CC BY
13
Section 8. Municipal law
DOI: http://dx.doi.org/10.20534/EJLPS-17-2-53-58
Khalilov Gadir Rovshan oglu, PhD, Doctoral candidate at Baku State University E-mail: gadirkhalilov@yahoo.com
Direct forms of self-government of the local population
Abstract: The article widely analyzing the legislation on local survey. It is noted that questions relating to the competence of the municipalities, as the separation of the municipalities from the district and city administrative-territorial structure, declaration of autonomy, changing established by the State municipality borders, restriction of rights and freedoms of man and citizen, as well as questions aim to damage historical and cultural monuments and protected natural areas cannot be submitted on a local survey. Despite the fact that many times was approved the identification of the corresponding definitions, it is not clear lack of using the term "local referendum". One of the gaps in the legislation is also, not regulating the case of stopping holding due to refusal of such an initiative. The legislation should be expressed changing in the local survey with other direct form of civil authority of local government, as well as the cases of suspension of the initiative of holding local survey. At the same time, the legislation should also provide a basis for making changes in dates for holding simultaneously local survey with elections to the organs of state power and municipalities.
Keywords: autonomy, state, rights and freedoms of man and citizen, local survey, legislation, direct form of local government, international law.
Халилов Гадир Ровшан оглы, Кандидат юридических наук, Докторант Бакинского Государственного Университета
E-mail: gadirkhalilov@yahoo.com
Прямые формы самоуправления местного населения
Аннотация: В статье широко анализируются законодательство о местном опросе. Отмечается что, вопросы не относящейся к компетенции муниципалитетов, как отделение муниципалитеты из районной и городской административно-территориальной структуры, объявление автономии, изменение границ муниципалитета установленным государством, ограничение прав и свобод человека и гражданина, также, вопросы преследующие цель повреждения исторических, культурных памятников и охраняемых природных территорий не могут выноситься на местный опрос. Сколько бы не одобрялась выявление соответствующего определения,
Бес^оп 8. Мип1с1ра! law
непонятно неиспользование термина «местный референдум». Одним из пробелов в законодательстве также является не регулирование случая остановки проведения по причине отказа от такой инициативы. В законодательстве должно быть выражено изменение местного опроса другой прямой формой гражданской власти местного самоуправления, а также случаи приостановления инициативы проведения местного опроса. В то же время законодательство также должно предусмотреть основания для внесения изменений дат для проведения одновременно местного опроса с выборами в органы государственной власти и в муниципалитеты.
Ключевые слова: автономии, муниципалитет, государство, права и свободы человека и гражданина, местный опрос, законодательства, прямая форма местного самоуправления, международное право.
Как уже упоминалось в литературе непосредственная или «опосредованная форма происходит из сути местного самоуправления» [1, С. 203]. Также как народ осуществляет свою власть непосредственно и посредством своих представителей, также местное население осуществляет свою власть в местной территориальной единице не только посредством муниципалитетов, но также непосредственно [2, С. 219].
В законе о местном опросе мнения (ст. 1) форма непосредственной воли местных жителей представлена ограниченным понятием, что не совсем понятно.
Таким образом, любые территориальные, политические угрозы, которые могут возникнуть для национальной безопасности, ограничены на уровне Конституции и законодательства. Согласно 3-ей статье Закона о местном опросе мнения вопросы, не относящиеся к полномочиям муниципалитетов, вопросы, преследующие цель отделения муниципалитетов от районной и городской административно-территориальной структуры, объявления автономии, изменения границы муниципалитетов, определённые государством, ограничения права и свободы человека и гражданина, повреждения культурных памятников и охраняемых природных территорий не могут быть исключены. Как бы закрепление соответствующего ограничения не одобрялось, не понятно, почему термин «местный референдум» не используется.
