CC BY
91
И.А. Кибак,
кандидат психологических наук, доцент (Академия МВД Республики Беларусь)
ПСИХОЛОГО-ПРАВОВЫЕ ОШИБКИ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Рассматриваются проблемы и пути решения психолого-правовых ошибок в законотворческой деятельности. Особое внимание уделено авторским исследованиям, представляющим анализ наиболее часто встречающихся причин и условий психологоправовых ошибок в законотворческой деятельности.
Стремительное и масштабное развитие правовой сферы общества приводит к резкому увеличению объема правового массива. С законом повседневно
соприкасаются граждане, общественные организации, государственные органы и хозяйствующие субъекты. Однако качество законов остается невысоким и в немалой степени — из-за явной
недооценки роли нормотворческой техники и психологизации закона. В процессе законотворчества возникает
много юридических коллизий, психологоправовых ошибок, которые могли бы быть предотвращены. Но подавляющее большинство депутатов, специалистов и экспертов по-прежнему не владеют приемами законодательной техники, и их этому не обучают. Впрочем, и сама
психотехнология выработки законов требует сегодня серьезного обновления.
Проблема качества закона возникла давно, примером чего может служить фрагмент диалога между Сократом и Гиппием, описанный Платоном:
«С о к р а т. Как ты скажешь, Гиппий, вред или польза для государства закон?
Г и п п и й. Устанавливается закон, я думаю, ради пользы: иногда же он
приносит и вред, когда его плохо
установили» [6].
Высокие темпы в законодательной деятельности не могли не повлечь за собой определенных негативных тенденций: ненадлежащее качество законов, внесение многочисленных поправок и изменений,
недостаточная предварительная проработка правового акта — и, как следствие, ненадлежащее исполнение, неисполнение, игнорирование и прямое нарушение закона как со стороны государственных органов, так и граждан [4].
Несовершенство принятого закона, обусловленное непрофессионализмом в законотворческой деятельности, обычно связывают с психолого-законотворческими ошибками. Замечено также: чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество принятого закона, и наоборот, упрощенный подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям, психолого-законотвор-ческая ошибка — это результат
несоблюдения законодательным органом Регламента, общепринятых правил, стандартов и психологических требований в области разработки и принятия законопроектов.
О том, что законодатели могут ошибаться, принимая закон, говорит
практика отмены (исправления) уже принятых законов и практика «мертвых» законов, то есть таких, которые приняты Парламентом Республики Беларусь, но в полной мере не работают. Создавать законы для целого народа — это одновременно наука и искусство.
Субъекты права законодательной деятельности (далее - субъект права), депутат не имеет права приступать к законотворческой работе при отсутствии знаний о тех психолого-социальных
процессах, в которые он вмешивается. Он должен понимать структуру общества, ее функционирование, менталитет народа, постоянно изучать причинно-следственные связи между людьми, знать, что каждый закон, направленный на изменение человеческого поведения, постоянно изменяет и саму природу человека. Закон может стать причиной неисчерпаемых людских бедствий. Примером служит существовавшая в СССР практика «тайной дипломатии» против граждан, когда неопубликованные нормативные правовые акты ограничивали их права и свободы [7].
Психолого-законотворческие ошибки относятся к числу довольно распространенных, но вместе с тем недостаточно изученных нарушений законности. Усилиями специалистов в области право- и законотворчества изучены наиболее типичные черты законотворческих ошибок. Справедливо замечает Ю.А. Тихомиров: «Недооценка законодательной техники или ее игнорирование порождают массу законодательных ошибок, «цена» которых очень велика. Речь идет не только о недопустимых отступлениях от
формальных правил, но даже и о нарушении законности» [1]. По образному выражению доктора юридических наук Ю.А. Тихомирова, последние 15 лет страну обуяла жажда законотворчества. Пишут все, и фраза «писать закон» стала классической формулой. По оценкам экспертов, каждый седьмой закон содержит серьезные ошибки. В итоге у нас
— тысячи законов, ни одна страна столько не принимает [8. Надеев Р. считает, что «отступление от правил законодательной техники, русского литературного языка и формальной логики при подготовке закона неизбежно порождает законотворческие ошибки, в результате которых возникают пробелы или противоречия, нечеткие или неясные правовые предписания и так далее. Закон, содержащий многочисленные законотворческие ошибки, породит ошибки при его исполнении либо станет «мертвым». Обычно это законы, принятые чуть ли не «с голоса», в спешке,
из популистских интересов или под давлением авторитетных политических деятелей» [5]. Таким образом, проблемы законодательной техники приобретают актуальное значение в условиях растущего объема законотворчества и сложного процесса правоприменения.
