CC BY
169
Экономические науки
37
УДК 330.341.44
ПУБЛИЧНО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Красильников М.В., адвокат АП г. Москвы, адвокатский кабинет,
слушатель программы «Master of the Procurement - Мастер по закупочной деятельности» Центра развития конкурентной политики и государственного заказа Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ E-mail: [email protected]
Материал включает обзор концепций и подходов к правовому регулированию публично-частного партнерства в России и ряде зарубежных стран. Отмечается, что обращение к западным моделям публично-частного партнерства позволит работать над конкурентоспособностью отечественной юрисдикции, при этом учитывая российские социальные и правовые традиции.
Ключевые слова: публично-частное партнерство, государственно-частное партнерство, инвестиции, модели инвестирования.
PUBLIC AND PRIVATE PARTNERSHIP IN RUSSIA AND FOREIGN COUNTRIES: LEGAL ASPECTS
Krasilnikov M.V., lawyer of AP of Moscow, lawyer office,
listener of the "Master of the Procurement-the Master in purchasing activity" program of the Center of development of competition policy and state order of a Russian academy of national economy and public service under the President of the Russian Federation
Material includes the review of concepts and approaches to legal regulation of public and private partnership in Russia and a number of foreign countries. It is noted that the appeal to the western models of public and private partnership will allow to work on competitiveness of domestic jurisdiction, at the same time considering the Russian social and legal traditions.
Key words: public and private partnership, public-private partnership, investments, investment models.
Объективная необходимость в строительстве новых объектов социальной инфраструктуры, реконструкции и модернизации существующих объектов требует больших капиталовложений. Решение столь сложных задач только за счет бюджетных средств или только за счет частных капиталовложений не всегда возможно. Одним из способов решения таких задач является публич-но-частноепартнерство (курсив мой. - М.К.) (далее - ПЧП) \
Свое отражение концепция ПЧП нашла, в том числе в Федеральном законе от 13.07.2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон о ПЧП), вступившем в силу 1 января 2016 г. Данный Закон структурировал проекты публично-частного партнерства таким образом, что право собственности на построенный (реконструированный) объект возникает у частного партнера, что в совокупности с другими инструментами и гарантиями, предусмотренными Законом, должно дать импульс для развития инфраструктуры за счет внебюджетных источников 2.
Как указано в ст. 1 Закона о ПЧП его целью является создание правовых условий для при-
1 Белов С.А., Гриценко Е.В., ЖмулинаД.А. и др. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. КонсультантПлюс.
2 Килинкаров В.В. Новый Закон о публично-частных партнерствах в России: история принятия и перспективы применения // Закон. 2016. № 9. С. 107-116.
влечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Статья 3 Закона о ПЧП приводит определение государственно-частное партнерство, муници-пально-частное партнерство - это юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества 1.
Стоит отметить, что публично-частное партнерство как явление, известное под названием Public Private Partnership (PPP), появилось в Великобритании в начале 90-х гг. прошлого века и связано с реализацией новой концепции управления государственной собственностью посредством привлечения частного финансирования. Впоследствии идея публично-частного партнерства распространилась в Европе, США, Австралии, Канаде и других странах. Появление и распространение различных форм и видов публично-частного партнерства было связано с кризисом государственного финансирования общественно-значимых инфраструктурных проектов, стремлением государств привлечь частные средства для инвестирования в такие проекты и разделить инвестиционные риски, связанные с реализацией проектов между государством и бизнесом 2.
Поэтому представляется целесообразным для
полного уяснения природы, рассматриваемого институту обратиться к опыту зарубежных стран.
МОДЕЛИ ПУБЛИЧНО-ЧАСТНОГО
ПАРТНЕРСТВА
Остановимся подробнее на моделях ПЧП. Коллектив авторов по руководством В.Ф. По-пондопуло и Н.А. Шевелевой подчеркивают, что под моделью в данном случае следует понимать апробированный и доказавший свою жизнеспособность в мировой практике способ структурирования ПЧП, представляющий собой устоявшуюся систему распределения функций и, соответственно, рисков между публичным и частным партнером. В данном случает к функциям чаще всего относят:
- проектирование (design);
- строительство (construction);
- реконструкцию (rehabilitation);
- финансирование (financing);
- владение на праве собственности (ownership);
- управление (management);
- эксплуатацию (operation);
- техническое обслуживание (maintenance);
- передачу права владения и пользования (leasing);
- передачу права собственности (transfer) 3.
