ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ КОМПАНИИ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА И СУБЪЕКТЫ ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ ПОДХОД Текст научной статьи по специальности «Право»

Е.Н. Ружьева,

соискатель кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой Саратовской государственной юридической академии

E.N. Ruzheva,

Competitor of the Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna Khimicheva, Saratov State Law Academy ruzheva.katerina@bk.ru

DOI:

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ КОМПАНИИ КАК ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА И СУБЪЕКТЫ ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ ПОДХОД

Аннотация: актуальность статьи связана с необходимостью раскрытия ЭС особенностей финансово-правового регулирования деятельности публично-правовых § компаний, посредством которых государство реализует свои публичные функции в различных сферах. Целью статьи является исследование теоретико-правовых Сс аспектов деятельности публично-правовых компаний как юридических лиц публичного § права и субъектов финансовых правоотношений. Для решения поставленных задач О

использовались общенаучные (анализ, синтез, сравнение, обобщение), историко-право-^ вые и формально-юридические методы. Автором исследованы различные научные С подходы к определению понятия «юридическое лицо публичного права» и применение 2£ его к публично-правовым компаниям с учетом сущности данного вида некоммерческих *г организаций. Обосновано, что деятельность публично-правовых компаний относит-§ ся к предмету финансово-правового регулирования, поскольку касается движения децентрализованных фондов публичного характера с целью обеспечения публичных ^ интересов. Сделан вывод, что публично-правовые компании, вступая в процессе С своей деятельности в налоговые, бюджетные, валютные и иные правоотношения,

§

330

легитимно становятся субъектами финансовых правоотношений.

00 Ключевые слова: публично-правовая компания, публичное право, финансовое Вправо, финансовые правоотношения, субъект, юридическое лицо.

1

PUBLIC LAW COMPANIES AS LEGAL ENTITIES OF PUBLIC LAW AND SUBJECTS OF FINANCIAL LEGAL RELATIONS: — THEORETICAL LEGAL APPROACH

P0

«V Abstract: the relevance of the article on distribution, taking into account the peculiarities

® of financial and legal regulation of the activities of public law companies, through which the state implements public functions at various scales. The purpose of the article is to study the theoretical and legal aspects of the activities of public companies as legal entities of public law and subjects of financial legal relations. Achievement of the tasks set using general scientific methods (analysis, synthesis, comparison) and the formal legal method. The author of the study considered various scientific approaches in choosing the concept of "legal entity ofpublic law" and its application to public law companies with the essence

of this type of non-profit organizations. Justified that the activities ofpublic law companies are related to subject financial and legal regulation, since we are talking about the movement of decentralized public associations in order to ensure public interests. It is concluded that public companies, entering into the process of their activities in tax, budgetary, currency and other legal relations, legitimately become the subject of consideration of financial legal relations.

Keywords: public law company, public law, financial law, financial legal relationship, entity, legal entity.

В ажным элементом государственной политики на современном этапе ее развития стало создание публично-правовых компаний, активное расширение масштабов и направлений их деятельности. s д Данная новая форма юридического лица публичного права - шаг к эффективной реализации государством национальной политики и своих S | публичных функций. Несомненно, главным направлением деятельно- I .g сти государства является образование (формирование), распределе- ^ g ние и использование публичных финансовых ресурсов [1, с. 28, 35], | | что традиционно осуществлялось через централизованные государ- § | ственные денежные фонды (федеральный и региональный бюджеты g и государственные внебюджетные фонды) и децентрализованные го- g I сударственные денежные фонды (фонды государственных предприя- | | тий, учреждений и организаций). |

Однако указанные организационно-правовые формы юридиче- 1 s ских лиц не всегда удачны для реализации государственного участия ^ S в гражданском обороте и решения различных управленческих задач, ■§ I потому как обладают ограниченными полномочиями по распоряже- S -¡= нию имуществом и оказываются не в состоянии оперативно реаги- g ровать на различные возникающие в их финансовой деятельности | g проблемы [2, с. 3].