Рассмотренные выше психологоправовые ошибки в законотворческой деятельности позволяют сформулировать их общее определение. Психологоправовая ошибка в законотворческой деятельности есть противоречащий
нормам права и не достигающий реализации поставленных законодателем
истинных целей психолого-правового
регулирования результат законотворческой деятельности, который
квалифицируется в качестве ошибочного компетентным органом в том или ином законопроекте.
Одним из наиболее существенных моментов проблемы психологозаконотворческих ошибок является вопрос о причинах и условиях их совершения. Причины — это непосредственные
факторы, которые при известных
обстоятельствах с необходимостью вызывают ошибку, определяют ее характер и место в общей системе негативных психолого-законотворческих явлений. Таковыми могут быть недостижение
истины при исследовании норм права, неправильный выбор и толкование норм, принятие решения, противоречащего
психолого-правовой основе рассматриваемого законопроекта. И в этой связи их целесообразно именовать внутренними психологическими причинами ошибок законотворчества. В ряду каждой из названных причин можно выделить более конкретные причинные обстоятельства, обусловливающие особенности ошибок реальных законопроектов.
В соответствии с основными этапами законотворческого процесса психологоправовые ошибки при разработке и подготовке законопроектов могут проистекать: из неверного познания
фактов жизни, то есть объективных причин, факторов и предпосылок,
требующих разработки закона. Надеев Р. считает необходимым различать объективные и субъективные причины законотворческих ошибок [5]. К объективным относят: коренные
изменения, произошедшие за последние годы в правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически все законодательство; недостаточную правовую и психологическую культуру населения в целом и многих участников законодательного процесса; несовершенство законодательной процедуры, установленной Регламентом. Среди субъективных причин — поспешность в разработке и принятии законопроектов, нарушение психотехнологии и
недостаточно четкая регламентация законотворческого процесса, незнание субъектами права и участниками законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил законодательной техники и современного русского литературного языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками законотворческого процесса выработанных на практике процедур создания законов, волюнтаризм отдельных руководителей, проявляющийся во внесении в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь популистских, не обоснованных потребностями практики законопроектов; степени информационно-психологи-
ческого обслуживания законодательной системы; правовой основы законопроекта; степени социально-психологической
остроты поднятой правовой нормы; из неправильной квалификации рассматриваемого регулируемого общественного отношения в законопроекте. Это своеобразные узлы сосредоточения психолого-правовых ошибок в
законотворческой деятельности.
Выяснение общих условий разработки законопроекта — это первый этап законотворческого процесса. В результате
познания, изучения того или иного отношения выясняется целесообразность психолого-правового воздействия, а также из массы жизненных связей отбираются те, которые нуждаются в правовой регламентации в силу существующих объективных условий, устремлений и задач. Как факты жизни, так и отобранные, исследуемые и познанные на их основе нормы служат основой законопроекта. Неполнота или неточность фактов и собранных на их основе материалов по законопроекту могут проистекать либо из недостаточности информации в той или иной сфере деятельности, либо из избыточности и неумения правильно отобрать круг норм, относимых к законопроекту. Применительно к профессиональной парламентской деятельности депутата можно отметить такие ошибки: не учитываются
предложения избирателей, чьи дополнения и замечания по законопроекту имеют существенное значение; не всегда проводятся общественные слушания по законопроектам; не всегда проводится частичная кодификация и трансформация норм некоторых отраслевых актов; не всегда учитываются унифицированные нормы, опирающиеся на экономические, финансовые, социальные и культурные реалии Беларуси; не всегда уделяется внимание более четкой конкретизации норм; отсутствуют документы, имеющие существенное значение для законопроекта. Следовательно, всесторонность анализа, полнота объективных причин, фактических обстоятельств, их относимость к законопроекту и допустимость их для учитывания — таковы требования к первому этапу законотворческого процесса.
Довольно распространенной причиной ошибок в исследовании и оценке норм закона становится противодействие заинтересованных субъектов права, участников законотворческого процесса, которое по разным причинам не преодолевается законодателем. Оно может выражаться в искусственном и тенденциозном сборе материалов, скрывающем истину по законопроекту, в
оказании такого влияния и даже иногда давления на процесс законотворческой деятельности, которое приводит к закреплению неверных норм. Средствами влияния могут выступать неполные или неправильные исследования правовых норм (правового сознания различных социальных, профессиональных,
возрастных групп и слоев населения), неоправданное расширение ведомственного нормотворчества, часто изменяющее смысл законов, ведущее к их разночтению, произвольному толкованию и усложнению правоприменения, фальсификация материалов и заключений по законопроектам, просьбы, ходатайства, эмоциональное воздействие. Все это необходимо учитывать депутату в процессе сбора, анализа, оценки и при принятии законопроектов, законодательных
решений.