Местный опрос мнения может быть проведён за исключением вопросов, выраженных в ранее упомянутой нами 3-ей статье Закона о местном опросе мнения. С точки зрения интерпретации соответствующего положения изложение его содержания необходимо. Отмечается, что из местного опроса мнения не могут быть исключены:
- Вопросы, не относящиеся к компетенции муниципалитетов согласно Конституции и законодательству;
- отделение муниципалитетов от районной и городской административно-территориальной структуры;
- объявление автономии;
- изменение границ муниципалитетов, установленных государством;
- ограничение прав и свобод человека и граждан;
- вопросы, преследующие цель повреждения исторических, культурных памятников и охраняемых природных территорий.
За исключением первого пункта и с учётом точности других пунктов, здесь мы хотели бы остановиться на «Вопросах, не входящих в компетенцию муниципалитетов согласно Конституции и законам АР». Следует отметить, что эта статья создает впечатление неопределенности как с точки зрения системы, так и содержания. С точки зрения системы неопределённость заключается в том, что, за исключением первого пункта, все последующие пункты - вопросы, относящиеся компетенции центрального правительства согласно
конституции и законодательству. В связи с этим, суть имеющейся систематизации не понятна. Статья либо должна завершиться первым пунктом, либо должно быть обеспечено перечисление вопросов, не находящиеся в рамках компетенции муниципалитета, без указания первого пункта. Учитывая сложность, которую в определенной степени может создать последний вариант, более эффективным будет ограничиться изложением первого пункта.
В связи с вопросами, которые согласно Конституции и законодательству не относятся к компетенции муниципалитетов, в том числе вопросами, перечисленными в 3-ей статье Закона о местном опросе мнения, необходимо отметить следующее:
1. статус муниципалитетов;
2. сотрудников органов местного самоуправления;
3. избрание должностных лиц муниципальных органов, депутатов, увольнение должностных лиц;
4. утверждение местного бюджета или его изменение, выполнение финансовых обязательств;
5. мероприятия, связанные с законодательством о чрезвычайных мерах по здравоохранению и безопасности местного населения, не были отнесены к компетенции муниципалитетов.
Во избежание неопределенности вопрос, который выносится на местный опрос мнения, должен отличаться точностью, не должно иметь место неоднозначной интерпретации (п. 12). Законодательство не полностью решило эту проблему. В 10-й статье Закона о местном опросе мнения (право определить местный опрос мнения) говорится, что в решении об определении местного опроса мнения указывается дата проведения местного опроса мнения, излагается вопрос, выносящийся на местный опрос мнения, определяется порядок финансирования и разрешаются другие вопросы.
Мы считаем, что положение должно быть определено как «обеспечивает изложение вопросов, выносящихся на местный опрос мнения, в соответствии с законодательством». Тем самым,
соответствующий муниципальный орган оказывается высвободившимся от любых неконституционных результатов референдума.
Как отмечается в законодательстве, проводимый опрос мнения ни в коем случае не должен нанести ущерб правам и свободам человека, в том числе основным правам и свободам граждан, проживающих в этом районе [4, С. 83; 3, С. 113]. Под правами и свободами человека и гражданина также понимаются политические и избирательные права, предусмотренные в конституции и соответствующих международных соглашениях. Принципы проведения местного опроса мнения в 5-й статье Закона направлены на обеспечение соответствующих прав. Здесь, в местном опросе мнения излагаются:
- прямое и добровольное участие граждан в местном опросе мнения;
- проведение местного опроса мнения на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права;
- проведение тайного голосования в местном опросе мнения;
- предотвращение контроля над изложением гражданами своей воли.
11 -ая статья Закона гласит, что местный опрос мнения проводится по инициативе муниципального органа или граждан, проживающих на территории муниципалитета. Граждане, проживающие на территории муниципалитета, могут выступить с инициативой проведения местного опроса мнения лишь тогда, когда минимум 10 процентов граждан, проживающих на соответствующей территории и обладающих правом голоса, подписались за проведение местного опроса мнения.
В этой статье будет уместным раскрыть два наших примечания. Прежде всего, указанные здесь «10 процентов» для сбора подписей мы считаем слабым аргументом. Эта цифра должна быть выше. Например, могут быть приняты подписи половины 50 процентов населения, проживающего на территории муниципалитета.
