CC BY
59
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2014. № 3
С.Б. Лугвин
ПРУССКАЯ БЮРОКРАТИЯ В КОНТЕКСТЕ
ПРОЦЕССОВ РАЦИОНАЛИЗАЦИИ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
В статье рассматривается становление прусской бюрократии в ходе эволюции от военизированной государственной службы к службе гражданской. Отмечается ряд ее особенностей: дисциплинированность, экзаменационный принцип отбора кадров, правовая регламентация, корпоративность. Констатируется незавершенность процесса бюрократической рационализации прусского чиновничества.
Ключевые слова: прусская бюрократия, чиновники, рационализация государственной службы, исполнительность, экзаменационный принцип отбора кадров, личная преданность монарху.
In article formation of Prussian bureaucracy is considered during evolution from the militarized public service to service civil. A number of its features is noted: discipline, examination principle of selection of shots, legal regulation, corporationism, etc. Incompleteness of process of bureaucratic rationalization of Prussian officials is stated.
Key words: рrussian bureaucracy, officials, rationalization of public service, sense of duty, examination principle of selection of shots, personal devotion to the monarch.
Проблемы совершенствования государственного аппарата актуальны сегодня для многих постсоветских стран, включая Россию. Очевидно, что при их решении следует учитывать опыт тех стран, которые в прошлом достигли немалых успехов в рационализации своей государственной службы. К их числу относится и Пруссия, которая уже в XIX в. смогла по ряду параметров осуществить переход к рационально организованной государственной службе. В настоящее время в отечественной литературе практически отсутствуют работы, посвященные рассмотрению данного вопроса. А между тем его исследование достаточно актуально. Целью статьи является анализ процессов становления
Лугвин Сергей Борисович — кандидат философских наук, доцент кафедры истории и политологии Гомельского технического университета имени П.О. Сухого; e-mail: lugvinsergey@rambler.ru
прусской государственной бюрократии в контексте ее эволюции от военизированной службы к гражданской администрации.
Известно, что в Пруссии раньше, чем в других германских землях, стала формироваться бюрократия, которая первоначально имела военизированный характер. Во многом это было связано с особенностями развития данного государства. В. Пихт в своей статье «Немецкий солдат» пишет: «Прусское государство является военным, потому что оно было создано и утверждено только путем вооруженного насилия. Открытое со всех сторон и окруженное врагами, оно держалось на штыках»1. Вплоть до XIX в. практически во всех европейских странах военная служба имела значительно более высокий престиж, нежели служба гражданская. Однако в Пруссии эта разница была особенно ощутима: по Табели о рангах 1713 г. высший военный чин фельдмаршала на пять рангов превосходил высшую гражданскую должность действительного тайного советника, т.е. министра2. Со времен Фридриха-Вильгельма I, прозванного «королем-капралом», в стране установилась дисциплина, которая во многом напоминала военную и распространялась на все слои населения, и в первую очередь на дворянство. Видный деятель Французской революции О.Г. Мирабо как-то заметил: «Пруссия — это не страна, у которой есть армия, а армия, которая владеет страной».
Прусские монархи не проводили каких-либо различий между гражданской и военной службой. «Чиновники, — писал русский историк Н.И. Кареев, — обязаны были повиноваться как на войне и главное должны были "не рассуждать" (nicht raisonie-ren)»3. Требование «повиноваться, не рассуждая» стало основным принципом деятельности прусской бюрократии, особенно ее низших звеньев. По свидетельству Н.И. Кареева, даже Фридрих II, который стоял на позициях «просвещенного абсолютизма» и именовал себя «первым слугой государства», относился к чиновничеству как к «бездушному механизму, предназначенному лишь к тому, чтобы проводить в исполнение королевскую волю»4. В результате в XVIII в. по степени вышколенности своего административного персонала Пруссия превосходила все другие ев-
1 Пихт В. Немецкий солдат // Итоги второй мировой войны: Сб. статей. М., 1957. С. 43.
2 См.: ЛедяхИ.А. Государственная служба ФРГ // Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. С. 234.
3 Кареев Н. Западноевропейская абсолютная монархия XVI, XVII и XVIII веков. СПб., 1908. С. 149.
4Кареев Н. История Западной Европы и Новое время: В 7 т. СПб., 1901. Т. 6. С. 174.
