CC BY
389УДК 342 DOI 10.25724/VAMVD.QTUV
ББК 67.400
Н. И. Грачев
ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ КАК ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ:
ПОНЯТИЕ, ОСНОВНЫЕ ПРИЗНАКИ И ФОРМЫ
Поправки, внесенные в Конституцию Российской Федерации в 2020 г., официально ввели в юридический лексикон понятие «публичная власть». Хотя эта категория давно используется в политико-правовых исследованиях, она нечетко концептуализирована и имеет множество определений, не всегда совпадающих по смыслу, что вызывает необходимость выявления ее аутентичного содержания, однозначного толкования, адекватного установления ее признаков и видов. По мнению автора, такое определение должно обладать обобщающими характеристиками, применимыми к любым устойчивым этносоциальным общностям на протяжении всей известной истории человечества, в которых функция управления как необходимый процесс организации и упорядочения их жизнедеятельности естественным образом порождает специализированные структуры власти, осуществляющие ее на профессиональной основе. Исходя из этого к базисным историческим формам публичной власти, обладающим общими признаками, относятся: 1) потестарная власть протогосударственных образований; 2) государственная власть во всех ее ипостасях и проявлениях; 3) власть местного самоуправления. Кроме того, актуально выделение в особый вид публичной власти надгосударственных органов международных региональных и конфедеративных организаций, что связано с тенденциями развития политико-территориального устройства в современном мире в условиях его нарастающей глобализации и вытекающих из нее попыток создания межгосударственных союзов нео- и квазиимперского типа с гегемонией в них одного из членов. Однако, несмотря на это, в обозримой перспективе основным, первоначальным и универсальным носителем публичной власти по-прежнему останется государство, а основополагающим видом публичной власти — государственная власть, выступающая верховной или первоначальной по отношению ко всем другим видам и формам публичной власти.
Ключевые слова: публичная власть, функция управления, государство, государственная власть, местное самоуправление, территориальный характер публичной власти, надгосударственные виды публичной власти.
N. I. Grachev
PUBLIC POWER AS A POLITICAL AND LEGAL CATEGORY:
CONCEPT, MAIN FEATURES AND FORMS
The amendments to the Constitution of the Russian Federation, introduced in 2020, officially introduced the concept of "public authority" into the legal lexicon. However, although this category has long been used in political and legal studies, it is not clearly conceptualized and has many definitions that do not always coincide in meaning. This raises the need to identify the authentic content of the concept of public power, its unambiguous definition, and adequate establishment of its features and types. According to the author, such a definition should have generalizing characteristics applicable to any stable ethno-social communities throughout the known history of human existence, in which the management function, as a necessary process of organizing and ordering their life, naturally gives rise to specialized structures of power that carry out this function on a professional basis. Based on this, he refers to the main historical forms of public power that have common features: 1) the potestary power of proto-state formations; 2) state power in all its forms and manifestations; 3) the power of local government. In addition, it is currently relevant to distinguish supranational bodies of international regional and confederal organizations into a special type of public authority, which is associated with the trends in the development of the political-territorial structure in the modern world in the context of its growing globalization and the ensuing attempts to create interstate unions of neo- and quasi-imperial type with hegemony of one of the
members. However, despite this, for the foreseeable future, the state remains the main, primary and universal carrier of public power. And the fundamental type of public power is the state power, which is the supreme or primary in relation to all other types and forms of public power.
Key words: public authority, management function, state, state authority, local government, territorial nature of public authority, supranational types of public authority.
Поправки к Конституции Российской Федерации, принятые общероссийским голосованием, проходившим с 25 июня по 1 июля 2020 г., официально ввели в юридический лексикон новое понятие «публичная власть» (ч. 1 ст. 67, ч. 3 ст. 131, ч. 3 ст. 132) [1]. Как считают некоторые аналитики, из всего того, что было внесено Президентом Российской Федерации в качестве поправок в Конституцию, именно «имплантация в текст Основного закона термина „единая система публичной власти" является самым трудно предсказуемым с точки зрения своих правовых, политических, лингвистических, организационных и иных последствий» [2]. Весь контекст, в котором было использовано это понятие, вполне очевиден и давно востребован российской политико-правовой практикой. Во-первых, выделим возможность федерального законодателя устанавливать особую организацию публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Федерации и некоторых других территориях, определяемых федеральным законом (ч. 3 ст. 131). Под последними здесь, видимо, нужно понимать федеральные территории, создание которых предусмотрено ч. 1 ст. 67, где указывается, что организация публичной власти в их пределах устанавливается федеральным законом. Отсутствие таких территорий представляет, на наш взгляд, проблему или даже опасность для федеративных государств в период кризисов и смут, когда попытка выхода из их состава или отпадение каких-либо регионов может привести к их полному упразднению, как это было с СССР, Социалистической федеративной республикой Югославия или Чехо-Словацкой социалистической республикой. Во-вторых, речь идет о встраивании органов местного самоуправления в создаваемую главой государства еще со времени его первого президентского срока властную вертикаль, все уровни, звенья и отдельные структурные элементы которой должны действовать согласованно. В этом контексте включение органов местного самоуправления в единую систему публичной власти, как это предусмотрено ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации, должно прекратить перманентно возникающее в различных субъектах
Федерации противостояние между региональными и муниципальными органами, формально-юридическим основанием которого стала ст. 12 Конституции Российской Федерации, устранившая органы местного самоуправления из системы государственной власти. Чтобы в дальнейшем такой возможности не было, обновленная ст. 71 (п. «г») относит организацию всей публичной власти к исключительному ведению Российской Федерации, а согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти, — к компетенции Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 80).
