the contents of this category, shows its relationship with the concepts of "state support of small business", "state regulation of small business". Some forms of public control of small business development are considered: among them "open government", participation in the administrative process of the business community (including commissions and councils at the state and municipal authorities, the participation of entrepreneurs or their representatives in the examination of draft laws, lobbying), the institution of Plenipotentiaries on the protection of the rights of entrepreneurs, economic forums, regional scientific-practical conferences, workshops and "round tables", etc. The peculiarities and
© Гончарова О. Ю., 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
contradictions of the public administration of small business development in Russia are indicated, some ways of their permission are offered.
Keywords: public management of small entrepreneurship development; state regulation of small business; the state support of small entrepreneurship; the interaction between government and business.
JEL: L26.
Развитие малого и среднего бизнеса является ключом к решению важнейших социально-экономических проблем. В России формирование малого предпринимательства как хозяйственной системы прошло недолгий (немногим более 20 лет), но сложный путь. При этом приходилось использовать теоретические наработки западных ученых, опираться на опыт управления в данной сфере, накопленный в условиях рыночной экономики, адаптировав его к имеющимся в нашей стране условиям. К сожалению, не все удалось, и Россия все еще значительно отстает от ведущих стран по основным показателям развития малого предпринимательства.
И это следствие не только недостатка финансовых, материальных, кадровых, интеллектуальных и других ресурсов, но и слабости теоретического осмысления сложившейся ситуации и научного анализа реальной практики управления развитием малого предпринимательства, а также отсутствия обоснованных рекомендаций по повышению эффективности этого управления. Несмотря на многие политические заявления и немалое количество нормативно-правовых документов, программ и планов, в нашей стране к настоящему времени заложены только основы государственной политики в области развития малого предпринимательства.
Не случайно в ежегодных Национальных отчетах «Глобальный мониторинг развития предпринимательства» на протяжении всех лет их составления в РФ (начиная с 2006 года) большинство опрошенных российских предпринимателей к числу важнейших факторов, оказывающих негативное влияние на развитие предпринимательства в нашей стране, относят политику государства1.
В этой связи анализ проблем публичного управления развитием малого предпринимательства весьма актуален. Одним из разрабатываемых в последние годы направлений исследований отечественных ученых является проблема взаимодействия государства и малого бизнеса в России. Наш научный интерес -публичное управление развитием малого предпринимательства - находится в русле этого направления.
В научной литературе отсутствует общепризнанное, универсальное понимание публичного управления. Налицо множество трактовок данного явления в зависимости от того, с какой точки зрения автор определения подходит к уяснению проблемы (с юридической, экономической, политологической и т.д.).
В данной статье речь идет о «публичном управлении» как экономической категории, как об управлении при использовании публичной государственной власти (от имени всего общества) и об управлении в масштабах муниципального образования от имени населении соответствующего города, района, поселения.
Важно отметить, что субъектами публичного управления могут быть, помимо государства, действующих от его имени органов и должностных лиц, органов и должностных лиц субъекта федерации, автономии, местного самоуправления, также общественные объединения (если они является публичными коллективами или содержат в себе его элементы).
Каково же соотношение понятий «государственное управление» и «публичное управление»? По этому поводу также нет единого подхода (см. табл. 1).
1 См.: Национальный отчет. Глобальный мониторинг предпринимательства. Россия 2012. (http://www.gsom.spbu.ru/ research/eship/proj ects/ gem/).
Таблица 1
Различные подходы к сущности категории «публичное управление»
Авторы определения Суть определения
Македошина Н. А. Публичное управление включает в себя «управление в рамках всего публичного (общественного) сектора экономики, финансируемого из государственного и муниципального бюджетов, а также внебюджетных источников финансирования и осуществляемое при непосредственном участии граждан» (Македошина, 2013. С. 3)
Мартынов А. В. В рамках государственного управления выполняются задачи и цели, поставленные государством, ...главной целью публичного управления является ориентированность на достижение общественно значимого результата (Мартынов, 2010. С. 40). При анализе проблем государственного управления исследуются пути повышения эффективности реализации задач и целей определенных государством, . при анализе проблем публичного управления - главным является выявление того, насколько полно результаты их реализации соответствуют общественным интересам (населения страны, территории).
Усманова Р. М. Публичное управление - упорядочение отношений путем не только официальновластного установления государством, органами местного самоуправления, общественными организациями различных общеобязательных правил, но и с помощью выработанных самим обществом, коллективом граждан и негосударственными органами норм и правил поведения (Усманова, 2011. С. 133).