Выбор и анализ нормы права — следующий этап законотворческого процесса, на котором возможны ошибки. Суть этого этапа заключается в выборе оптимальной нормы права и ее анализе с целью последующего правоприменения. Происходит, таким образом,
предварительная психолого-юридическая квалификация законопроекта. В
соответствии с содержанием этого законотворческого этапа наиболее распространенными причинами ошибок могут быть: неправильный выбор нормы, подлежащей применению; ненадлежащий ее анализ; недостаточная эффективность норм; неверное истолкование правовой нормы. Ошибка в выборе нормы права относится к числу наиболее распространенных. Именно здесь необходимо особое психолого-юриди-ческое чутье, основанное на компетентном знании нормативного материала. Выбрать нужную для правоприменения норму позволяют психолого-профессиональная подготовка депутата и практический опыт работы в качестве юриста. Однако, как свидетельствуют собственные данные и результаты социологического обследования, увеличение стажа депутатской работы ведет к улучшению качества
законотворчества, но не столь интенсивно, как можно было бы предположить.
Применительно к рассматриваемому нами вопросу это означает, что в целом количество ошибок, связанных с
неправильным выбором нормы права, уменьшается пропорционально увели-
чению профессионального опыта субъекта права (депутата), участника законнотворческого процесса. Неправильный
выбор правовой нормы чаще всего может быть обусловлен ошибкой в определении предмета и метода правового регулирования. Следствием этого является использование для правовой квалификации не той нормы, которая направлена на регулирование
рассматриваемого общественного отношения. Это может быть результатом
неправильного анализа или толкования нормы. Различие между анализом и психологическим толкованием состоит в степени проникновения субъекта права в смысл нормы. В психологическом отношении толкование нормы является мыслительным процессом депутата, изучающего правовую норму, ее уяснение и усвоение, направленное на правильное и единообразное ее применение. При анализе исследуется, в основном, внешняя форма и атрибуты нормы. Толкование же связано с проникновением во внутренний смысл предписания. Отсюда анализ нормы в процессе ее применения означает низшую и высшую критику, выражающуюся в проверке правильности текста законопроекта, подлинности и принадлежности его законотворческим органам. Соответственно этому ошибки на данном этапе законотворческого процесса могут быть обусловлены наличием неисправленных погрешностей текста законопроекта, утратой правовой нормы в связи с ее изменением или отменой субъектом права, неправомерностью самого законопроекта или нормы, в связи с незаконным характером деятельности законодательного органа.
Другая группа возможных ошибок на данном этапе законотворческого процесса предопределена неправильным толко-
ванием подлежащих применению норм права. Речь идет о специфических ошибках и их причинах в уяснении подлинного смысла воли законодателя, вложенного им в применяемые нормы. Очевидно, неправильное понимание цели, задач и принципов правового регулирования, а также смысла общих и конкретных государственных велений может дезориентировать правопри-
менителя. Причинами такого положения служат неиспользование или неправильное использование способов толкования права, неточности в определении юридической природы нормативных предписаний, их связанности и места в общей системе права. Другими словами, причинами
ошибок могут стать погрешности процесса парламентского мышления, предопределяющие неправильную правовую
квалификацию законопроекта.
Подготовка и принятие законопроекта (документальное оформление) — заключительный этап законотворческого процесса, который фиксирует всю предшествующую интеллектуальную
работу субъектов права (депутатов), участников законотворческого процесса по исследованию правовой нормы, сбору и анализу и их правовой квалификации. Акт применения права — основной показатель правильности или ошибочности предшествующей работы по исследованию норм права. При этом следует различать два момента, характеризующих
особенности подобных психологозаконотворческих ошибок. Это, во-первых, процесс вынесения решения по законопроекту как интеллектуальноволевая и социально-психологическая проблема. И, во-вторых, оформление законопроекта, соблюдение при этом правил нормотворческой техники.
Принятие законопроекта, законодательного решения представляет собой акт интеллектуально-волевого творчества, характеризующегося выведением индивидуального властного веления из общих норм и привязкой, приурочиванием его к конкретным жизненным обстоятельствам. Известно, что результаты творчества
всегда обусловлены потенциальными возможностями депутата создавать определенные ценности. Это означает, что качество работы депутата зависит от степени его вооруженности материальными, политическими, идеологическими и личностными качествами и способами разрешения возникающих перед ним проблем. Особо следует обратить внимание на такие индивидуальные
возможности творческой деятельности депутата, как морально-политические,
психологические и деловые качества, состояние воли, убеждения,
профессиональная пригодность к осуществлению определенных депутатских
полномочий. Именно они создают индивидуально неповторимую атмосферу законотворческого процесса.
