CC BY
49DOI 10.47643/1815-1329_2023_6_81 УДК 349.41
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВАЯ КОМПАНИЯ «РОСКАДАСТР» -НОВЫЙ СУБЪЕКТ КАДАСТРОВЫХ ОТНОШЕНИЙ PUBLIC LAW COMPANY "ROSCADASTR" A NEW SUBJECT OF CADASTRAL RELATIONS
ПОДКОЛЗИНА Тамара Ильинична,
соискатель кафедры земельного права Государственного университета по землеустройству. 105064, Москва, ул. Казакова, 15. Е-mail: t.i.podkolzina@yandex.ru;
PODKOLZINA Tamara Ilyinichna,
applicant at the Land Law Department of the State University of Land Use Planning. 15 Kazakova str., Moscow, 105064. Е-mail: t.i.podkolzina@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье рассмотрены некоторые аспекты правового статуса нового субъекта кадастровых отношений - публично-правовой компании «Роскадастр». Автором проанализированы предпосылки выбора организационно-правовой формы Роскадстра. Сделаны выводы о возможном продолжении поиска оптимального варианта правового развития кадастровых отношений.
Abstract: The article discusses some aspects of the legal status of a new subject of cadastral relations, the public law company "Roscadastr". The author analyzes the prerequisites for choosing the organizational and legal form of Roskadstr and draws conclusions about the possible continuation of the search for the optimal method for the legal development of cadastral relations.
Ключевые слова: Роскадастр, Росреестр, публично-правовая компания, кадастровая деятельность, кадастровые отношения. Keywords: Roscadastr, Rosreestr, public law company, cadastral activities, cadastral relations.
Для цитирования: Подколзина Т.И. Публично-правовая компания «Роскадастр» - новый субъект кадастровых отношений // Аграрное и земельное право. 2023. № 6(222). С. 81-83. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_6_81.
For citation: Podkolzina T.I. Public Law Company "Roscadastr" - a new subject of cadastral relations // Agrarian and Land Law. 2023. No. 6(222). pp. 81-83. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2023_6_81.
Статья поступила в редакцию: 22.05.2023
В начале 2020 года подведомственность Росреестра изменилась: служба была выведена из подчинения Минэкономразвития, руководство деятельностью службы было передано Правительству РФ. Кроме того, одновременно с этим осуществлено перераспределение полномочий между Минэкономразвития и Росреестром: функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в важнейших областях, связанных с кадастровой деятельностью, кадастровыми отношениями, ведением ЕГРН, кадастровым учетом и регистрацией недвижимости, кадастровой оценкой перешли от министерства к службе. Новое положение службы важно не только с позиций ее места в ведомственной иерархии. Оно создает предпосылки для решения надведомственных задач в реализации национальных проектов, что стало возможным наблюдать при подготовке и начале реализации государственной программы «Национальная система пространственных данных» в рамках проектов цифровой экономики, цифрового государственного управления.
Высокий динамизм в составе субъектов земельных отношений в течение пары последних лет проявился не только в укреплении роли Росреестра как органа земельного управления, но и в появлении качественно нового игрока в кадастровой отрасли. При этом первые ласточки, намекающие на создание в обозримой историко-политической перспективе организации полного цикла в сфере недвижимости и пространственных данных, и обнаруживающиеся витающие в воздухе идеи и спрос на появление «суперсервиса» в сфере земли и недвижимости и субъекта с качественно наполненной компетенцией, прослеживаются в поступательном насыщении Федеральной кадастровой палаты Росреестра полномочиями в сфере кадастрового учета, кадастровых и землеустроительных работ. При этом сначала посредством систематического внесения изменений в устав учреждения, принятия специальных приказов Росреестром, принятия актов Правительства, а затем и внесения изменений в законы о кадастровой деятельности и о регистрации недвижимости. Отмеченное находило дискуссионный отклик не только в кругах профессионального сообщества кадастровых инженеров. Исследователями также отмечается, что анализ переданных Кадастровой палате отдельных полномочий органа регистрации свидетельствует о достаточно номинальном выполнении Росреестром полномочий в сфере кадастрового учета [2, с. 20].