Морозова А. И. Публичное управление - процесс реализации общественно значимых проектов различных отраслей посредством развития связей государства, бизнес-структур и представителей гражданского общества на основе принципа транспарентности (Морозова, 2013. С. 21).
Курочкин А. В. Публичное управление в условиях сетевой экономики - управление сложными сетевыми образованиями из множества акторов (элементы общегосударственного и регионального управления и местного самоуправления, групп интересов, социальных институтов, частных организаций и др.) (Курочкин, 2011. С. 119-120).
Не существует и единого мнения по поводу соотношения понятий «государственная поддержка малого предпринимательства» и «государственное регулирование малого предпринимательства». Наиболее распространена точка зрения, что государственное регулирование малого предпринимательства — понятие более широкое, включающее в себя, помимо создания благоприятных условий для развития малого предпринимательства и обеспечения данного сектора экономики ресурсами, также возможность корректирующего воздействия на процесс развития данного сектора экономики.
Нет и единой точки зрения и относительно объекта государственного регулирования малого предпринимательства. Наряду с традиционным подходом (объектом государственного регулирования является сектор малого предпринимательства) существует и другая точка зрения, подчеркивающая неразрывную связь и существенную зависимость развития малого предпринимательства от развития предпринимательства среднего и крупного, от эффективности институтов инфраструктуры, от изменчивых условий внешней среды. В этом случае объект государственного регулирования малого предпринимательства необходимо рассматривать более широко за счет включения в него таких элементов, как стимулирование интеграции малого, среднего и крупного предпринимательства, инновационно активного предпринимательства, формирование благоприятной предпринимательской среды и др. (Куранова и Шилова, 2011. С. 36).
Публичное управление развитием малого предпринимательства представляет собой деятельность органов публичной власти по формированию государственной политики в сфере малого предпринимательства, обеспечению условий для его эффективного функционирования и безопасности.
Публичный характер управления развитием малого предпринимательства проявляется открытостью деятельности государственных органов («Открытое правительство») и широким участием в управленческом процессе предпринимательского сообщества. Элементами публичной власти обладают некоторые общественные организации и объединения, обеспечивающих
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
представительство интересов малого бизнеса в государственном управлении, отстаивающие их (ТПП РФ, РСПП, ОПОРА России, «Деловая Россия» и другие организации, выполняющие публичные функции, способствующие развитию взаимодействия власти и бизнеса). Большинство из них в современных российских условиях не имеют достаточно эффективных рычагов влияния на органы власти с целью улучшения условий для сферы малого и среднего бизнеса. Но их деятельность способствует согласованию потребностей и действий государства и предпринимательского сообщества в интересах общества.
При государственных и муниципальных органах функционируют различные комиссии и советы, где происходит диалог между представителями органов власти и бизнеса, отбираются наиболее эффективные формы взаимодействия органов исполнительной власти и общественных организаций предпринимателей.
Важным фактором такого взаимодействия является участие предпринимателей или их представителей в проведении независимой антикоррупционной экспертизы законопроектов, затрагивающих интересы предпринимателей, а также лоббирование.
Серьезным шагом в обеспечении безопасности бизнеса стало создание нового для России института: федерального и региональных уполномоченных по защите прав предпринимателей, которые ориентированы на защиту прав и законных интересов предпринимателей (восстановление нарушенных государственными органами прав предпринимателей, урегулирование споров между предпринимателями и органами власти).
Важным инструментом взаимосвязей органов публичной власти и предпринимательского сообщества служат и такие формы научного осмысления актуальных вопросов социально-экономической жизни как экономические форумы (Петербургский, Красноярский, Сочинский, Гайдаровский и др.), региональные научно-практические конференции, симпозиумы и «круглые столы», где обсуждаются теоретические и практические вопросы, анализируются опыт и проблемы российской экономики (в том числе и малого предпринимательства) и вырабатываются рекомендации по их решению.
Следует отметить особенность публичного управления развитием малого предпринимательства. Она заключается не в управлении организационнохозяйственными процессами малого бизнеса, а в обеспечении баланса интересов органов власти и бизнеса, согласования интересов государства и малого бизнеса при решении социально-экономических задач, координации усилий органов публичной власти на решении важнейших вопросов повышения эффективности экономики, создании комфортной бизнес-среды, выявлении и устранении технических и административных барьеров на пути развития предпринимательства.
Характер рассматриваемого взаимодействия весьма противоречив, что объясняется неоднозначностью, разновекторностью интересов государства и бизнеса (см. табл. 2).