Среди наиболее распространенных моделей
ПЧП можно выделить следующие.
Operation & Maintenance («эксплуатация и обслуживание»). В рамках контрактов O&M публичный сектор передает частному партнеру как функцию оказания услуг, так и функцию управления используемым для этого объектом инфраструктуры, что позволяет повысить эффективность и технологичность операционных процессов. Частный партнер получает вознаграждение либо в фиксированном размере
1 Следует признать, что приведенное понятие государственно-частного и муниципально-частного партнерства отличается определенной условностью. Например, деятельность государственных и негосударственных партнеров при подготовке к организации и проведению XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, а также чемпионата мира по футболу FIFA 2018 г., Кубка конфедераций FIFA 2017 г. осуществлялась и осуществляется по модели, во многом напоминающей государственно-частное партнерство. См. подробнее Мельник Т.Е. Государственно-частное партнерство в области физической культуры и спорта // Журнал российского права. 2016. № 12. С. 133-141.
2 Белов С.А., Гриценко Е.В.,ЖмулинаД.А. и др. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. КонсультантПлюс.
3 Там же.
(fixed fee), либо в плавающей форме, когда размер оплаты зависит от достижения указанных в контракте показателей и целей (incentive basis). Подобные контракты могут быть использованы для осуществления партнером всего комплекса функций предприятия, объекта инфраструктуры и оказания соответствующих профильных услуг 1.
Affermage/leasing (аффермаж/аренда). Посредством аффермажа/аренды объекта инфраструктуры частный партнер получает контроль над денежными потоками, генерируемыми данным активом, в обмен на фиксированную арендную плату, а также обязательство по эксплуатации и техническому обслуживанию (а иногда и ремонту) объекта 2.
Интегрированные модели (ВОТ). Указанные выше варианты структурирования инфраструктурных проектов иногда называются простыми, неинтегрированными моделями ПЧП, в противовес более сложным, интегрированным механизмам, включающим проектирование, строительство и долгосрочную эксплуатацию отдельного объекта инфраструктуры или группы активов. Данные интегрированные механизмы предполагают передачу комплекса рисков и ответственности и уже без сомнения могут быть отнесены к публично-частным партнерствам. Иногда данные механизмы в силу их комплексности называют проектами «под ключ» (turnkey) или моделями типа «строительство-эксплуатация-передача» (BOT models) 3.
ОБЩИЙ ОБЗОР НАЦИОНАЛЬНЫХ
ПРАКТИК РЕГУЛИРОВАНИЯ
ПУБЛИЧНО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА 4
Сейчас законы о публично-частном партнерстве приняты в Японии (1999), Португалии (2003),
бельгийской Фландрии (2003), Бразилии (2004), Греции (2005), Словении (2006), Южной Корее
(2007), Польше (2008), Молдове (2008), Хорватии
(2008), Иордании (2008), Латвии (2009), Украине
(2010), Румынии (2010), Египте (2010), Сербии
(2011), Сирии (2011), Болгарии (2012), Мексике
(2012), Кыргызстане (2012) и Таджикистане (2012), ряде стран Африки (Камерун, Кения, Ангола, Сенегал, Замбия, Бенин, Танзания, Маврикий) и Юго-Восточной Азии (Камбоджа, Шри-Ланка). Скорое принятие законов о публично-частном партнерстве ожидается в Белоруссии, ОАЭ, Ливии и ряде других стран.
Во многих странах, например, в Бразилии, Украине, Польше, Болгарии, данные акты функционируют в системе со специальным регулированием в форме отдельных законов о концессионных соглашениях и пр. Например, в Польше наряду с законом о публично-частном партнерстве 2008 г. действует Закон 2009 г. о концессиях на работы и услуги, в Болгарии наряду с Законом о публично-частном партнерстве 2012 г. существуют Закон о концессиях 2006 г. и Закон о недрах.
В ряде стран действуют более общие законы, например, Закон Испании о публичных контрактах 2011 г. и Кодекс публичных контрактов Италии 2006 г., регламентирующие в числе прочих контракты публично-частного партнерства и концессии в отношении публичных услуг, а также Инвестиционный кодекс Республики Беларусь 2001 г., предусматривающий возможность заключения различных видов концессионных соглашений.
В Германии, Франции, Италии, Чехии, Словакии, Турции, Китае, Аргентине, считающимися в большей или меньшей степени успешными с точки зрения реализации инвестиционных про-
1 Белов С.А., Гриценко Е.В., ЖмулинаД.А. и др. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. КонсультантПлюс.