Какое состояние отношений внутри системы власти и управления в Российском государстве будет лучше объяснимо и понимаемо с помощью нового конституционного понятия, наверное, покажет время. Однако уже сейчас и для научных работников, и для служащих государственного аппарата, и для практикующих юристов существует потребность в ясном представлении, что такое публичная власть, т. е. в установлении аутентичного содержания данного понятия, в понимании того, чем оно отличается от понятия государственной власти и кто выступает ее субъектами. Но здесь возникают некоторые сложности. Дело в том, что, хотя категория публичной власти известна общественным наукам достаточно давно и ею пользуются многие исследователи, она до сих пор остается нечетко научно концептуализированной, имеет значительное количество толкований, не всегда совпадающих по содержанию и смыслу [3, с. 325—326]. С имплементацией дефиниции публичной власти в текст Конституции Российской Федерации возникает потребность в ее точном и однозначном определении и понимании. По нашему мнению, такое определение должно обладать обобщающими характеристиками, применимыми к любым устойчивым этносоциальным общностям на протяжении всей известной истории человечества, в которых функция управления как необходимый процесс организации и упорядочения их жизнедеятельности естественным образом порождает специализированные структуры власти, осуществляющие ее на профессиональной основе. Другими словами, процессы управления
общественными делами и субъекты (структуры) публичной власти неразрывно связаны между собой, поскольку управление как социальная функция «естественным образом порождает власть как реализованную на практике способность управлять» [4, а 31].
В научной литературе представлены различные подходы к понятию власти в концептуальном смысле этого слова, пониманию общественной, политической, публичной, государственной и иных форм социальной власти. Однако практически во всех исследованиях указываются такие аспекты данного явления, как: 1) власть есть социальный феномен, она выражается и присутствует лишь в социальных отношениях; 2) в отношениях властвования один из субъектов всегда располагает способностью или возможностью определять и контролировать поведение других лиц, диктовать или навязывать им свою волю; 3) власть всегда есть неравное, асимметричное отношение, где субъект властного воздействия господствует над объектом; 4) в обществе, государстве, любых устойчивых социальных коллективах всегда существуют те, кто обладают властью, и те, кто им подчиняется, властвующие и подвластные, управляющие и управляемые [5; 6, с. 77—89; 7, а 147—152; 8; 9, а 15—17; 10, а 25—286, 350—357].
Исходя из установленной ранее связи между властью и управлением, представляется, что кроме четырех указанных качеств необходимо выделить еще один признак социальной власти, не менее, а может быть, более важный, чем приведенные выше: 5) власть непосредственным образом связана с управлением различными человеческими коллективами и обществом в целом, возникает из необходимости управлять ими, выступает фактическим основанием управления. Нельзя управлять, не обладая властью, и нельзя, обладая властью, не управлять.
Состояние упорядоченности (урегулированно-сти) и организованности (управляемости) — основное свойство, проявляющееся у всех исторических народов, и одна из закономерностей жизнедеятельности любой относительно крупной этносоциальной общности, занимающей конкретную территорию. На определенном этапе исторического развития, в период становления государственности, это состояние достигается путем образования специальных органов, структур и институтов, назначение которых — управление: регулирование и организация коллективных действий, их направление, руководство ими. Данные специализированные управленческие структуры, состоящие
из профессиональных управленцев (служащих), осуществляющих свою деятельность за денежное содержание, и образующие в совокупности государственный аппарат, получили наименование публичной власти.
Таким образом, публичная власть представляет собой особый слой людей, объединенный в систему специализированных органов и учреждений, официально осуществляющих функцию управления общественными делами и реализующих тем самым общие интересы определенного территориального сообщества, преследующие цели его сохранения, воспроизводства и развития как целостной системы. Источником этого подхода является работа Ф. Энгельса «Происхождение семьи, частной собственности и государства» (1884 г.), где он в качестве второй отличительной черты государства называет «учреждение публичной власти, которая уже не совпадает непосредственно с населением» [11, с. 170], состоит из чиновников, отрядов вооруженных людей (армии, полиции), их вещественных придатков (тюрем и принудительных учреждений всякого рода) и выступает системой органов управления, стоящей над обществом и выполняющей волю господствующего класса [11, с. 170—172]. Позднее в письме к К. Шмидту Ф. Энгельс говорит о роли разделения труда в становлении государственности; последней ступенью здесь, по его мнению, является выделение в самостоятельный вид социальной деятельности управленческого труда, условием чего было порождение самой логикой общественной жизни известных общих функций, без которых общество на определенном этапе своего развития уже «не может обойтись. Предназначенные для этого люди образуют новую отрасль разделения труда внутри общества. Тем самым они приобретают особые интересы также и по отношению к тем, кто их уполномочил; они становятся самостоятельными по отношению к ним, и — появляется государство» [12, с. 416]. Таким образом, марксистское понимание публичной власти связывает ее появление с возникновением государства, в котором она выполняет единые для всего общества функции организации, управления и поддержания порядка. Здесь нужно отметить, что не только в марксизме, но и в других направлениях социальной мысли XIX—ХХ вв. наиболее распространенным было мнение о том, что организация власти в первобытном обществе основывалась на принципах первобытной демократии, где не могло быть никаких структур, специализировавшихся на отправлении управленческих функций, следовательно, эта организация не могла обладать пуб-
личной властью, которая появляется лишь с образованием государства. Однако современные данные ряда научных дисциплин (истории, антропологии, археологии, этнологии, культурологии и др.) позволяют сделать вывод о том, что подобные представления по меньшей мере наивны, чрезмерно идеализируют первобытное общество и одновременно упрощают организацию его власти.