При этом законодательное закрепление за Кадастровой палатой, а затем за ее правопреемником, права осуществления кадастровых работ с одновременным совмещением реализации отдельных полномочий органа регистрации прав и оказание отдельных государственных услуг характеризуется очевидной чехардой: поиск оптимальной модели можно проследить от постепенной легализации права на такие работы в уставе Учреждения и закрепления этого права в специальных законах со ссылкой на определение перечня случаев выполнения учреждением кадастровых работ Правительством до фактического наделения Роскадастра правом на кадастровые работы без каких-либо ограничений [2, с. 22-23]. Только в 2021 году Закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» был дополнен специальной статьей 3.1, посвященной Кадастровой палате, с перечислением ее полномочий сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав. Спустя несколько месяцев устав Кадастровой палаты был существенно изменен в части формулирования цели, предмета и видов деятельности Учреждения. Так целью стала непосредственно реализация отдельных полномочий и оказание отдельных государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав, государственной кадастровой оценки. При этом положения устава, касающиеся предмета деятельности стали содержать ссылку на указанную выше статью Закона о госрегистрации. В настоящее же время эта статья посвящена правопреемнику учреждения - публично-правовой компании «Роскадастр».
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2023. № 6(222)
Интересен семантический аспект выбора звучного наименования компании, подчеркивающий востребованность использования морфемы «кадастр», с учетом, конечно, не только наделения правом на выполнение кадастровых работ, ведения ЕГРН, но и позиционирование Роскадастра как оператора федеральной государственной информационной системы «Единая цифровая платформа «Национальная система пространственных данных». При этом, например, в материалах судебной практики можно обнаружить сотни судебных постановлений арбитражных судов и судов общей юрисдикции, в которых «Роскадастром» именовался Росреестр и его территориальные органы, непосредственно кадастр недвижимости и ЕГРН, сайт публичной кадастровой карты, но чаще всего именно ФКП Росреестра и ее филиалы.
Обращаясь к определению мотивов и обоснования выбора организационно-правовой формы, можно отметить следующие моменты. Такая организационно-правовая форма юридического лица, как публично-правовая компания в российской правовой действительности появляется в 2016 году. Анализируя указанную новеллу, некоторые исследователи приходят к выводу о том, что подобным образом «государство занимается поиском участия в предпринимательской деятельности, нацеленной на реализацию публичных функций» [4]. Одновременно также отмечается, что создание публично-правовой компании должно быть обусловлено целью, которая должна быть названа конкретно [8].
Закон о Роскадастре [7] называет целью создания компании осуществление функций и полномочий публично-правового характера (ст. 2), перечисляя эти функции в ч. 1 ст. 4 только ссылками на перечень законов, при этом предусматривая определения конкретного перечня отдельным Постановлением Правительства, и отдельно предусматривая право компании выступать оператором государственных информаци он-ных систем. Виды осуществляемой деятельности в ч. 2 этой же статьи поименованы подробно (среди них и кадастровые, и землеустроительные, уже имеющие в соответствии с действующий законодательством предпринимательский характер). В ч. 3 ст. 4 отдельно (что логично, так как компания по умолчанию является некоммерческой организацией) закреплено право осуществлять приносящую доход деятельность, направленную на достижение целей создания. Иными словами, следуя логике повествования Закона о Роскадастре, получается, что компания наделяется правом осуществлять предпринимательскую деятельность для осуществления функций и полномочий публично-правового характера.
В Уставе [3] же компании к сочетанию слов «функции и полномочия публично-правового характера» добавлено «оказывает государственные услуги» и далее в ст. 16 Устава функции, полномочия и государственные услуги перечислены вперемешку с соблюдением какой-то систематизации только относительно соответствия определенному федеральному закону (о государственной регистрации недвижимости , государственной кадастровой оценке, кадастровой деятельности, землеустройстве и др.). В частности, компания наделена правом создания, эксплуатации, модернизации и развития государственных информационных систем, в том числе ГИС ведения ЕГРН, правом ведения реестра границ ЕГРН, правом оцифровки документов реестровых дел, правом приема заявлений и выдачи документов, подтверждающих осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, правом предоставления сведений ЕГРН, правом ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, и оцифровки его документов и др.
При обращении к Единому государственному реестру юридических лиц в отношении Роскадастра возможно обнаружить обширный перечень видов экономической деятельности, свойственный для лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность. При этом в качестве основного вида экономической деятельности указана «кадастровая деятельность», и еще указаны 93 дополнительных видов деятельности, среди которых и «землеустройство», и «деятельность в области права», и «деятельность по созданию и использованию баз данных и информационных ресурсов», и еще, например, «производство штукатурных работ», «производство малярных и стекольных работ». Именным федеральным законом и впоследствии Уставом, утвержденным Постановлением Правительства, в руках компании сконцентрированы функции и полномочия публично-правового характера и поименованы случаи оказания компанией государственных услуг в соответствии с законами о регистрации н е-движимости, о кадастровой оценке, о кадастровой деятельности, о землеустройстве. При этом стоит подчеркнуть, что ни один нормативный правовой акт не устанавливает понятий «функция публично-правового характера» и «полномочия публично-правового характера» [4].
