CC BY
186
УДК 340.5
публично-правовое образование: законодательство и доктрина (сравнительно-правовые аспекты)
© Бурмейстер В. А., 2016
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Исследуется понятие «публично-правовое образование» на основе анализа норм законодательства и доктринального толкования. Приводится перечень приписываемых функций и обязанностей, рассматривается позиция Конституционного Суда и Европейского суда по правам человека.
Ключевые слова: публично-правовое образование; доктрина и законодательство.
Одним из важнейших вопросов в понимании функционирования государственной власти является научное осмысление категории публично-правовое образование. В законодательстве не существует самостоятельного определения термина «публично-правовое образование». Между тем в законодательстве встречаются характеристики отдельных признаков данного политико-правого явления. Попытка дать определение прослеживается в официальных разъяснениях Европейского суда по правам человека, постановлениях Конституционного Суда РФ. Термин «публично-правовое образование» используется в научной доктрине.
Термин «публично-правовое образование можно обнаружить во многих нормативных правовых актах Российской Федерации. На наш взгляд, в целях формирования единообразного понимания рассматриваемого явления, необходим комплексный правовой анализ наиболее важных для понимания данной правовой конструкции случаев ее нормативного закрепления.
По мнению Д. Б. Сергеева, категория «публично-правовое образование» — одна из малоизученных правовых категорий [1]. В то же время А. А. Мохов отмечает, что «публично-правовым образованиям посвящено значительное число работ и публикаций, и в первую очередь публично-правовые образования рассматриваются с позиций конституционного и административного права, однако, в то же время они являются одновременно и субъектами гражданских правоотношений» [2]. Таким образом, можно констатировать факт отсутствия единства
научного мнения даже по столь простому вопросу. Это свидетельствует о безусловной необходимости анализа упоминания термина «публично-правовое образование» в действующем законодательстве и правоприменительной практике.
Позиция Европейского суда по правам человека, отраженная в Постановлении от 21 июля 2005 г. по делу «Яворивская (Yavoгivskaya) против России» и решении от 16 сентября 2004 г. по делу «Герасимова (Geгasimova) против России» [3], состоит в том, что под публичными образованиями понимаются любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции.
В определении Конституционного Суда РФ [4] содержится отсылка к практике Европейского суда по правам человека и указывается, что в российском законодательстве отсутствуют положения, прямо предусматривающие возможность компенсации вреда, причиненного неисполнением судебных решений, вынесенных по искам к государству и иным публично-правовым образованиям, что может рассматриваться как пробел в законодательстве, который приводит к нарушению конституционных прав граждан. Определение предлагает устранить этот пробел путем введения специального регулирования. До его введения регулирование должно осуществляться путем толкования и применения в судебной практике общих положений об ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями (бездействиями) государственных органов, должностных лиц и иных публичных образований.
Возможность применения нормы о возмещении морального вреда в отношениях, имеющих публично-правовую природу, в том числе при неисполнении обязанностей публичными образованиями (Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями), связана с обязанностью государства по созданию механизмов, обеспечивающих реализацию права на судебную защиту граждан. Должны быть сформированы механизмы по исполнению судебных решений и, следовательно, компенсационных механизмов.
Исключение возможности компенсации морального вреда в случае неисполнения судебных решений, возлагающих обязанности на органы публичной власти, приводило бы к нарушению прав граждан и в конечном счете к нарушению международных обязательств Российской Федерации.
В Федеральном конституционном законе о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя [5] в ч. 4 ст. 12.2 содержится норма о том, что юридические лица, имущество которых находится в собственности публично-правового образования, или участником которых является публично-правовое образование, могут привести свои учредительные документы в соответствие с законодательством Российской Федерации до 1 марта 2015 г.
Это краткое правовое установление опосредует целый спектр имущественных и организационных отношений. Упоминание анализируемого термина в данном законе интересно в особенности в связи с тем, что статус юридических лиц фактически отделяется от статуса публично-правового образования, разграничивая эти понятия.