Во-первых, отношения власти-подчинения возникают уже на самой заре формирования первобытного общества не только и не столько из имущественного и социального расслоения, сколько из прямой общественной и экономической потребности — необходимости управлять, руководить даже малой общностью людей, если она превосходит размеры отдельной семьи. Прежде чем стать функцией политической и классовой (государственной), управление было функцией непосредственно экономической, а в этом своем качестве управленческий труд, как отмечал еще К. Маркс, является трудом вполне производительным, создающим материальные ценности [13, с. 422].
Во-вторых, общественная власть в первобытном обществе, осуществляя управление, выполняла еще одну важнейшую функцию, без которой оно не могло бы развиться в государство: выступала фактором социальной и этнокультурной интеграции определенного социального организма, олицетворяя и обеспечивая его единство. Данная функция полностью сохраняет свою актуальность и после образования государства [14, с. 157]. Но, как правило, интеграции предшествует установление господства одних этнических общностей над другими [7, с. 152—154], что предполагает иерархию и социальную дистанцию между господствующими и подчиненными социальными группами, которые поддерживаются с помощью особого аппарата управления.
В-третьих, с момента формирования относительно крупных этносоциальных образований (фратрий, племен, их союзов) внутри каждой из них развивалось активное структурирование, связанное с естественным процессом общественного разделения труда. Управляющие группировки и слои выделялись внутри родовых общин, особенно внутри племен, путем оформления руководящей роли определенной семьи (семей). Значит, власть передавалась все более по наследству и почти всегда оформлялась генеалогически. Как свидетельствует практика государственного строительства в традиционных обществах древности и средневековья, там задолго до исторического проявления государственности складывается дина-стийно-генеалогическая традиция, имеющая мифо-
логические корни и ведущая происхождение легитимного правителя от верховного божества или его полубожественных потомков («культурных героев») [15, с. 74—116]. Появление в эпоху неолита (XI—X тысячелетие до н. э.) племенных союзов как устойчивых этнических групп еще более усиливает эти процессы. В них по мере социального и имущественного расслоения происходит становление социально-культурной иерархии: закрепление ролевых функций за определенными группами людей и формирование трехчленной функциональной дифференциации общества — выделение сословных групп жрецов, воинов (управленцев), земледельцев и ремесленников [16, с. 187—195]. Две первые группы пользуются привилегиями в отправлении общих дел общины. Их религиозные, административные и военные полномочия позволяют им существенным образом влиять на распределение продуктов, произведенных или приобретенных всем коллективом. В их руках сосредоточиваются реальные рычаги власти — накопленный престижный продукт, распределение и перераспределение которого становится мощным средством влияния на членов общины. Кроме организационно-распределительной у общественной власти на данном этапе возникает новая функция — охрана установленного порядка. В этих условиях культурные лидеры постепенно превращаются в универсальных вождей-волхвов, сочетающих в своей деятельности верховные управленческо-хозяйственные, военные и жреческие функции, за которыми признавались личные выдающие качества, особые жизненные силы и сверхъестественные способности (харизма, манна). Их функции становятся все более многообразными и включают организацию общественных работ, разрешение различных конфликтов, поддержание связей с другими общинами. Появляются профессиональные отряды воинов для внешней защиты и ведения завоеваний, а также различного рода поборы (дань) с населения для их содержания. Все это свидетельствует о том, что никакой особой первобытной демократии в родоплеменной этап истории человеческого общества быть не могло. Основными органами власти и управления общинами выступали старейшины (их советы), вожди и жрецы, поэтому уже догосударственная власть характеризуется авторитарностью и сакральностью, получает религиозное освящение. Уже в период потестарной (протогосударстеной) организации общества происходят выделение и специализация функции управления хозяйственной и иными сферами жизни первобытного общества.
Понятие «потестарная организация» определяет общество, в котором уже существуют устойчивые иерархические отношения на основе социальной стратификации, и как следствие возникает публичная власть, но государства еще нет [14]. Такая организация подразумевает возможность принуждения членов родового коллектива к соблюдению норм обычного права и исполнению различных хозяйственных обязанностей, осуществляет контроль за обменом ресурсами, защитой своей территории и захватом территории и ресурсов соседей. Этим она весьма схожа с государственной властью, которая своими корнями вырастает из потестарной власти.