В чем же именно должен выразиться позитивный эффект создания Роскадастра? Создана ли компания специально для проекта Национальной системы пространственных данных? Если назвать вещи своими именами, возможно ли сказать, что цель создания Роскадастра фактически - только создание и ведение Национальной системы пространственных данных, а предпринимательская деятельность (кадастровые работы и прочее) - источник финансирования? По сути ППК «Роскадастр» выступает агентом государства по реализации отдельных публичных полномочий на фоне использования «размытых» формулировок «функции и полномочия публично-правового характера».
По замыслу законодателя, отчасти опосредованному определенной политической волей, новая публично-правовая компания «Роскадастр», представляя собой сложное правовое образование, наделенное широким кругом полномочий, выходящих за пределы возможностей обычных юридических лиц [5, с. 258] частного права, предполагается к оформлению в качестве самостоятельного, но выступающего в интересах государства, субъекта управления в обозначенной именным актом сфере. При этом для компании должны быть созданы определенные условия и поставлены конкретные задачи, для достижения которых в руках одного субъекта по сути уникальной организационно-правовой формы и были сконцентрированы местами исключительные функции, полномочия и виды деятельности. По состоянию на весну 2023 года стратегия развития публично-правовой компании «Роскадастр», являющаяся основным документом планирования деятельности компании и определяющая основные направления, целевые показатели и ожидаемые результаты деятельности компании на срок не менее пяти лет, не утверждена. Согласно уставу компании стратегия должна быть утверждена в течение одного года со дня принятия решения о создании компании. Решение о создании принято Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2022 г. № 1359 «О публично-правовой компании «Роскадастр», сведения в Единый государственный реестр юридических лиц о создании компании в форме реорганизации внесены 31 октября 2022 года.
С одной стороны, направленность правового регулирования, отражает стремление государства предоставить полномочия в обозна-
ченной сфере эффективному, по его мнению, управленцу [1, с. 165] (одновременно возможно приблизиться к решению давно обозначившейся проблемы недостаточного финансирования посредством сочетания правил предоставления субсидий и наделения правом осуществлять самостоятельную предпринимательскую деятельность (самоокупаемость [6, с. 63])), а, с другой стороны, эффекты от такого решения обусловлены длительностью реализации обозначенных планов. Однако вероятно, что возникновение в российской правовой действительности публично-правовых компаний может выступить только определенным этапом развития, так как поиск оптимального сочетания властных и частноправовых форм участия государства в экономической сфере вряд ли исчерпан [4]. Однако подведомственность компании и обозначившиеся направления ее деятельности косвенно свидетельствуют о «ведомственном» подходе к претворению в жизнь глобального амбициозного проекта по созданию единой информационной системы и дальнейшего развития ЕГРН. Следует согласиться с обоснованным сомнением Земляковой Г.Л. в возможности решения комплекса проблем только созданием Роскадастра без иных системных решений [2, с. 24].
Кроме того, представляется, что для возникновения института публично-правовой компании в кадастровой сфере в настоящем не последнюю роль сыграло или даже обусловило искусственное создание (по сути, выделение из землеустройства) в прошлом нового вида деятельности (кадастровой) в сфере кадастра с приданием ему исключительно предпринимательского характера и нового субъекта, этот вид деятельности осуществляющего. В связи со вступлением в силу закона о государственной регистрации недвижимости и сопутствующих подзаконных актов Федеральной кадастровой палатой были утрачены полномочия по осуществлению кадастрового учета - правом на осуществление кадастрового учета были наделены исключительно государственные регистраторы. Указанное выше обусловило необходимость поиска новых приоритетных вариантов определения назначения Федеральной кадастровой палаты, оправдывающих ее существование.
Иными словами, с пролонгированными эффектами возникновения в российской правовой действительности кадастровых работ и кадастровых инженеров государство столкнулось, вероятно, уже во время поиска применения «освободившейся» от кадастрового учета ФКП Ро-среестра после создания объединенного Реестра и далее при постоянном напоминании об антимонопольных аспектах наделения Кадастровой палаты, а затем Роскадастра, правом на осуществление кадастровых работ (носящих до настоящего времени частноправовой характер). В компетенции ППК «Роскадастр», как юридического лица уникальной организационно-правовой формы, сконцентрированы исключительные функции, полномочия и виды деятельности, характерные для субъекта кадастровых отношений. И возникновение компании является поиском оптимального варианта с учетом потребности в наполнении ЕГРН результатами кадастровых работ. В то же время возникновение Роскадастра в определенной степени обусловлено искусственным созданием кадастровой деятельности на принципах предпринимательства, с одной стороны, и необходимостью форсирования наполнения ЕГРН сведениями и создания Национальной системы пространственных данных.