В Налоговом кодексе РФ не содержится термина «публично-правовое образование», однако в практике было выработано два подхода к участию таких образований в налоговых правоотношениях.
Первый подход состоит в том, что Российская Федерация, ее субъекты и иные публично-правовые образования не являются плательщиками налога на прибыль в соответствии со ст. 246 Налогового кодекса РФ. Данная позиция излагается в информационном письме Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28 декабря 2005 г. № 98 [6]. Указывается,
что сама Российская Федерация не является налогоплательщиком. Однако она участвует в налоговых отношениях опосредованно, через органы государственной власти, которые являются юридическими лицами и признаются налогоплательщиками.
Согласно второму подходу Российская Федерация, субъекты РФ и иные публично-правовые образования через органы государственной власти являются плательщиками налога на прибыль.
В постановлении ФАС Уральского округа от 4 августа 2005 г. № Ф09-3272/05-С7 суд указал, что с доходов, выплаченных в пользу субъекта РФ, должен быть удержан налог на прибыль, так как в соответствии со ст. 42 Бюджетного кодекса РФ доходы от использования имущества Российской Федерации подлежат зачислению в соответствующий бюджет после уплаты всех налогов и сборов.
Из письма Министерства финансов РФ от 12 декабря 2005 г. № 03-03-04/4/99 плательщиками налога на прибыль признаются российские организации — юридические лица. Российская Федерация не является юридическим лицом и не признается налогоплательщиком. В то же время Российская Федерация может участвовать в гражданско-правовых отношениях через свои органы. Органы государственной власти являются юридическими лицами, а следовательно, и налогоплательщиками.
Таким образом, можно прийти к выводу о том, что публично-правовые образования, не являющиеся юридическими лицами, не являются плательщиками налога на прибыль. Однако в случае если публично-правовое образования является юридическим лицом или включает в себя органы, обладающие статусом юридического лица, тогда оно становится плательщиком налога на прибыль. Между тем это оправдано только в отношении таких публично-правовых образований, которые имеют статус юридического лица, т. е. имеют организационную локализацию.
В Гражданском кодексе РФ термин «публично-правовое образование» встречается в п. 5 ст. 66, согласно которой «участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере могут быть граждане и юридические лица, а также публично-правовые образования», и ст. 114, согласно которой «унитарное предприятие создается от имени публично-пра-
вового образования решением уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления»
Также в ст. 125 Гражданского кодекса РФ устанавливается порядок участия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. От имени и во имя интересов Российской Федерации и субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной нормативными актами, определяющими статус этих органов. Для муниципальных образований такими правами наделены органы местного самоуправления в соответствии с актами, устанавливающими их компетенцию.
В случаях, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
В ст. 817 Гражданского кодекса РФ [7] регулируется участие публично-правовых образований в отношениях обязательства займа. Данная статья связана со ст. 114 Бюджетного кодекса РФ. Бюджетным кодексом РФ в ст. 1 к бюджетным правоотношениям относит осуществление государственных и муниципальных заимствований, а ст. 114 Бюджетного кодекса РФ регулирует выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг. Однако отношения по договору государственного займа, заключенному путем приобретения заимодавцем государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, регулируются ст. 817 Гражданского кодекса РФ.
Законодатель отделил вопросы, касающиеся эмиссии государственных ценных бумаг (административные отношения, регулируемые бюджетным законодательством) от отношений между заимодавцем и заемщиком по договору государственного займа (регулируемым гражданским законодательством). Во втором случае согласно ст. 124 Гражданского кодекса РФ госу-
дарственные органы выступают на равных началах с иными участниками гражданско-правовых отношений.
Таким образом, публично-правовые образования вступают как в административные отношения власти-подчинения, так и в гражданские горизонтальные — равноправные отношения.
В соответствии со ст. 1 Федерального закона «О рынке ценных бумаг» [8] публично-правовое образование рассматривается через призму статуса эмитента, т. е. юридического лица, исполнительного органа государственной власти, органа местного самоуправления, которые несут от своего имени или от имени публично-правового образования обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных этими ценными бумагами.