Таким образом, о публичном характере власти можно с уверенностью говорить как минимум на стадиях потестарной организации первобытного общества, когда происходит формирование и развитие протогосударственных образований, где организация публичной власти носит характер вождества. Здесь уже присутствует устойчивая управленческая элита, иерархическая структура, происходит рост специализации управленческого труда, но еще нет профессиональной бюрократии. Социальные группы, окружающие вождя, складываются как неформальные структуры, следовательно, не существует формально-правового принуждения [17, с. 149—150].
Потестарная власть (вождество) выступает в качестве первоначальной формы (вида) публичной власти. Первая значительно отличалась от власти в государстве, особенно в его зрелых, развитых формах. Во-первых, вождество опиралось на моральный авторитет вождей, жрецов и старейшин, проистекающий из их личностных качеств, а не на формальный авторитет официальных государственных должностей. Во-вторых, на этом этапе развития общества правилом для вождей, жрецов и старейшин являлась многофункциональность их деятельности. И те, и другие, и третьи были не только управленцами, но и одновременно воинами, жрецами, хорошо разбирались в скотоводстве или земледелии и т. д. В-третьих, они были связаны не только и не столько с господством и привилегиями, сколько с обязанностями и конечными результатами своей деятельности в виде благополучного существования общины. В этом смысле данные виды публичной власти служили интересам всей общины, а не интересам какой-то социальной группы (сословия, класса). В-четвертых, они во многом опирались на уважение к обычаям и традициям, сложившимся в общине. Вожди, старейшины, жрецы и контролируемые
ими народные собрания не обладали правом введения новых социальных норм, которые возникали естественным путем, вытекая из объективных потребностей выживания общины. В-пятых, в родо-племенном обществе применялось принуждение к нарушителям порядка вплоть до изгнания и смертной казни, но не было специальных карательных органов и аппарата принуждения.
Другими формами (видами) публичной власти в политико-правовой науке принято считать специализированные управленческие структуры, которые уже непосредственно связаны с образованием государства, формированием политики и права как относительно самостоятельных отраслей человеческой деятельности:
1) государственную власть в ее основных формах:
а) верховную власть государства;
б) власть субъектов федерации на соответствующих частях территории федеративных государств;
в) власть политически автономных образований на территории некоторых унитарных государствах (Великобритании, Франции, Португалии и др.);
2) муниципальную власть — власть местного самоуправления — на части территории унитарного государства или субъекта федерации [18, с. 330— 350].
Понятие публичности указывает здесь на связанность форм власти в своей деятельности с общими интересами и общим благом всего государствооб-разующего народа (общества), населения субъектов федерации, автономий, муниципий и предполагает отношение к соответствующим территориальным образованиям как к единому социально-экономическому и культурному целому, комплексу. Связанность аппарата управления с самими условиями существования такого (любого из них) комплекса, выполнением общих для всех его структурных элементов функций организации их жизнедеятельности и придает его деятельности публичный характер, поскольку она не может выражать исключительно частные, групповые, эгоистические интересы и цели каких-то отдельных социальных слоев, элит, семей и т. д., а в большей или меньшей степени вынуждена реализовывать общесоциальные.
В основе всех указанных видов публичной власти — наличие государства как главной формы существования и жизнедеятельности человеческого общества, поэтому такие разновидности публичной власти, как власть субъектов федерации, автономных и муниципальных образований, не являются
ее самостоятельными видами: они самостоятельны лишь весьма относительно и ограниченно, произ-водны от государственной власти, их вполне можно рассматривать как внутригосударственные разновидности публичной власти. Их возникновение и существование бывает вызвано вполне объективными условиями политического и социально-экономического развития тех или иных государств, но нередко связано с субъективными причинами: идеологическими или теоретическими предпочтениями и установками политических партий, правящих элит и государственных лидеров, находящихся у власти на отдельных отрезках развития общества. Однако в любом случае определение формы правления, государственно-территориального устройства и других особенностей строения и организации государства и государственного механизма всегда в конечном итоге зависит от верховной государственной власти, которая своими решениями устанавливает правовое положение территориальных частей государства, статус центральных, региональных и местных органов, поэтому названные виды публичной власти не тождественны по месту, роли, играемой в государственно организованном обществе, и значению, которое они имеют в его жизни. Однако им присущи общие важные черты.
Во-первых, публичная власть имеет территориальный характер, т. е. в основании всех ее видов находится наличие территориального сообщества лиц или территориального публичного коллектива как особой формы организации жизнедеятельности населения. Такой коллектив образуется на базе территориальной принадлежности к нему физических и юридических лиц, между которыми устанавливаются территориально-общественные связи. К нему относятся все люди независимо от возраста, гражданства и постоянного проживания. Его квазичленами становятся и все временно находящиеся на данной территории лица (физические и юридические), поскольку на них распространяется его публичная власть, т. е. связи членов (квазичленов) этих территориальных коллективов с соответствующей территорией и ее органами власти носят не только и не столько географический, сколько правовой характер, состоящий в наличии определенных прав и обязанностей по отношению к органам управления и их взаимной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей [18, с. 21—23]. Именно к такого рода территориальным коллективам относятся государства, субъекты федерации, политически автономные образования, муниципальные образования.