ропейские страны. В подобных условиях, как отмечал В. Пихт, в стране сложилась «профессиональная мораль, в которую вошел весь набор качеств, считающихся с тех пор "прусскимй'. Тут и дух порядка, и чувство долга, и приверженность к организации, и пунктуальность, и деловитость. ...Армия стала образцом нравственности и примером единства народа, где каждый, какое бы мес -то он ни занимал, должен был выполнять "свой проклятый долг и повинность"»5.
Первоначально прусские монархи рекрутировали чиновников непосредственно из армии, т.е. из числа людей, привыкших безоговорочно подчиняться приказам, следовать уставам, соблюдать дисциплину и порядок. Основные положения военного устава они распространили и на гражданскую службу. Так, например, инструкция, данная податным советникам, ведающим городскими магистратами, прямо сравнивала их с ротными командирами, обязанными «насквозь» знать каждого солдата6. Власть настойчиво добивалась формирования у чиновников таких качеств, которые были бы тесно связаны с их способностью быть простыми исполнителями поступающих сверху распоряжений. Известный прусский реформатор К. Штейн, неоднократно занимавший в начале XIX в. ведущие должности в королевстве, в одном из своих циркуляров порицал присущий прусской бюрократии дух механического послушания: «Чиновники должны перестать быть немыми орудиями в руках монархов, машинами, исполняющими чужие приказания против собственной воли; я хочу, чтобы отныне они исполняли государственную службу независимо, самостоятельно и с полной ответственностью»7.
Уже при Фридрихе II был введен упорядоченный набор чиновников. Для занятия высших государственных постов стала требоваться подготовка по камералистике и сдача экзаменов8. Если раньше прусские чиновники считались всего лишь «слугами» короля, то Фридрих II предоставил им некоторую автономию, «отделив» их от королевской особы. В подобных условиях прямой королевский произвол стал заменяться общими правилами и инструкциями. Государственное управление стало опираться на нормы публичного права, регламентирующие деятельность
5 Пихт В. Указ. соч. С. 45.
6 См.: Кареев Н. Западноевропейская абсолютная монархия XVI, XVII и XVIII веков. С. 148.
7 Дюприе Л. Государство и роль министров в Пруссии. Государство и роль канцлера в Германии. СПб., 1906. С. 60.
8 В 1770 г. для контроля над проведением экзаменов была учреждена Высшая экзаменационная комиссия.
чиновников. Все принимаемые ими решения должны были документироваться в письменной форме и сдаваться в архив. Считалось, что работа чиновников должна носить систематический и предсказуемый характер. Как отметил Г. Погги, «в "прусской модели" государство получило превосходство над своим главой благодаря деперсонализации и объективации власти»9. Начиная с середины XVIII в. стал меняться менталитет прусских чиновников: они перестали считать, что служат исключительно монарху, и обратили свою лояльность на деперсонализированное, абстрактное государство как институциональный и рационализированный организм, существующий для поддержания закона и порядка10. Объективно подобные процессы вели к усилению процессов бюрократизации государственного управления.
В отличие от Франции, Англии и некоторых других европейских стран, где государственные должности находились в собственности чиновников, в Пруссии чиновники не владели должностями, а потому служили не частным, а королевским интересам. Чиновники не имели права претендовать также на дополнительные доходы сверх установленного для них жалованья. Наиболее государственные должности и офицерские посты по традиции замещались дворянством, которое в Пруссии, как и в России, являлось служилым сословием. По словам И.А. Ледяха, «главным принципом, на котором основывалось все дальнейшее развитие института профессионального чиновничества в Пруссии, а затем в Германской империи, была обязанность служебной верности и личной преданности...»11. Много лет спустя в Германии, как полагают некоторые исследователи, «произошла реставрация принципа личной преданности — теперь уже по отношению к фюреру»12.
Великая французская революция и последующие за ней Наполеоновские войны существенно ускорили рационализацию прусского государственного аппарата. Уже в начале XIX в. в стране были проведены реформы, ставшие своеобразным ответом на ее поражение в войне от наполеоновской армии. Одной из таких реформ явилось переустройство прусского правительства, осуществленное по инициативе воспитанного на идеях Просвеще-
9 Poggi G. The Development of the Modern State. Stanford, 1978. P. 100.
10 Blanning T. The French Revolution and the Modernization of Germany // Central European History. 1989. Vol. 22. N 2. P. 121.
11 Ледях И.А. Указ. соч. С. 234.