Таким образом, публично-правовое образование от своего имени может эмитировать ценные бумаги и нести обязательства перед их владельцами. Так, например, данные полномочия используются органами государственной власти субъектов РФ, в частности Иркутской области, для выпуска областных долговых обязательств области.
Бюджетный кодекс РФ содержит 18 упоминаний термина «публично-правовое образование». Статья 6 данного кодекса содержит в себе несколько упоминаний, в том числе, согласно абз. 20 данной статьи, под расходным обязательством понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Абзац 22 ст. 6 Бюджетного кодекса РФ упоминает публичные обязательства, определяя их как обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом разме-
ре или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации). А межбюджетные отношения определяются абз. 25 указанной статьи как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.
Определение порядка расходных обязательств публично-правовых образований статья 7 данного кодекса относит к бюджетным полномочиям Российской Федерации.
Классификация операций публично-правовых образований содержится в ст. 19 Бюджетного кодекса РФ, обозначая данные расходные обязательства термином «классификация операций сектора государственного управления».
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации устанавливается ст. 30 Бюджетного кодекса РФ и означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.
Как видим, в бюджетном законодательстве повторяется перечисление трех основных видов публично-правовых образований: Российская Федерация, субъект Федерации и муниципальное образование. Таким образом, можно сделать вывод о том, что термин «публично-правовое образование» употребляется в данном случае в узкой трактовке, подразумевая под собой исключительно государство, субъекты государства и муниципальные образования.
Однако в Бюджетном кодексе РФ встречаются также статьи, в которых термин «публично-правовое образование» можно понимать и в широкой трактовке, как более объемное понятие. К примеру, в ст. 78 указывается, что при предоставлении субсидий юридическим лицам (за
исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам нужно уведомление и согласие публично-правового образования на данные расходные обязательства.
К широкой трактовке, очевидно, следует отнести и подход к регулированию, представленный в п. 1 ст. 83 Бюджетного кодекса РФ. В случае если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.
К объектам государственного финансового контроля статья 266.1 Бюджетного кодекса РФ относит товарищества, общества и юридические лица, в уставных капиталах которых есть доля публично-правовых образований. Причем данный финансовый контроль осуществляется только в части соблюдения ими условий предоставления средств из бюджета, в процессе проверки главных распорядителей бюджетных средств, их предоставивших.
Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [9] также упоминает термин «публично-правовое образование» в подп. 2 п. 4 ст. 9, указывая, что сравнительное преимущество проекта при рассмотрении предложения о реализации проектов (государственно-частного партнерства и/или муниципально-частного партнерства) уполномоченным органом определяется на основании соотношения показателей, в числе которых объем принимаемых публичным партнером и характер принимаемых таким публично-правовым образованием обязательств при реализации государственного или муниципального контракта.
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации» [10] в ст. 8 устанавливает, что Банк России не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами. В абз. 6 указанной статьи определяется, что Банк России в целях обеспечения устойчивости рубля вправе создавать и (или) участвовать в капитале организации, осуществляющей деятельность по доверительному управлению активами Банка России, а также активами, переданными в ее управление Российской Федерацией, государственными корпорациями, созданными Российской Федерацией, и иными публично-правовыми образованиями или организациями, включая иностранные, для осуществления инвестиций в Российской Федерации и (или) в иностранных государствах.
В указанном Федеральном законе мы можем обнаружить новую трактовку термина «публично-правовое образование». Преднамеренно или нет, но в данном нормативном правовом акте наблюдается расширение числа публично-правовых образований и включение в их число, исходя из грамматической трактовки статьи, государственных корпораций.