В современном Российском государстве наблюдается тенденция | g к увеличению числа субъектов права, которые, не являясь государ- J g ственными органами, реализуют публичные функции. Следует согласиться с мнением, что в настоящее время «государство активно 331 занимается поиском форм собственного участия в предприниматель- ^ ской деятельности, нацеленной на реализацию публичных функций je (когда государственные ресурсы вкладываются в развитие того или ^ иного сектора экономики, благодаря чему появляется некоторая при- g быль, но которая, в свою очередь, не является самоцелью). Публичные а функции с течением времени видоизменяются, что предопределяет изменение и форм участия в их реализации» [3]. Эффективность деятельности данных субъектов и их востребованность стала пока-

зателем определенного уровня социально-экономического развития нашей страны.

В 2007 г. для реализации публичных задач в качестве новых субъектов финансовой деятельности были созданы государственные компании и государственные корпорации - «Фонд содействия реформированию ЖКХ» [4], «Ростех» [5], «Роснано» [6], «Росатом» [7], «Внешэкономбанк» [8] и др. Осуществляя эффективное управление и использование государственного имущества, они на определенном этапе развития экономики смогли обеспечить реализацию делегированных публичных функций и достижение определенных социально значимых целей.

Однако со временем стало понятно, что в юридическом оформлении деятельности государственных корпораций и государственных компаний существует ряд проблем. К ним, в частности, можно отне-„о сти: отсутствие должного контроля за деятельностью государственен ных корпораций, что в ряде случаев приводило к неэффективному использованию переданного им государственного имущества; узкий а круг полномочий государственных корпораций и государственных § компаний; отсутствие системы комплексного целевого планирования; § отсутствие у государственных корпораций и государственных компа-2 ний собственных учредительных документов; низкую эффективность ^ управления собственностью в рамках государственной компании — в сравнении с частным бизнесом и нецелевое использование выде-§ ляемых ресурсов, потенциально высокую коррупционную емкость ^ института государственных корпораций [9, с. 99]. § Решением данных проблем стало создание новых субъектов ^ публичного права - публично-правовых компаний, которые законодательно появились с принятием Федерального закона от 3 июля о 2016 г. № 236-Ф3 «О публично-правовых компаниях в Российской ^ Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты С Российской Федерации» [10]. Несомненно, их появлению предшествовал довольно долгий путь от развития и признания самой категории 332 «юридическое лицо публичного права» до активного использования ^ данной организационной формы в процессе реализации публичных СЧ функций в различных областях экономики в настоящее время [11-13]. ® Для понимания природы публично-правовых компаний как субъекта публичного (в том числе финансового) права необходимо рас-

«V

смотреть исторические и теоретические предпосылки его появления. В отечественной науке много лет активно ведутся дискуссии относительно теоретической конструкции юридического лица публичного права (публичного юридического лица) [14-17]. Исторически деление

юридических лиц на публичные и частные закрепили древние римляне. Частными считались отношения, в которых люди отстаивали семейные или индивидуальные интересы. «Если же отношение затрагивало интересы римского народа, то оно рассматривалось с точки зрения публичных интересов, а его нормативной основой выступала формализованная воля всего народа - публичный закон» [18, с. 117].

Следует заметить, что «в отечественной юридической науке советского периода последовательно отрицалось наличие какой бы то ни было необходимости в разделении юридических лиц на публичные и частные (или юридические лица частного и публичного права)» [19, с. 101-102]. По этому пути первоначально шло и законодательство России. В конце 1990-х - начале 2000-х гг. в нашей стране появлялось в д большое количество новых организационно-правовых форм и видов ^ юридических лиц. Несомненно, категория «юридическое лицо» явля- £ | ется понятием гражданского права, занимающим особое место в по- I а нятийном аппарате. Однако единое мнение и понятие юридического ^ § лица публичного права в цивилистике и иных отраслях права до сих 4 | пор отсутствует. § §