Причины ошибок при принятии законодательного решения законопроектов довольно разнообразны. Их множество и, как уже сказано, обусловлены они сложностью и многогранностью
законотворчества. Здесь происходит своеобразная трансформация общих и необходимых условий в конкретные ошибки. Общие гарантии законности и специфические факторы жизнедеятельности депутатов получают свое конкретное преломление в законно-проектах, законодательных решениях, влияют на их законность и эффективность норм. К тому же ранее сделанные ошибки в исследовании норм, а также в процессе выбора и анализа нормы права получают при принятии законопроекта свое законодательное закрепление. Следовательно, принятие решения является центральным моментом проблемы законности законодательной деятельности.
Если рассматривать вынесение заключения по законопроекту как интеллектуально-волевую и психологическую проблему, то основными причинами ошибок можно назвать изъяны парламентского мышления и воли, познания и принятия законодательного решения. С точки зрения же правовой ошибки при принятии решения обусловлены: неточной передачей,
искажением нормы, содержащейся в законопроекте; неправильной конкретизацией общих правовых предписаний; неверной оценкой объективных причин; неправильной организацией самой законотворческой деятельности. Вынесение заключения по законопроекту либо принятие законодательного решения в подавляющем большинстве случаев предполагает его документальное оформление. Документальная форма заключения и законодательного решения
— важнейший показатель правильности и законности законотворческой деятельности, а также средство обнаружения ошибок.
Изучение специальной литературы [2; 3; 5], собственные наблюдения, беседы с депутатами и их опрос позволили нам составить в ходе психологосоциологического исследования перечень наиболее часто встречающихся причин и условий психолого-правовых ошибок в законотворческой деятельности: неясность, противоречивость законода-тельства.
Нередко декларативный, просветительский характер законов, не снабженных санкциями и механизмом реализации; отсутствие стабильности законотворческой практики; отказ либо нежелание использовать опыт предшественников, вклад которых неоценим и чрезвычайно высок. Практика же показывает, что нашими предшественниками наработано чрезвычайно много как в сфере практического применения формальной логики в психологозаконотворческой практике, так и в плане развития соответствующих теорий; недостаточность психолого-юридических знаний депутатов, участников законнотворческого процесса, а также моральных качеств (не соглашаться с какой-либо нормой или пренебречь рядом норм, например, по причине несовпадения с личными интересами или моральными ценностями); непрофессионализм (в ряде случаев) субъектов права (депутатов), государственных органов, разрабатывающих законы, то есть незнание
некоторых норм (например, из-за отсутствия информации, отсутствия ситуаций, требующих таких знаний, слишком быстрого изменения правовых норм); противодействие заинтересованных лиц; недостатки в подборе и расстановке кадров, участвующих в законотворческом процессе; формальная координация между министерствами, ведомствами и субъектами права (депутатами) в ходе разработки и принятия законопроекта; игнорирование научной психотехнологии создания законов (законотворчества); большой объем выполняемой депутатами законопроектной работы; отсутствие специализации в законотворческой работе, надлежащего психолого-правового и иного прогнозирования последствий принятия закона.
Риск психолого-правовых ошибок в законотворчестве значительно снижается, если подготовка законопроекта осуществляется в соответствии с правилами нормотворческой техники и психотехнологией законотворчества. Эти правила синтезированы и обобщены в рекомендациях ученых и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью, и считаются общепринятыми и обязательными потому, что отступление от них или их игнорирование неизбежно ведет к снижению качества принимаемых законов, их неэффективности. Понятно, что это создает определенные трудности для инициаторов законопроектов, рабочих групп, экспертов, специалистов и других работников, причастных к законнотворческому процессу.
Считаю, что рассмотренные психологоправовые ошибки как сложное и многообразное явление законотворческой практики будет способствовать ее разностороннему комплексному исследованию, что послужит гарантией укрепления демократичности, верховен-ства права и законности, приоритета общепризнанных принципов международ-ного права в законотворческой деятельности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Законодательная техника / под ред. Д.А. Керимова [и др.]. Л., 1965. С.11.
2. Лепешко, Б.М. Логические основы правовой практики: монография. Брест: Изд-во БрГУ им. А.С. Пушкина, 2003. С. 3.
3. Лисюткин, А.Б. Юридическая техника и правовые ошибки // Государство и право. М., 2001. № 11. С. 22-28.
4. Мурашко, Л.О. Работающий закон: проблемы законотворческой эффективности // Актуальные проблемы совершенствования законодательства Республики Беларусь на современном этапе: материалы науч.-практ. конф., Минск, 2 дек. 2005 г. Минск, 2005. С. 106107.
5. Надеев, Р.К. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2001. № 5. С. 20-22.
6. Платон. Законы // собр. соч.: в 4 т. М.: Мысль, 1990. Т. 1. С. 390.
7. Юридическая социология: учебник для вузов / под ред. В.А. Глазырина [и др.]. М. : НОРМА, 2000. С. 136.
8. Ямшанов Б. Ошибка в законе// Российская газета. 2007. № 275. С. 4.