Во-вторых, источником и первичным субъектом власти территориального публичного коллектива выступает его население (в государстве — государствообразующий народ) либо господствующие в нем экономически, политически и (или) административно социальные слои. Непосредственным субъектом власти являются выделенные или сформированные населением органы публичной власти, осуществляющие функцию управления территориальным сообществом, в современных демократических государствах — формально вместе с его населением (организация и проведение выборов и референдумов, правотворческая инициатива и другие формы непосредственной демократии).
В-третьих, объектом публичной власти выступает не только население территориального коллектива, но и все организации, осуществляющие какую-либо деятельность на его территории: предприятия, учреждения и другие организованные коллективы (конфессиональные, коммерческие, общественные и т. д.). Такое положение экстраполируется и на организации, находящиеся в юрисдикции иных субъектов публичной власти. Например, на иностранных юридических лиц, если они ведут дела на территории государства; предприятия вышестоящего подчинения, расположенные на территории субъекта федерации или муниципального образования. На них и их работников распространяют свое действие не только нормы тех субъектов власти, которые определяли их статус, но и правила деятельности, установленные органами их места нахождения и функционирования (например, по охране окружающей среды), нарушение которых может повлечь юридическую ответственность.
В-четвертых, содержанием публично-властной деятельности в территориально-публичном коллективе является публичное управление, которое всегда носит комплексный и универсальный характер. Комплексность выражается в том, что объектом управленческого воздействия выступают жизнедеятельность и жизнеобеспечение территориального коллектива в целом. Соответственно, компетенция, т. е. функции, предметы ведения и полномочия системы органов публичной власти территориального коллектива, охватывает все отрасли и сферы его существования и развития, в чем состоит ее универсальное значение. Здесь необходимо иметь в виду, что не все вопросы комплексного развития подведомственной территории могут быть решены на уровне субъекта федерации, автономии или муниципального образования, поскольку они являются составными территориальными
частями государства. Но ставить такие вопросы и принимать участие в их решении в пределах своих полномочий не только право, но и обязанность их органов публичной власти.
В-пятых, организация и деятельность публичной власти носит правовой характер, осуществляется на основе юридических норм, имеет конкретные, закрепленные в законодательстве формы реализации властных полномочий. В то же время именно органы публичной власти в пределах своего статуса и полномочий создают и принимают правовые нормы, а также используют нормы вышестоящих органов публичной власти, определяющих правовое положение и характер поведения всех других лиц на подведомственной территории. Любые действия, которые публичная власть считает законными, все физические и юридические лица тоже обязаны расценивать как правомерные, пока нормативными актами публичной власти не будет установлено иное.
По-видимому, исходя из выделяемых в науке видов публичной власти, аналитики и публицисты пришли к выводу о том, что конституционная формулировка «публичная власть» объединяет в себе «федеральную», «региональную» и «местную (муниципальную)» власти, а под публичной властью можно понимать любое из существующих понятий либо все эти уровни власти вместе, а также любую их связку [19]. Отсюда возникает вопрос о природе таких структур власти и управления, как отраслевые, межотраслевые и специальные исполнительные органы общегосударственного, регионального и местного уровня (министерства, агентства, службы, департаменты и т. д.), администрации государственных и муниципальных унитарных предприятий, органы управления публичных (государственных) корпораций. Не будем сейчас вдаваться в особенности их правового положения, отметим лишь тот факт, что все они выполняют социально значимые, управленческие или иные общественно полезные функции, следовательно, являются определенной разновидностью органов публичной власти. Вместе с тем их нельзя отнести к самостоятельным видам публичной власти, поскольку они формируются на основе нормативных правовых актов высших федеральных, высших региональных (субъектов федерации) органов государственной власти или актов муниципальных органов общей компетенции (представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования), которые устанавливают порядок их формирования и упразднения, основные направления их деятельности, компетенцию, струк-
туру и другие аспекты их организации и статуса, а также осуществляют контроль за ними. По сути, все они представляют собой отраслевые, функциональные или специальные подразделения публичных органов власти общей компетенции, осуществляющие в силу специализации управленческого труда их отдельные функции либо ведающие определенной категорией дел или объектов.
Кроме того, в научной литературе выделяют надгосударственные, международные виды публичной власти, к которым относят: публичную власть международного сообщества, публичную власть международных региональных политических организаций, публичную власть конфедераций [18, с. 34—35].
В настоящее время от имени международного сообщества публичную власть осуществляет Организация Объединенных Наций (далее — ООН) и ее органы: Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Экономический и Социальный Совет, Совет по Опеке, Международный Суд и Секретариат ООН. Все они были созданы в 1945 г. ООН и ее органы стали первым в истории человечества механизмом многостороннего взаимодействия государств по поддержанию мира и безопасности, содействию экономическому и социальному развитию всех народов. ООН превратилась в важнейший элемент мировой (глобальной) власти. В ее рамках сложился и действует целый ряд международных организаций, которые органически вошли в систему мировой политики и международных отношений как структуры ООН и одновременно в качестве самостоятельных участников внешнеполитической деятельности. К ним относятся: Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Международная ассоциация труда (МОТ), Международный валютный фонд (МВФ), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международная организация по атомной энергетике (МАГАТЭ), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), Международный Суд. Несмотря на то что деятельность этих организаций носит не комплексно-территориальный, а отраслевой или специальный характер, органы управления, организующие их работу, могут быть отнесены к органам публичной власти.