Одни ученые подразделяют юридических лиц на «частные и пу- 5 § бличные, к которым относят казну, ведомства, учреждения, обладаю- § I щие обособленным имуществом, и органы местного самоуправления, | 1 юридические лица, созданные исторически либо законодателем по- | ■! мимо воли частных лиц» [20, с. 155]. По мнению других, публичны- | ми юридическими лицами можно назвать «корпорации (сословные, ^ £ земские и городские), которые существовали на постоянной основе, ■§ I осуществляли вверенную им функцию государственного управления £ Л и фактически являлись частью государственного аппарата» [21, с. 169]. ^ По своей сущности они отличались от организаций, созданных с кон- § § кретными целями и на определенный промежуток времени. Третьи о § ученые наделяют статусом юридического лица публичного права § а «некоммерческие организации, органы публичной риальные публичные коллективы, государственные (муниципальные) предприятия и государственные образования» [22, с. 101-128]. 333

Юридические лица, конечно же, не ограничивались участием ^ только в гражданских правоотношениях. Эволюционирующее понятие 1 юридического лица публичного права весьма востребовано и другими ^ отраслями и весьма широко ими используется. В частности, речь идет § о таких правоотношениях, как финансовые, налоговые, бюджетные. в На данный момент о нормативном закреплении понятия «юридическое лицо публичного права» идут большие научные споры. Новая волна дискуссий возникла после упоминания данного термина в офици-

альном документе - первоначально в п. 7.2.4 раздела III Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации [23].

Немного позднее, в экспертном заключении по первоначальному проекту федерального закона «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», можно проследить намерение законодателя закрепить категорию юридического лица публичного права с возможностью преобразовать в них государственные корпорации [24].

Последним шагом стали, в рамках доработки проекта федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также отдельные законодательные акты Российской Федерации» [25], данные Президентом и Правительством РФ в 2012 г. соответствующие „о поручения о подготовке изменений в Гражданский кодекс РФ, пред-го усматривающих введение новой организационно-правовой формы унитарной некоммерческой организации - публично-правовая ком-№ пания [26, подп. «а» п. 1; 27, п. 2].

§ Согласно п. 5 ст. 2 Федерального закона «О публично-правовых

§ компаниях и внесении изменений в отдельные законодательные акты

2 Российской Федерации», «публично-правовая компания может быть

создана в целях проведения государственной политики, предостав-

— ления государственных услуг, управления государственным иму-

§ ществом, обеспечения модернизации и инновационного развития с

§ экономики, осуществления контрольных, управленческих и иных § общественно полезных функций и полномочий в отдельных сферах ^ и отраслях экономики, реализации особо важных проектов и государственных программ, в том числе по социально-экономическому о развитию регионов, а также в целях выполнения иных функций ^ и полномочий публично-правового характера» [10]. С Следует отметить ряд несомненных преимуществ публично-правовых компаний перед государственными компаниями и госу-334 дарственными корпорациями. Функционирование публично-право-^ вых компаний регулируется федеральным законом, более полно СЧ закрепляющим многие аспекты их деятельности. Однако они могут ® создаваться на основании не только федерального закона, но и указа ^ Президента РФ. Они имеют собственный устав, что позволяет сопоставить их с другими юридическими лицами. У всех публично-правовых компаний закреплено наличие исполнительного органа. Они могут выступать учредителем ассоциаций (союзов), коммерческих организаций и т.д.

«Участие в различных видах финансовых правоотношений (бюджетных, налоговых и др.) характеризует публично-правовую компанию как особого субъекта финансового права. Для этого она наделяется специальной правосубъектностью, которая выражается в предоставлении соответствующих полномочий (прав и обязанностей, необходимых для осуществления своих задач и функций), закрепленных в регулирующих ее деятельность нормативных правовых актах. Исходя из общепринятого тезиса об экономическом (денежном) характере финансовых правоотношений, можно утверждать, что большинство финансовых правоотношений с участием публично-правовой компании связано с ее имуществом.