Таким образом, в настоящее время прямо обозначилась тенденция, выразившаяся в появлении на рынке кадастровых услуг «суперучастника» в лице Роскадастра как правопреемника Федеральной кадастровой палаты Росреестра, что фактически перечеркивает все ранние стремления, как к развитию системы саморегулирования, так и к передаче сферы кадастровых работ в предпринимательскую сферу. Если последнее было обусловлено потребностью в мобильности субъектов, их осуществляющих, в условиях необходимости развития рынка недвижимости, то сегодня же ввиду потребности в активном наполнении ЕГРН сведениями, пространственными данным пропорция явно смещается в сторону повышения государственного участия, а в перспективе - к полной монополизации. Поэтому совсем не исключено, что в дальнейшем продолжится поиск наиболее оптимального варианта последующего правового развития отношений, возникающих при ведении ЕГРН, при осуществлении кадастровых работ, а также их соотношения с землеустройством в отношении межевания земельных участков. Кроме того, анализ перечня функций, полномочий публично-правового характера и государственных услуг, осуществляемых компанией и относящихся к сфере государственного управления, позволяет говорить о возможной переходной, «промежуточной» организационно-правовой форме Роскадастра в виде публично-правовой компании, а, следовательно, и о потенциальной возможности компании в будущем перевоплотиться в государственный орган.
Библиогра фия:
1. Бородина О. Б. Актуальные вопросы совершенствования системы создания единого информационного ресурса о земле и недвижимости / О. Б. Бородина, Ю. С. Синица // Московский экономический журнал. - 2022. - Т. 7, № 3. - С. 160 - 170.
2. Землякова Г.Л. Оптимизация системы государственных услуг в сфере земельных отношений // Имущественные отношения в Российской Федерации. -2022. - № 3(246). - С. 16-28.
3. Постановление Правительства РФ от 30 июля 2022 г. № 1359 «О публично-правовой компании «Роскадастр» // Собрание законодательства Российской Федерации, 8 августа 2022 г. № 32 ст. 5835.
4. Романовская О. В. Публично-правовые компании: новеллы в системе юридических лиц // Наука. Общество. Государство. - 2017. - Т. 5, № 1(17). - С. 18-25.
5. Тарасов Ю.А. Публично-правовая компания - новая организационно-правовая форма юридических лиц в российском законодательстве / Ю.А. Тарасов, Г.С. Игнатенко // Известия Юго-Западного государственного университета. - 2016. - № 6(69). - С. 255-260.
6. Фахриева А.Р. Создание публично-правовой компании «Роскадастр» / А.Р. Фахриева, Д.К. Сафиуллина, Э.И. Галеев // Вестник науки. 2022. Т.2, №3(48). С.59-66.
7. Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. № 448-ФЗ «О публично-правовой компании «Роскадастр» // Собрание законодательства Российской Федерации, 3 января 2022 г. № 1 (часть I) ст. 17.
8. Федорова И.А. Публично-правовые компании как новый способ участия Российской Федерации в гражданско-правовых отношениях / И.А. Федорова, А.В. Еремеев // Экономика. Право. Общество. - 2018. - № 3(15). - С. 104-109.
References:
1. Borodina O.B. Actual questions of improvement system construction unified information resource about land and real estate / Borodina O.B., Sinitsa Y.S. // Moscow Economic Journal. - 2022. - V. 7, No 3. - pp. 160 - 170.
2. Zemlyakova G.L. Optimization of the system of public services in the sphere of land relations // Property relations in the Russian Federation. - 2022. - No3(246). - p. 16-28.
3. Resolution of the Government of the Russian Federation No. 1359 dated July 30, 2022 "On the Public Law Company Roskadastr" // Collection of Legislation of the Russian Federation, August 8, 2022 No. 32, Article 5835.
4. Romanovskaya O.V. Public law company: short story in the system of legal entities // Science. Society. State. - 2017. - V. 5, No 1 (17). - С. 18-25.
5. Tarasov Y.A. Public corporation is a new organisational form of legal entities in the russian legislation / Tarasov Y.A., Ignatenko G.C. // Proceedings of The Southwestern State University. - 2016. - No 6(69). - pp. 255-260.
6. Fakhrieva A.R. Creation of the public law company "Roskadastr" / Fakhrieva A.R., Safiullina D.K., Galeev E.I. // Bulletin of Science. - 2022. - V. 2, No 3(48). - pp. 59-66.
7. Federal Law No. 448-FZ of December 30, 2021 "On the Public Law Company "Roskadastr" // Collection of Legislation of the Russian Federation of January 3, 2022 No. 1 (Part I) of Article 17.
8. Fedorova I.A. Public-law companies as a new way of Russia's participation in civil-law relations / Fedorova I.A., Eremeev A.V. // Economy. Law. Society. 2018. - No 3(15). - pp. 104-109.