Устав ООН (ч. 1 ст. 52) допускает существование региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что эти соглашения или органы
и их деятельность совместимы с целями и принципами ООН [20]. Для признания организации региональной необходимо, во-первых, пространственное единство государств-членов, их размещение в пределах более или менее целостного региона; во-вторых, пространственное ограничение целей, задач и действий государств-членов, т. е. соответствующая субъектному составу функциональная ориентация их деятельности без вмешательства в дела, выходящие за регионально-координационные рамки. К ним, например, относятся Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Совет Европы, Совет государств Балтийского моря (СГБМ), Организация африканского единства (ОАЕ), Организация американских государств (ОАГ), Лига арабских государств, Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) и др. Конфедерации являются разновидностью региональных международных организаций, но в отличие от них обладают признаками государственно-правовых союзов. Сегодня это Содружество Независимых Государств (СНГ), Союзное государство Российской Федерации и Республики Беларусь, Европейский Союз, Евразийский экономический союз (ЕАЭС). Хотя, на наш взгляд, их значительно больше [21, с. 270—276]. Для координации своих действий и принятия решений общерегионального значения международные региональные организации и конфедерации создают общие органы, осуществляющие руководство ими.
Что касается отнесения к публичной власти общих органов только международных политических организаций, то следует заметить, что неполитических международных организаций просто не существует в природе. «Одна из главных особенностей государства состоит в том, что, в какой бы сфере оно ни выступало, всегда и везде оно действует как политический субъект, что присуще его природе как политической организации» [22, с. 252]. На мировой арене государство позиционирует себя как единственный выразитель суверенных прав наций и цивилизаций во всех без исключения сферах международных отношений, в том числе во внешнеэкономических связях. Какие бы цели государство ни преследовало в этих отношениях, по своему конкретному содержанию они всегда являются целями политическими. Реализовать их можно с помощью различных средств: финансовых, торговых, промышленных, культурных, военных и др.
Особенности всех международных, надгосудар-ственных видов публичной власти заключаются в производном от государства и его верховной власти и договорном характере. Публичная власть здесь происходит от власти объединившихся государств, которые передают международным органи-
зациям и сформированным ими органам на основе международного договора часть своей компетенции и устанавливают для них ряд каких-то новых полномочий в сфере ведения общих, публичных дел. Тем самым компетенция международных организаций и их органов ограничивается теми задачами, ради решения которых они созданы. Если основой как внутренней, так и внешнеполитической правосубъектности государства является его суверенитет, то политическая и правовая субъектность международных организаций проистекает из функций и полномочий, которыми их наделяют суверенные государства, поэтому правосубъектность международных организаций является производной от правосубъектности государств, а компетенция их органов — специальной, т. е. ограниченной целями и задачами организаций, которые определены их уставами [23, с. 32—38].
Актуальность выделения в особый вид публичной власти надгосударственных органов международных региональных и конфедеративных организаций связана с тенденциями развития политико-территориального устройства в современном мире в условиях его нарастающей глобализации и вытекающих из нее попыток создания межгосударственных союзов нео- и квазиимперского типа с гегемонией в них одного из членов. В этом направлении, например, в последнее десятилетие движется развитие Европейского Союза, руководящая роль Германии в котором уже давно не подлежит сомнению, но резиденцией всех основных структур публичной власти (Европарламента, Европейского Совета, Совета министров, Европейской Комиссии, Суда Европейских сообществ) остается Брюссель. На юге Азии таким государством является Индия, уже вошедшая в состав региональных держав, ставшая ведущим государством данного региона и занявшая лидирующее положение в Ассоциации сотрудничества стран Южной Азии (СААРК), которая объединяет все семь государств этой части континента (Индию, Пакистан, Бангладеш, Непал, Шри-Ланку, Мальдивы, Бутан) и Афганистан. Вместе с США и Китаем она — наиболее вероятный кандидат на статус глобального центра влияния [24].
На постсоветском пространстве как единый проект при главной роли России запускаются интеграционные процессы в рамках Евразийского экономического союза и Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), которые необходимо рассматривать в тандеме. Они представляют собой попытку создать российскую региональную гегемонию в соответствии с глобальными интересами нашей страны, что позволяет ей стать миро-
вым игроком, способным изменить баланс системы международных отношений и, что важнее всего, оспорить политику и стратегию США не только в региональном, но и в общемировом масштабе [25]. В настоящее время членами Евразийского экономического союза являются Российская Федерация, Киргизская Республика, республики Беларусь, Казахстан, Армения, наблюдателями — республики Молдова и Узбекистан. Для координации действий и принятия общих решений государствами — членами союза были образованы руководящие органы: Высший Евразийский экономический совет, куда входят главы государств — членов союза, призванный принимать наиболее важные решения общесоюзного значения; Евразийский межправительственный совет, состоящий из глав правительств и созданный для предварительного обсуждения проблем евразийской интеграции; Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) — постоянно действующий наднациональный регулирующий орган, в задачи которого входят подготовка и реализация конкретных интеграционных мер, предусмотренных общей стратегией развития, выработанной Высшим Евразийским экономическим советом (на данный момент в комиссии работает 1 071 человек, каждый имеет статус международного служащего); Совет ЕЭК, состоящий из пяти представителей (по одному от каждой страны-участницы, в национальных правительствах они занимают должность вице-премьера) и заседающий, как правило, раз в месяц; Коллегия ЕАК — исполнительный орган комиссии, куда входят 14 человек (по должности равны министрам в национальных правительствах), отвечающих за конкретное направление деятельности (экономику, энергетику, таможенное сотрудничество, торговлю и т. д.); Суд Евразийского экономического союза. Члены Коллегии ЕЭК и ее председатель назначаются решением Высшего Евразийского экономического совета на четыре года с возможным продлением полномочий. Для них эта работа является основной. Структуру ЕЭК составляют департаменты, внутри которых сформированы отделы. В настоящее время здесь функционирует 25 департаментов, при них создано более 20 консультативных комитетов в целях выработки предложений для Коллегии ЕЭК и проведения консуль-
таций с представителями национальных органов государственной власти. Каждым департаментом руководит директор департамента, являющийся должностным лицом ЕЭК. Члены коллегии (министры) в соответствии с распределением обязанностей между ними курируют по 2—3 департамента.