Среди противоречий можно назвать отчуждение объектов управления (предпринимателей и населения) от процесса разработки и реализации управленческих решений (Головко и Некрасов, 2011. С. 25); разнонаправленность действий органов государственной власти и местного самоуправления, с одной стороны, и субъектов предпринимательства, - с другой; противоречие между потребностью предпринимателей в достоверной и своевременной информации и искажениями последней (предоставляется не в полном объеме, несвоевременно, не вполне достоверна и т.д.), несовершенство информационно-аналитического обоснования управленческих решений, слабое отражение в них реальных интересов предпринимателей и населения и др.
Без разрешения данных противоречий невозможно повысить эффективность публичного управления развитием малого предпринимательства, как экономическую (отношение стоимости объема предоставленных услуг к стоимости объема привлеченных для этого ресурсов), так и социальную (степень достижения общественно значимых целей) (Кайль и Епинина, 2013. С. 31).
Таблица 2
Некоторые результаты опроса экспертов и представителей бизнеса Ростовской
области в 2011-2012 гг.
Вопросы и варианты ответов на них Доля представителей экспертного сообщества, выбравших данный вариант ответа, в % к общему количеству опрошенных экспертов Доля представителей бизнеса, выбравших данный вариант ответа, в % к общему количеству опрошенных предпринимателей
1. На чем, по Вашему мнению,
должны быть основаны
отношения между
представителями гражданского
общества, государством и
бизнесом?
- на принципах социального 52,35 58,20
партнерства;
- главенствующая роль в 20,99 15,57
данных отношениях должна
принадлежать государству;
- наличие финансовых ресурсов 9,88 7,38
у бизнеса позволяет его
представителям устанавливать
свои правила в данных
взаимоотношениях
В чем происходит совпадение
интересов гражданского
общества, государства и
бизнеса?
- укрепление российской 14,76 12,7
государственности;
- преодоление коррупции; 14,76 13,23
- улучшение экономической 15,80 15,87
политики, способствующей
развитию
предпринимательства;
- такие совпадения отсутствуют 21,70 26,45
Источник: Взаимодействие государства, бизнеса и гражданского общества. Информационно-аналитические материалы к проведению международного круглого стола 27марта 2012 года. Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2012. С. 184.
Определенную роль в снижении остроты имеющихся противоречий в развитии малого бизнеса призваны сыграть Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» от 24.07.2007 г. № 209-ФЗ и Программа Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика», утвержденная Распоряжением Правительства РФ 29 марта 2013 года (№ 467-р). В этих документах, регулирующих отношения, возникающие между субъектами малого бизнеса и органами федеральной, региональной и местной власти, учтены современные российские условия и требования времени к развитию малого предпринимательства.
К настоящему времени в России созданы необходимые предпосылки для повышения эффективности публичного управления развитием малого предпринимательства: созданы органы публичной власти (прежде всего,
Департамент развития малого и среднего предпринимательства и конкуренции Министерства экономического развития РФ), формируется нормативно-правовая база, определены основные направления развития бизнеса, формируется инфраструктура поддержки малого предпринимательства, накоплен некоторый опыт регулирования отношений власти и бизнеса и др. К сожалению, имеющийся капитал используется неполно, масштабы развития малого предпринимательства и его вклад в оздоровление экономики еще явно недостаточны. В силу специфических условий развития российской экономики потенциальные преимущества
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
взаимодействия субъектов публичного управления и малого бизнеса реализованы слабо.
Необходимость совершенствования публичного управления требует разработки и внедрения его действенного механизма на основе глубокого научного анализа реальной практики в данной области, выявления основных тенденций и закономерностей на всех этапах его функционирования в современной России и в зарубежных странах.
Дальнейшей активизации требует работа по выявлению реальных причин низкой эффективности используемых форм и методов управления и разработка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию институтов публичного управления, формированию (и мониторингу реализации) программ развития малого бизнеса, принимаемых по этому поводу планов, решений, распоряжений, продуктивности участия общественных объединений в публичном управлении, выявлению тенденций и закономерностей во взаимодействии государства и малого предпринимательства, адаптации к российским условиям лучших зарубежных практик, устранению условий и факторов, блокирующих развитие малого пр едпр ин имательства.
Условиями повышения эффективности публичного управления развитием малого предпринимательства являются также создание условий для повышения степени участия населения и субъектов предпринимательства в публичном управлении, формирование ответственности за благосостояние граждан не только со стороны государства, но и институтов гражданского общества, бизнес-сообщества, обеспечение баланса интересов государства, органов местного самоуправления и предпринимателей путем использования проверенных практикой форм и методов движения навстречу друг другу.