Для выполнения возложенных на нее функций и осуществления в д своих полномочий публично-правовая компания наделена имуще- ^ ством, которое может формироваться за счет как имущественного £ § взноса Российской Федерации, так и имущества, полученного I а в порядке правопреемства от других юридических лиц, поскольку ^ § публично-правовая компания может быть создана путем реорга- 4 | низации государственной корпорации, государственной компании, § § акционерного общества, единственным участником которого явля- 5 § ется Российская Федерация, а также некоммерческой организации, § I уполномоченной Правительством РФ на осуществление функций | 1 по формированию компенсационного фонда долевого строительства. | ■! Кроме того, источниками формирования имущества публично-право- | вой компании могут быть добровольные имущественные взносы, ^ £ доходы, полученные от осуществления своей деятельности, а также ■§ I иные не запрещенные законодательством РФ поступления. Следует £ Л отметить, что публично-правовая компания может получать сред- а ства из федерального бюджета, которые также включены в состав § § ее имущества. Основания и порядок их предоставления определяется о § бюджетным законодательством РФ. Из этого следует, что публично- § а правовая компания наделяется соответствующимбюджетно-правовым § § статусом неучастника бюджетного процесса и выступает участником бюджетных правоотношений» [28, с. 152]. 335

Публично-правовая компания также участвует в налоговых право- ^ отношениях, связанных с уплатой налогов, сборов и страховых взно- 1 сов (например, налога на прибыль организаций при получении дохода ^ от своей деятельности), и выполняет функцию налогового агента. § В отношении публично-правовой компании уполномоченными в органами (например, Счетной палатой РФ [29, ст. 15]) проводится государственный (муниципальный) финансовый контроль с возможностью запросов отчетов службы внутреннего аудита компании. Годовая

консолидированная финансовая отчетность и годовая бухгалтерская (финансовая) отчетность подлежат обязательному аудиту, что также может характеризовать публично-правовую компанию как субъекта финансовых правоотношений.

Список литературы:

1. Финансовое право : учебник / отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова.

- 6-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма : Инфра-М, 2020. - 800 с.

2. Стриханова, Д.М. Государственные корпорации как субъекты финансовых правоотношений : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Д.М. Стриханова.

- М., 2010. - 22 с.

3. Романовская, О.В. Публично-правовые компании: новеллы в системе юридических лиц / О.В. Романовская // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». - 2017. - Т. 5, № 1 (17). - ЦКЬ: http://esj.pnzgu.ru/ files/esj.pnzgu.ra/шmanovskaya_ov_17_1_03.pdf (дата обращения: 04.05.2023).

4. О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хо-

1 зяйства : федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ (в ред. от 19 декабря § 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 30, ст. 3799; ^ 2022. - № 52, ст. 9372.

5. О Государственной корпорации по содействию разработке, производ-оа ству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех» : со федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ (в ред. от 31 июля 2020 г.)

2 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 48, ч. 2, ст. 5814; ^ 2020. -№ 31, ч. 1, ст. 5053.

^ 6. О Российской корпорации нанотехнологий : федеральный закон

§ от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ (в ред. от 31 мая 2010 г.) // Собр. законода-¡5 тельства Рос. Федерации. - 2007. - № 30, ст. 3753; 2010. - № 23, ст. 2789. § 7. О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» : фе-

О деральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ (в ред. от 14 июля 2022 г.) ^ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2007. - № 49, ст. 6078; 2022. ^ - № 29, ч. 3, ст. 5238.

§ 8. О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» : федеральный

® закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ (в ред. от 14 июля 2022 г.) // Собр. законода-^ тельства Рос. Федерации. - 2007. - № 22, ст. 2562; 2022. - № 29, ч. 3, ст. 5238.

9. Федорова, И.А., Публично-правовые компании как новый способ участия Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях / 336 И. А. Федорова, А. В. Еремеев // Экономика. Право. Общество. - 2018. - № 3 (15). - С. 98-103.