12 Государственная служба ФРГ //Государственная служба (комплексный подход). М., 1999. С. 228.
ния К. Штейна13. По его предложению был упразднен существовавший ранее Тайный совет с подчиненными ему коллегиями и создан новый административно-исполнительный орган власти — Совет министров, включающий в себя пять министерств — внутренних дел, финансов, иностранных дел, юстиции и военное. Во главе Совета министров был поставлен канцлер, который как первый советник короля координировал и направлял работу министров.
Прообразом нового прусского правительства послужил английский Кабинет министров. Однако если английское правительство возникло в результате спонтанной политической эволюции, то прусский Совет министров был создан целенаправленно по инициативе реформаторов с целью преодоления экономического отставания страны от более развитых государств. Американский профессор В. Вильсон, ставший в дальнейшем президентом США, отмечал, что «прусская административная система в ее теперешнем виде может быть в значительной степени рассматриваема как произведение ученых»14. Важно учитывать и то обстоятельство, что, в отличие от английских министров, которые были политически подконтрольны парламенту, прусские министры зависели исключительно от воли короля. Они не были политиками, а являлись обычными чиновниками, назначаемыми монархом из числа наиболее опытных, преданных и технически грамотных администраторов. Видный французский специалист по административному праву второй половины XIX в. Л. Дюприе отмечал, что «каждый из них чувствует себя независимым перед палатами (ландтага. — Авт.) под крылом своего единственного господина короля. Благодаря этому в отсутствие щепетильности и самолюбия они исполняют то, что им приказывают, и проводят всякую политическую программу с безразличием и равнодушием чиновников или солдат, привыкших к дисциплине»15. Им присущ «дух рабского послушания и почтения к авторитету начальства, дух подчинения предписаниям свыше, развитый долгими годами службы в канцеляриях или армии. Министры, вышедшие из рядов бюрократии, а не из народного представительства, — делает вывод ученый, — сильно способствуют в конституционной стране поддержке личного режима»16. Несмотря на критические
13 Административная реформа, начатая К. Штейном, была завершена его преемником К. Гарденбергом.
14 Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905. С. 255.
15 Дюприе Л. Указ. соч. С. 12.
16 Там же. С. 10.
замечания, Л. Дюприе достаточно высоко оценивал прусских министров. Он считал, что они хорошо знают административную технику, имеют большой управленческий опыт и глубоко вникают в свое дело.
Под влиянием передовой конституционной практики Англии, Франции и США в ряде европейских странах, включая Пруссию, наметилась тенденция законодательного ограничения королевской власти. Заимствуя некоторые конституционные идеи наиболее развитых стран, менее развитые в экономическом и политическом отношении государства стремились таким образом преодолеть свое отставание, не допуская развития событий по революционному руслу. Результатом такого заимствования, как полагает А.Н. Медушевский, стал своеобразный гибрид новых (конституционно-правовых) политических форм и старого (абсолютистско-монархического) содержания, именуемый «мнимым конституционализмом»17. Именно такая конституция была принята в 1850 г. в Пруссии. Она не являлась результатом длительного исторического поиска наиболее оптимальных форм взаимоотношений между народом и властью, как это было, например, в Великобритании или США, а была октроированной, т.е. «дарованной» монархом. В прусской конституции провозглашался принцип «верховенства права», что позволило некоторым немецким правоведам середины XIX в. именовать Пруссию «правовым государством». На деле же прусская монархия была вовсе не «правовым», а «полицейским государством», в котором хотя и признавались некоторые права граждан, но игнорировался их естественный и неотчуждаемый характер.
Несмотря на несовершенство конституционного устройства государства, прусское чиновничество в XIX в. характеризовалось высокой степенью правовой упорядоченности. Этим оно выгодно отличалось не только от политизированных чиновников США, но и от французских чиновников, в среде которых преобладали личные пристрастия и непотизм. По конституции 1950 г. прусская бюрократия получила значимые юридические гарантии. В частности, был признан особый правовой статус чиновников, их юридическая защита от произвольного отрешения от должности или неправильного лишения жалованья. Отношения между начальниками и подчиненными стали являться предметом тщательного правового регулирования. Детально фиксировались права и обязанности должностных лиц, ограничивались всякие проявле-
17 Медушевский А.Н. Что такое мнимый конституционализм? // Социологические исследования. 1994. № 2. С. 71—72.