В правовой доктрине содержится также несколько подходов к пониманию публично-правового образования. Суханов Е. А. [11] отмечает, что действующее российское законодательство считает государство, государственные и муниципальные (публично-правовые) образования самостоятельными, особыми субъектами права (sui generis), существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей статуса данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса РФ). Он также указывает, что в гражданских отношениях должны быть учтены особенности статуса таких образований, обладающих публичной властью, а в ряде случаев, являющихся политическими суверенами, которые сами определяют правопорядок, в том числе случаи и пределы собственного участия в гражданских правоотношениях. С другой стороны, необходимо в полной мере соблюсти интересы участников имущественного оборота как юридически рав-
ных собственников (или иных законных владельцев) имущества, находящихся в частноправовых, а не в публично-правовых отношениях друг с другом. Этими обстоятельствами и определяются особенности участия публично-правовых образований в гражданском (имущественном) обороте.
Иванчак А. И. [12] пишет, что публично-правовые образования, как следует из перечня ст. 124 ГК РФ, объединяют две группы участников отношений: государственные образования (Российская Федерация и субъекты РФ); муниципальные образования (городские, сельские поселения и иные).
Термин «публично-правовое образование» создан в соответствии с нормами публичного права, но действует он в рамках норм как публичного, так и частного права. Кроме того, органы власти, имеющие статус юридических лиц, также создаются в соответствии с нормами публичного права, и это означает, что по критерию порядка учреждения их также можно отнести к «публично-правовым образованиям».
Чиркин В. Е. выделяет территориальные автономии, муниципальные образования, общинные публично-правовые образования какого-либо коренного малочисленного народа и резервации того или иного племени (родственных племен), обосновывая это тем, что публично-правовые образования имеют особую публичную власть [13].
Таким образом, на наш взгляд, понятием «публично-правовое образование» в российском законодательстве и доктрине охватываются следующие субъекты: государство — Российская Федерация; субъект РФ; государственная корпорация; муниципальное образование; любой орган власти, осуществляющий общественно значимые функции; общинные публично-правовые образования коренных малочисленных народов; территориальные автономии.
Между тем данный перечень остается открытым, исходя из толкования Конституционного Суда РФ и практики Европейского суда по правам человека.
В законодательстве Российской Федерации публично-правовому образованию приписывают различные функции, в том числе: быть участником хозяйственных обществ и вкладчиком в товариществах на вере; участвовать в создании унитарного предприятия; осуществлять имуществен-
ные и личные неимущественные права и обязанности; выступать в суде; осуществлять заимствования; выпускать ценные бумаги от своего имени; приобретать государственные облигации или иные государственные ценные бумаги; своими актами приобретать расходные обязательства.
Публично-правовое образование должно, в случае если оно является юридическим лицом или включает в себя органы, обладающие статусом юридического лица, рассматриваться в качестве плательщика налога на прибыль.
При введении новых видов расходных обязательств публично-правовое образование должно издать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, а также получить согласие и уведомить иные заинтересованные публично-правовое образования о расходных обязательствах.
Проведенный анализ законодательства и научной доктрины позволил выявить наличие узкой и широкой трактовки термина «публично-правовое образование».
В узкой трактовке понятие «публично-правовое образование» включает в себя исключительно государство, субъект Федерации и муниципальное образование и в таком значении упоминается в гражданском и бюджетных кодексах.
В широкой трактовке, содержащейся в практике Европейского суда по правам человека, ряде нормативных правовых актов, в юридической доктрине, под термином «публично-правовое образование» подразумевается также: государственная корпорация; любой орган власти, осуществляющий общественно значимые функции; общинные публично-правовые образования коренных малочисленных народов и территориальные автономии и т. д.
Так как любые термины вводятся в оборот для обобщения определенных понятий или отношений, то узкая трактовка, скорее всего, возникла вследствие удобства использования термина, вместо описания всех субъектов, которые входят в понятие данного термина. Общественные отношения находятся в постоянном развитии. Возникают новые институты и конструкты. Можно констатировать факт, что в результате объективного изменения общественных отношений произошло расширение круга субъектов, которые могут участвовать в описываемых в законодательстве
отношениях и не охватываются узким понятием термина. В результате чаще всего стала применяться расширенная трактовка данного термина, что должно восприниматься как попытка законодательства и правовой доктрины объективно определять всю широту публично-правовых образований. Между тем вопрос о легальном определении публично-правового образования по-прежнему остается в числе актуальных, но не решенных в современном отечественном законодательстве. ^
1. Сергеев Д. Б. Публично-правовое образование как юридическая категория // Социодинамика. 2007. № 7. С. 42
2. Гражданское право России (ч. 1) : курс лекций : учеб. пособие / под ред. А. А. Мохова. Волгоград, 2003. 292 с.