(у 10. О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесе-

О нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : ¡^ федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2016. - № 27, ч. 1, ст. 4169; 2022. - № 1, ч. 1, ст. 18.

11. Пастушенко, Е.Н. К вопросу о юридической личности Центрального банка Российской Федерации / Е. Н. Пастушенко // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. - 2006. - № 5. - С. 295-303.

12. Рыбакова, С.В. Юридические лица как субъекты публичного права / С.В. Рыбакова // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. - 2009. - № 28 (161).

- С. 96-101.

13. Землянская, Н.И. Публично-правовая природа фонда страхования вкладов / Н. И. Землянская // Банковское право. - 2014. - № 6. - С. 18-22.

14. Болдырев, В.А. О «юридических лицах» публичного права / В.А. Болдырев // Журнал российского права. - 2008. - № 11. - С. 127-134.

15. Чиркин, В.Е. Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин // Журнал российского права. - 2005. - № 5. - С. 16-26.

16. Чиркин, В.Е. Юридическое лицо в общественных отношениях, регулируемых публичным правом / В.Е. Чиркин // Право. Журнал Высшей школы экономики. - 2008. - № 2. - С. 3-12.

17. Грицай, Н.В. Юридические лица публичного права: проблемы определения правового статуса / Н.В. Грицай // Вестник Самарской гуманитарной академии. Серия: Право. - 2016. - № 1-2 (18). - С. 99-107. |

18. Дождев, Д. В. Римское частное право : учебник для вузов / Ы à Д.В. Дождев ; под ред. В.С. Нерсесянца. - М. : ИНФРА-М : НОРМА, 2022. S Ц

- 784 с. ИЛ

19. Усков, О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды g | / О.Ю. Усков // Журнал российского права. - 2010. - № 6. - С. 101-111. г §

20. Шершеневич, Г.Ф. Избранное. Т. 5. Учебник русского гражданско- .g g го права / Г.Ф. Шершеневич ; вступ. слово, сост.: П.В. Крашенинников. g I

- М. : Статут, 2017. - 832 с. ¡¡

21. Суворов, Н.С. Об юридических лицах по римскому праву / |g Н.С. Суворов. - М. : Печатня А.И. Снегиревой, 1900. - 198 с. Ц

22. Чиркин, В.Е. Юридическое лицо публичного права / В.Е. Чиркин. ®

- М. : Норма, 2007. - 352 с. Цц

23. Концепция развития гражданского законодательства Российской S Sa Федерации, одобр. Советом при Президенте РФ по кодификации и совер-

s -I

I

шенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г. // Вестник ВАС РФ. - 2009. - № 11.

24. Экспертное заключение Совета при Президенте РФ по кодификации

и совершенствованию гражданского законодательства по проекту федераль- § .а ного закона «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации § и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 24 сентября 2012 г. - Доступ из справ.-правовой системы 337 «КонсультантПлюс».

25. О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую [ Гражданского кодекса Российской Федерации, а также отдельные зако- д нодательные акты Российской Федерации : проект федерального закона ^ № 47538-6. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс. §

26. Поручение Президента РФ от 17 июля 2012 г. № Пр-1793П. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

27. Поручение Правительства РФ от 26 июля 2012 г. № РД-П7-4309. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

28. Ружьева, Е.Н. Правосубъектность публично-правовых компаний / Е. Н. Ружьева // Правосубъектность участников финансовых правоотношений и ее трансформация в условиях цифровой экономики : сборник по материалам VI Саратовских финансово-правовых чтений научной школы имени Н. И. Химичевой - Международной научно-практической конференции в рамках Саратовского международного юридического форума, посвященного 90-летнему юбилею Саратовской государственной юридической академии (9 июня 2021 г., Саратов) / [под ред. Е.В. Покачаловой]. - Саратов : Изд-во Сарат. гос. юрид. акад., 2022. - С. 151-153.

29. О Счетной палате Российской Федерации : федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2022 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2013. - № 14, ст. 1649; 2023. - № 1, ч. 1, ст. 16.