Инициатива проведения местного опроса мнения в Азербайджане, в отличие от многих государств, не предусмотрена для избирательных объединений, различных общественных объединений [7, С. 6382]. В законодательстве порядок регулирования инициативы регулирует вопросы, начиная со сбора подписей, формирования инициативных групп, регистрации, выдвижения инициативы, а также уполномоченного института представительства.
После проверки соответствия вопроса, выносящегося на местный опрос мнения, вопрос его регистрации разрешается. Проверка соответствия инициативы законодательству поручается территориальной комиссии по местному опросу мнения. 13-ая статья Закона о местном опросе мнения гласит, что после проведения заседания инициативная группа обращается в письменной форме к территориальной комиссии по местному опросу мнения. К обращению прилагается протокол заседания, проведённый с целью создания инициативной группы. Территориальная комиссия по местному опросу мнения проверяет соответствие вышеуказанных документов статьям 2, 3 и 12 Закона со дня их представления и принимает соответствующее решение. В случае регистрации инициативной группы уполномоченный представитель получает свидетельство о регистрации инициативной группы и подписанные листы, утверждённые в соответствующем количестве и форме, указанной в приложении к Закону.
В данной статье упоминается о полномочии территориальной комиссии по местному опросу мнения, предусматривающем проверку соответствия содержания инициативы законодательству, что мы считаем неправильным. Полномочие на проверку данного вопроса должно принадлежать органу, который обязан знать законодательство, права. Например, указанный в 10-й статье Закона (соответствующий орган исполнительной власти Азербайджанской Республики может обжаловать в суде решение об определении местного опроса мнения) орган должен обладать таким
полномочием. В другом же случае, 13-ая статья может предусматривать обращения в Министерство юстиции или его комиссию по вопросам муниципалитета для получения отзыва о соблюдении статей 2, 3 и 12 для территориальной комиссии по местному опросу мнения.
В то время как, территориальная комиссия по местному опросу мнения должна нацеливаться на обеспечение процедурных вопросов по местному опросу мнения, включая поступающие жалобы на деятельность участковых комиссий по местному опросу мнения. Как и полагается, этот вопрос нашёл своё отражение в статьях 15 и 17 Закона. Статья 15 гласит, что территориальная комиссия по местному опросу мнения проверяет их соответствие 11-й и 14-й статьям данного Закона в течение 5 дней со дня представления подписных листов и принимает соответствующее решение.
Под словами «контролирует осуществление данного закона на территории проведения местного опроса мнения», указанная при перечислении компетенций территориальной комиссии по местному опросу мнения в 17-й статье Закона следует понимать:
- определение границ участков по местному опросу мнения;
- формирование комиссии по местному опросу мнения;
- координацию деятельности участковых комиссий по местному опросу мнения, рассматривание жалоб (заявлений), поступающих в результате их решений и деятельности, принятие обоснованных решений по данным жалобам (заявлениям);
- приказы о денежных средствах, выделенных на подготовку и проведение местного опроса мнения, раздел данных средств между участковыми комиссиями по местному опросу мнения и осуществление контроля над их использованием по назначению;
- обеспечение участковых комиссий по местному опросу мнения бюллетенями по местному опросу мнения и другими документами;
- решение других вопросов, связанных с материально-техническим обеспечением местного опроса мнения;
- определение результатов местного опроса мнения, осуществление иных полномочий в соответствии с этим законом.
В 14-й статье Закона о местном опросе мнения указаны правила и сроки сбора подписей инициативной группы. Отмечается, что инициативная группа организует сбор подписей граждан с момента получения свидетельства о регистрации. Подписи собираются гражданами Азербайджанской Республики, которые обладают правом на участие в местном опросе мнения. Даже если в Законе не указано, но правом сбора подписей должны обладать дееспособные граждане Азербайджанской Республики, достигшие 18 лет. С уполномоченным представителем заключается договор о сборе подписей для местного опроса мнения. Плата за сбор подписей осуществляется за счёт средств фонда, сформированного инициативной группой для местного опроса мнения. Выполнение данной работы лицом, собирающем подписи, в обмен на определенную сумму важно с точки зрения предотвращения в какой-либо форме принуждения граждан к подписанию, либо его (её) склонения с этой целью.