Параллельно с интеграцией внутри постсоветского пространства инициируется развитие Шанхайской организации сотрудничества, членами которой наряду со странами СНГ и Китаем являются Индия, Иран, Пакистан, Монголия, Афганистан, что в перспективе предполагает ее преобразование в полноценный Евро-Азиатский союз. Перечень таких организаций постоянно увеличивается. Это позволяет говорить о складывающейся тенденции к формированию региональных прото-имперских блоков конфедеративного типа с наличием надгосударственных структур власти, способных управлять обществом в масштабах крупных географических регионов или континентов. В то же время приведенный пример и другие, подобные ему, свидетельствуют о кризисе национально-территориальных государств, которые в условиях расширения и дальнейшего развития информационных технологий, различного вида транспортных, финансовых, хозяйственных и иных коммуникаций между государствами и макрорегионами все более денационализируются и детерриторизируются, а их публичная власть утрачивает контроль над своей территорией, теряет верховенство внутри стран и независимость в международных отношениях в качестве необходимых признаков суверенной государственности [26].
Тем не менее в обозримой перспективе основным, первоначальным и универсальным носителем публичной власти по-прежнему будет государство. Соответственно, основополагающим видом публичной власти останется государственная власть, которая выступает верховной или первоначальной по отношению ко всем другим видам и субъектам публичной власти по крайней мере формально-юридически, а в государствах, обладающих статусом мировой или региональной державы, и фактически.
1. Конституция Российской Федерации. М.: АЙРИС-пресс, 2020. 96 с.
2. Маленький А. Поправка Конституции: чем «публичная власть» лучше «народовластия»? URL: https://regnum.ru/news/2859068.html (дата обращения: 10.10.2020)
1. The Constitution of the Russian Federation. Moscow: AIRIS-press; 2020: 96.
2. Malenky A. Constitutional amendment: how is "public power" better than "democracy"? Available from: https://regnum.ru/news/2859068.html. Accessed: 10 October 2020.
3. Гусев В. Е. Власть и публичная власть: конвергенция идей // Молодой ученый. 2009. № 12. С. 324—326.
4. Солонько И. В. Феномен концептуальной власти: социально-философский анализ. М.: Кон-цептуал, 2011. 304 с.
5. Болл Т. Власть // Политические исследо-вания.1993. № 5. С. 36—42.
6. Категории политической науки: учебник. М.: Московский гос. ин-т междунар. отношений (ун-т): РОССПЭН, 2002. 656 с.
7. Жувенель Б. де. Власть: естественная история ее возрастания. М.: ИРИСЭН: Мысль, 2011. 546 с.
8. Ильин М. В., Мельвиль М. Ю. Власть // Политические исследования. 1997. № 6. С. 146—163.
9. Кожев А. Понятие власти. М.: Праксис, 2006. 192 с.
10. Ледяев В. Г. Власть: концептуальный анализ. М.: РОССПЭН, 2001. 384 с.
11. Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства в связи с исследованиями Льюиса Г. Моргана // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд. М.: Госполитиздат, 1961. Т. 21. C. 23—178.
12. Энгельс Ф. Конраду Шмидту 27 октября 1890 г. // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд. М.: Политиздат, 1965. Т. 37. C. 414—422.
13. Маркс К. Капитал. Критика политической экономии. Книга III: Процесс капиталистического производства, взятый в целом. Часть первая (главы I—XXVIII) // Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд. М.: Политиздат, 1969. Т. 25, ч. 1. 545 с.
14. Куббель Л. Е. Очерки потестарно-полити-ческой этнографии. М.: Наука,1988. 272 с.
15. Грачев Н. И. Происхождение суверенитета: верховная власть в мировоззрении и практике государственного строительства традиционного общества. Древний мир. Средневековье. Новое время. М.: ЛЕНАНД, 2018. 336 с.
16. Бенвенист Э. Словарь индоевропейских социальных терминов. М.: Прогресс-Универс, 1995. 456 c.
17. Любашиц В. Я., Разуваев Н. В. Эволюция государства: историческая динамика и теоретическая модель. М.: РИОР: ИНФРА-М, 2018. 533 с.