Совершенствование публичного управления развитием малого предпринимательства невозможно рассматривать в отрыве от решения общих задач экономической и социальной политики - «стимулирования совокупного спроса, защиты малообеспеченных слоев населения. реализации приоритетов государственной инвестиционной, денежно-кредитной и региональной политики» (Игнатова, 2012. С. 16), без соблюдения таких условий, как
экономическая свобода производителей, развитие конкуренции, реализация национальных экономических интересов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Головко В. М. и Некрасов В. Н. (2011). Теневые отношения как форма развития основополагающего противоречия управления // Менеджмент в России и за рубежом, № 5, с. 125-132.
Игнатова Т. В. (2012). Формирование комплекса мер управления антикризисным взаимодействием государства и бизнеса // Российское предпринимательство. № 5 (203), с. 11-16.
Кайль Я. Я. и Епинина В. С. (2013). Партисипация как важный фактор повышения эффективности и результативности публичного управления субъектом Российской Федерации // Региональная экономика: теория и практика, № 16, с. 30-38.
Куранова Н. А. и Шилова Л. Д. (2011). Теоретические аспекты анализа эволюции государственного регулирования малого предпринимательства // Вестник Тюменского государственного университета, № 11, с. 33-36.
Курочкин А. В. (2011). Становление сетевой модели политикоадминистративного управления в условиях современного общества // Вестник СПбГУ, Сер. 6, Вып. 2, с. 115-123.
Македошина Н. А. (2013). Формирование и развитие системы ответственности в сфере публичного управления. Автореферат дис... к.э.н. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный экономический университет, 19 с.
Мартынов А. В. (2010). О некоторых важных теоретических характеристиках
публичного управления в современном российском государстве // История государства и права, № 2, с. 39-42.
Морозова А. И. (2013). Совершенствование инструментария публичного управления реализацией государственной закупочной политики. Дис....канд.экон. наук. Ростов-на-Дону, 195 с.
Национальный отчет. Глобальный мониторинг предпринимательства. Россия 2012. (http://www.gsom.spbu.ru/research/eship/projects/gem/ - Дата обращения: 15.01.2014).
Усманова Р. М. (2011). О соотношении понятий «публичное регулирование», «публичное управление», «публичная власть» // Общество: политика, экономика, право, № 3, с. 133-140.
Чиркин В. Е. (2004). Публичное управление: Учебник. М.: Юристъ, 475 с.
Югов А. А. (1999). Правовые основы публичной власти в Российской Федерации: монография. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 124 с.
REFERENCES
Golovko V. M. and Nekrasov V. N. (2011). Shadow relations as a form of realization of the fundamental contradictions of the governance. Management in Russia and Abroad, no. 5, pp. 125-132. (In Russian).
Ignatova T. V. (2012). Formation of management measures complex of anti-crisis interaction between state and business. Journal of Russian Entrepreneurship, no. 5 (203), pp. 11-16. (In Russian).
Keil A. A. and Epinine V. S. (2013). Participate as an important factor to improve the efficiency and effectiveness of public administration by the subject of the Russian Federation. Regional Economics: Theory and Practice, no. 16, pp. 30-38. (In Russian).
Kuranova N. A. and Shilov L. D. (2011). Theoretical analysis aspects of the evolution of state regulation of small business. Herald of the Tyumen State University, no. 11, pp. 33-36. (In Russian).
Kurochkin A. V. (2011). Formation of the network model of political and administrative management in the modern conditions. Herald of the SPbSU, Ser. 6, vol. 2, pp. 115-123. (In Russian).
Macedoine N. A. (2013). Formation and development of responsibility system in public administration. Abstract of Dissertation... Candidate of Economic Sciences. St. Petersburg, St. Petersburg State University of Economics, 19 p. (In Russian).
Martynov A. V. (2010). On some important theoretical characteristics of public administration in modern Russia. History of State and Law, no. 2, pp. 39-42. (In Russian).
Morozova A. I. (2013). Improvement of the public management tools of public procurement policy implementation. Dissertation... Candidate of Economic Sciences. Rostov-on-Don, 195 p. (In Russian).
The national report. Global entrepreneurship monitor. Russia 2012. (http:// www.gsom.spbu.ru/research/eship/projects/gem/ - Access Date: 15.01.2014). (In Russian).
Usmanova R. M. (2011). On the relation between the concepts of «public management», «public administration», «public authority». Society: Politics, Economics and Law, no. 3, pp. 133-140. (In Russian).
Chirkin V. E. (2004). Public management: The textbook. Moscow, Lawyer Publ., 475 p. (In Russian).
Yugov A. A. (1999). Legal basis of public authorities in the Russian Federation: monograph. Ekaterinburg, Publ. House of the Ural State Academy of Law, 124 p. (In Russian).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 5, №2. 2014