2 Там же.
3 См., например: European Commission: Guidelines For Successful Public - Private Partnerships March 2003 // http://europa. eu.int/comm/regional_policy/sources/docgener/guides/PPPguide.htm. P. 21; см: Белов С.А., Гриценко Е.В., Жмулина Д.А. и др. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. КонсультантПлюс.
4 В разделе использованы материалы «§ 2. Система правового регулирования публично-частного партнерства в зарубежных странах» монографии Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / С.А. Белов, Е.В. Гриценко, Д.А. Жмулина и др. / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. КонсультантПлюс.
ектов на основе публично-частного партнерства, нет общих системных законов, что чаще всего объясняется эффективностью общих положений гражданского и коммерческого (в том числе договорного) или административного (Франция) права и действующего специального законодательства, регулирующего отдельные виды и аспекты публично-частного партнерства, а также зачастую и отсутствием традиций правовой систематизации и кодификации. В данных странах существуют специальные законы, регулирующие отдельные контрактные и институциональные формы публично-частного партнерства.
В некоторых успешных в плане развития публично-частного партнерства странах, таких как Соединенное Королевство, Канада, Индия, Сингапур, Южная Африка, нет специальных законов, регулирующих даже отдельные виды публично-частного партнерства, - в данных странах ограничиваются общими положениями договорного права, законодательством о государственных закупках, необязательными руководствами и типовыми контрактами в отношении отдельных разновидностей публично-частных соглашений, а также отдельными законами в области публично-частного партнерства в отдельных секторах - в отношении транспортной инфраструктуры, объектов образования и здравоохранения. Интересен также опыт Израиля, который практикует принятие законов, регулирующих отдельные уникальные проекты публично-частного партнерства (например, Закон о национальных железных дорогах 1994 г., Закон о платных дорогах 1995 г.).
Интересно, что в некоторых странах, практикующих публично-частное партнерство, нет законодательных актов, регулирующих данные вопросы, например, в Австралии, Индии, Нидерландах, Финляндии, Швеции, Норвегии, Дании, Республике Кипр, Израиле, Алжире, Марокко.
В этих странах данные пробелы восполняются зачастую за счет различных детальных руководств и типовых соглашений, выпускаемых отдельными органами государственной власти и не имеющих нормативно-обязывающей природы.
В большинстве стран со специальным регулированием публично-частного партнерства соответствующие законы закрепляют строгий баланс частных и публичных интересов, однако в некоторых странах (Сербия, Китай) данный баланс значительным образом смещается в сторону публичных интересов, что обеспечивается дополнительными принципами, возможностями и гарантиями для публичного субъекта.
Общим правилом для большинства стран является применение особой административной процедуры публичных торгов за право заключения концессионного или иного соглашения в рамках публично-частного партнерства со стороны частного партнера, само же соглашение, его исполнение и расторжение, за некоторыми изъятиями, регулируется чаще всего общими положениями договорного права.
В этом смысле показателен пример Европейского союза, в котором нет какого-либо особого правового регулирования ПЧП, за исключением процедур и принципов выбора частного партнера. При этом подчеркивается, что право Европейских сообществ не отдает предпочтения каким-либо отдельным способам организации собственности, будь то публичная или частная 1.
Задачей настоящего материала является обзор концепций и подходов к правовому регулированию публично-частного партнерства. В этом смысле обращение к западным моделям ПЧП позволит работать над конкурентноспособностью отечественной юрисдикции, при этом учитывая российские социальные и правовые традиции.
1 Статья 295 Договора об учреждении ЕС гарантирует нейтралитет в отношении организации предприятий в качестве публичных или частных; см. Белов С.А., Гриценко Е.В., ЖмулинаД.А. и др. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. КонсультантПлюс.
ЛИТЕРАТУРА
1. Белов С.А., Гриценко Е.В., ЖмулинаД.А. и др. Публично-частное партнерство в России и зарубежных странах: правовые аспекты / Под ред. В.Ф. Попондопуло, Н.А. Шевелевой. М.: Инфотропик Медиа, 2015. КонсультантПлюс.
2. Килинкаров В.В. Новый Закон о публично-частных партнерствах в России: история принятия и перспективы применения // Закон. 2016. № 9. С. 107-116.
3. Мельник Т.Е. Государственно-частное партнерство в области физической культуры и спорта // Журнал российского права. 2016. № 12. С. 133-141.