18. Чиркин В. Е. Публичная власть. М.: Юрист, 2005. 174 с.
19. Сергеев С. Публичная власть — новое понятие в Конституцию, что это значит? URL: https://restra.net/single-post/publichnaia-vlast-novoe-ponyatie-v-konstituciyu-chto-eto-znachit (дата обращения: 11.10.2020).
3. Gusev V. E. Power and public power: convergence of ideas. Young scientist. 2009; 12: 324— 326.
4. Solonko I. V. The Phenomenon of Conceptual Power: A Socio-Philosophical Analysis. Moscow: Conceptual; 2011: 304.
5. Ball T. Power. Political Studies. 1993; 5: 36—42.
6. Categories of political science. Textbook. Moscow: Moscow State Institute of International Relations (University): ROSSPEN; 2002: 656.
7. Jouvenel B. de. Power: The Natural History of Its Growth. Moscow: IRISEN: Mysl; 2011: 546.
8. Ilyin M. V., Melville M. Yu. Power. Political studies. 1997; 6: 146—163.
9. Kozhev A. Concept of power. Moscow: Praxis; 2006: 192.
10. Ledyaev V. G. Power: A Conceptual Analysis. Moscow: ROSSPEN; 2001: 384.
11. Engels F. The origin of the family, private property and the state in connection with the research of Lewis G. Morgan. In: Collected Works of Karl Marx and Fridrikh Engels. 2nd ed. Moscow: Gospolitizdat; 1961; Vol. 21: 23—178.
12. Engels F. Konrad Schmidt on 27 October 1890. In: Collected Works of Karl Marx and Fridrikh Engels. 2nd ed. Moscow: Politizdat; 1965; Vol. 37: 414—422.
13. Marx K. Capital. Criticism of Political Economy. Book III. The Process of Capitalist Production Taken as a Whole. Part 1 (chapters I—XXVIII). In: Collected Works of Karl Marx and Fridrikh Engels. 2nd ed. Moscow: Politizdat; 1969; Vol. 25; part 1: 545.
14. Kubbel L. E. Essays on potestarno-political ethnography. Moscow: Nauka; 1988: 272.
15. Grachev N. I. The origin of sovereignty: the supreme power in the worldview and practice of state building in traditional society: The Ancient World. Middle Ages. New time. Moscow: LENAND; 2018: 336.
16. Benveniste E. Dictionary of Indo-European social terms. Moscow: Progress-Univers; 1995: 456.
17. Lyubashits V. Ya., Razuvaev N. V. State evolution: historical dynamics and theoretical model. Moscow: RIOR: INFRA-M; 2018: 533.
18. Chirkin V. E. Public authority. Moscow: Jurist; 2005: 174.
19. Sergeev S. Public poweris a new concept in the Constitution, what does it mean? Available from: https://restra.net/single-post/publichnaia-vlast-novoe-ponyatie-v-konstituciyu-chto-eto-znachit. Accessed: 11 October 2020.
20. Устав Организации Объединенных Наций (принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
21. Грачев Н. И. Территориальная организация публичной власти: учеб. пособие. М.: Юрайт, 2019. 476 с.
22. Поздняков Э. А. Философия политики. М.: Весь мир, 2014. 544 с.
23. Лукашук И. И. Международное право. Общая часть. М.: Волтерс Клувер, 2005. 415 с.
24. Лунев С. И. Индия как один из новых центров глобального влияния // Сравнительная политика. 2012. № 2 (8). С. 90—104.
25. Тюйсюзоглу Г. Евразийский союз: российская гегемония, конструируемая в тени экономической интеграции. URL: https://inosmi.ru/russia/20140111/ 216400559.html (дата обращения: 11.10.2020).
26. Грачев Н. И. Трансформация институтов публичной власти и кризис демократии в условиях глобализации // Правовая культура. 2020. № 3. С. 7—22.
© Грачев Н. И., 2020
20. Charter of the United Nations (adopted in San Francisco on 26 June 1945). Available from: reference and legal system "ConsultantPlus".
21. Grachev N. I. Territorial organization of public authorities. Textbook. Moscow: Yurayt; 2019: 476.
22. Pozdnyakov E. A. Philosophy of Politics. Moscow: Ves Mir; 2014: 544.
23. Lukashuk I. I. International law. A common part. Moscow: Walters Kluver; 2005: 415.
24. Lunev S. I. India as one of the new centers of global influence. Comparative politics. 2012; 8 (2): 90—104.
25. Tuisyuzoglu G. Eurasian Union: Russian Hegemony Constructed in the Shadow of Economic Integration. Available from: https://inosmi.ru/russia/ 20140111/216400559.html. Accessed: 11 October 2020.
26. Grachev N. I. Transformation of public authorities and the crisis of democracy in the context of globalization. Legal culture. 2020; 3: 7—22.
© Grachev N. I., 2020
Грачев Николай Иванович,
профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградской академии МВД России, доктор юридических наук, доцент; e-mail: volakdm@va-mvd.ru
Grachev Nikolay Ivanovich,
professor at the department of constitutional and administrative law of the Volgograd Academy of the Ministry of the Interior of Russia, doctor of juridical sciences, docent; e-mail: volakdm@va-mvd.ru
* * *