По просьбе гражданина, подписывающего подписные листы, лицо, собирающее подписи, должно предъявить удостоверение личности. Каждый гражданин Азербайджанской Республики, проживающий на территории муниципалитета, проводящего местный опрос мнения, и имеющий право на участие в местном опросе мнения, может лишь один раз поставить свою подпись. Наряду с подписью гражданина, на подписном листе также указывается его (её) имя, первое имя, отчество, дата рождения, место жительства, удостоверение личности (паспорт) серийный номер.
Квота на сбор подписей, определённая законодательством, меняется в зависимости от административно-территориальной структуры. Так, на-
пример, в унитарных и федеративных государствах, в которых реформы законодательства ведутся в направлении децентрализации, квоты устанавливаются на более низком уровне [5, С. 651-670].
Собрав в течение 30 дней подписи, инициативная группа должна представить их территориальной комиссии по местному опросу мнения. 16-ая статья Закона о местном опросе мнения гласит, что местный опрос мнения проводится не раньше 30 дней и не позже 60 дней с момента принятия решения о его проведении.
Одним из пробелов в законодательстве является то, что случай отклонения инициативы проведения местного опроса мнения не регулируется. Случаи замены местного опроса мнения другой прямой формой местного самоуправления и приостановление инициативы проведения местного опроса мнения должны найти своё отражение в законодательстве.
Законодательство также должно включать основы изменения времени для одновременного проведения местного опроса мнения и выборов в государственные органы и муниципалитеты.
Во многих европейских странах представительный орган муниципалитета, местное государственное управление вместе с местными жителями могут выступить с инициативой [6, С. 179-198].
Остальные наши примечания связаны с первым пунктом. В 13-й статье Закона о статусе муниципалитетов определение и изменение территорий муниципалитетов ..., определяются законом Азербайджанской Республики с учётом внимания мнения населения.
Несмотря на то, что принятие во внимание мнения населения соответствующей территории закреплено в качестве требования законодательства, данная процедура остается неопределенной. Для учёта мнения местного населения, орган государственного управления также должен выступить в качестве инициатора. В таком случае, орган государственного управления тоже должен быть включён в круг субъектов, указанных в изло-
женном нами первом пункте 11-й статьи Закона водится по инициативе муниципального органа,
о местном опросе мнения и норма должна быть граждан, живущих на территории муниципалите-
зафиксирована как «Местный опрос мнения про- та, и органа государственного управления.
Список литературы:
1. Алиев С. Ф. Организационно-правовые формы местного самоуправления в Азербайджанской Республике. - Баку: «Бакинский Государственный Университет» Издательский дом - 2013, - С. 260.
2. Аскаров З. А., Насиров Е.Н, Исмаилов М. И., «Конституция и основы законодательства». Учебник. Баку: Гапп-Полиграф, - 2005 г., - С. 376.
3. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный ) / Под ред. В. И. Шкатуллы. - М., - 2006. - С. 113.
4. Подсумков А. А., Чаннов С. Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный ). - М., - 2008. - С. 83.
5. Сутелла М. «Сравнительные аспекты местной прямой демократии: Муниципальный референдум в Финляндии, Швеции, Германии и Швейцарии / опубликовано в: составе Европейское международное право, том 7, выпуск 4, - 2001, - С. 651-670.
6. Напряженность между местным органом самоуправления и местной демократией / Дж. Францке (ред.), Рид Бизнес, Гаага, - 2007, - С. 179-198.
7. Верхулст Дж. и Ниджебоэр A. Прямая демократия: факты и аргументы о введении инициативы и референдума / Демокраси Интернейшнл, Брусель - 2007, - С. 63-82.
8. URL: http: www.//e-qanun.az