3. «Яворивская ^ауог^кауа) против Российской Федерации» (жалоба № 34687/02) : Постановление ЕСПЧ от 21 июля 2005 г. // Бюл. Европ. суда по правам человека. 2006. № 2. С. 46.
4. Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. № 734-О-П // Вестн. Конституц. Суда РФ. 2009. № 3. С. 25
5. О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя : федер. конституц. закон от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ // Рос. газ. 2014. 24 марта.
6. Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 дек. 2005 г. № 98 // Вестн. ВАС РФ. 2006. № 3.
7. Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 янв. 1996 г. № 14-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1996. № 5. Ст. 410.
8. О рынке ценных бумаг : федер. закон от 22 апр. 1996 г. № 39 // Собр. законодательства РФ. 1996. Ст. 1918.
9. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ // Рос. газ. 2015. 17 июня.
10. О Центральном банке Российской Федерации : федер. закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ // Рос. газ. 2002. 13 июля.
11. Гражданское право: В 4 т. Т. 1: Общая часть : учебник / под ред. Е. А. Суханова. М., 2008. С. 208.
12. Иванчак А. И. Гражданское право Российской Федерации. Общая часть. М., 2014. С. 50.
13. Чиркин В. Е. К вопросу о моделях власти в современном обществе // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 5. С. 5.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя : федер. конституц. закон от 21 марта
2014 г. № 6-ФКЗ // Рос. газ. - 2014. - 24 марта. О государственно-частном партнерстве, муници-
пально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 13 июля
2015 г. № 224-ФЗ // Рос. газ. - 2015. - 17 июня.
О Центральном банке Российской Федерации : федер. закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ // Рос. газ. — 2002. — 13 июля.
О рынке ценных бумаг : федер. закон от 22 апреля 1996 г. № 39 // Собр. законодательства РФ. — 1996. - Ст. 1918.
Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 янв. 1996 г. № 14-ФЗ // Собр. законодательства РФ. — 1996. — № 5. — Ст. 410.
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2008 г. № 734-О-П // Вестн. Конституц. Суда РФ. — 2009. — № 3. — С. 25.
Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 дек. 2005 г. № 98 // Вестн. ВАС РФ. — 2006. — № 3.
«Яворивская (Yavoгivskaya) против Российской Федерации» (жалоба № 34687/02) : постановление ЕСПЧ от 21 июля 2005 г. // Бюл. Европ. суда по правам человека. — 2006. — № 2. — С. 46.
Гражданское право. В 4 т. Т. 1: Общая часть : учебник / под ред. Е. А. Суханова. — М. : Волтер Клувер, 2008. — 428 с.
Гражданское право России (часть 1) : курс лекций : учеб. пособие / под ред. А. А. Мохова. — Волгоград : Волгогр. науч. изд-во, 2003. — 292 с.
Иванчак А. И. Гражданское право Российской Федерации. Общая часть / А. И. Иванчак. — М. : Статут, 2014. — 268 с.
Сергеев Д. Б. Публично-правовое образование как юридическая категория // Социодинамика. — 2007. — № 7. — с. 42—49.
Чиркин В. Е. К вопросу о моделях власти в современном обществе // Конституционное и муниципальное право. — 2014. — № 5. — С. 2—9.
Public Legal Education: Law and Doctrine (Comparative Law Aspects)
© Burmeister V., 2016
In this article concept of public-legal entity is analysed based on legislation and doctrine, with description of functions and obligations, prescribed in legislation. Positions of constitutional court of Russia and European court of human rights on public-legal entities included. Key words: public-legal entity; doctrine and legislation.