ния служебного произвола. По свидетельству Л. Дюприе, «относительно своих подчиненных министр имеет лишь одно право, которое принадлежит ему неограниченно: он может перемещать чиновника с одной должности на другую, но при условии сохранения за ним прежнего жалованья и служебного положения, а также возмещения казною расходов, сопряженных с переменой места»18. Законы тщательно регулировали порядок назначения чиновников, их продвижение по иерархической лестнице, дисциплинарную ответственность, порядок увольнения и пр.
В XIX в. правовая защищенность прусских чиновников давала им чувство уверенности в стабильности своего положения и позволяла проявлять инициативу без оглядки на вышестоящее начальство. «Центральная административная власть в границах закона и общих регламентов, — писал Л. Дюприе, — предоставляет своим подчиненным такую свободу действий, которая совершенно незнакома администрации соседних стран и которая может быть дана только очень способному и дисциплинированному персоналу. <...> Эта свобода действий и независимость чиновника имеет свой противовес в его беспощадной ответственности. <...> Законом установлены все случаи, когда чиновник является ответственным, какие власти выносят ему приговор и какому порядку судопроизводства он подвергается»19. В дальнейшем правовая упорядоченность деятельности прусской бюрократии была унаследована государственной службой Германской империи. После ее образования Закон о чиновничестве, принятый в 1873 г., предоставил германской бюрократии точно такие же права, какими до этого пользовались лишь прусские чиновники.
В XIX в. в качестве обязательного условия назначения на должность стала широко использоваться экзаменационная система, введенная в Пруссии еще в XVIII в. Поступление на руководящие должности требовало от претендентов университетской подготовки (предпочтение отдавалось юридическому и политическому образованию) и сдачи экзаменов, которые принимались комиссиями, состоящими из университетских профессоров и высокопоставленных чиновников. После сдачи экзаменов следовала стажировка: сначала в судах (два года), а затем в административных органах (еще два года). По окончании стажировки претенденты на руководящие должности в государственной службе снова сдавали экзамены, по результатам которых они могли быть
18 Дюприе Л. Указ. соч. С. 60—61.
19 Там же. С. 60.
назначены на одну из вакантных должностей. Что же касается претендентов на низшие должности в государственной службе20, то они должны были сдавать лишь экзамены по общеобразовательным предметам. Подобные достаточно сложные условия поступления на государственную службу обеспечили Пруссии хорошо подготовленный административный персонал, состоящий из лиц, обладающих проверенными деловыми качествами и соразмерными интеллектуальными способностями.
Экзамены открывали дорогу на государственную службу не только дворянам, но и представителям буржуазии, которые пытались проникнуть на государственную службу с целью повышения своего социального статуса. Фридрих II скептично относился к буржуазии, рассматривая ее лишь в качестве сословия торговцев и промышленников. Он считал, что ей несвойственны такие дворянские традиции, как честь и верность короне. Тем не менее буржуазия активно пополняла ряды государственной бюрократии, чему благоприятствовал дефицит квалифицированных управленческих кадров. В литературе было высказано мнение, что возможность бюрократической карьеры значительно укрепляла связь прусской буржуазии с государством. А потому она была значительно менее революционно настроенной по сравнению, например, с французской буржуазией, которая испытывала дискриминацию со стороны королевской власти21.
Несмотря на широкое использование экзаменов при замещении государственных должностей, в XIX в. продолжал сохранять актуальность принцип личной преданности монарху. Категорически запрещалось вмешиваться в работу государственного аппарата любым партиям и политическим силам. В случае участия в них чиновников немедленно отстраняли от должности и изгоняли с государственной службы. В результате прусская бюрократия не была подвержена таким негативным явлениям, присущим политизированному аппарату некоторых западных стран (например, США), как политический протекционизм, партийные пристрастия, закулисные политические интриги. Тем не менее прусские чиновники вовсе не стояли вне политики. «Политические влияния, — писал Л. Дюприе, — не захватили и не подчинили себе прусскую администрацию, но зато она оказывает влияние на политику и производит давление при выборах»22. При выборах в представительные органы разного уровня чиновники долж-
20 Обычно они комплектовались из числа бывших унтер-офицеров и солдат.
21 Schulze H. The Prussian Reformers and their Impact on German History // Reform in Great Britain and Germany. 1750—1850. Oxford, 1999. P. 66—68.
22 Ibid. P. 61.
ны были оказывать негласную поддержку угодным властям кандидатам и одновременно противодействовать их противникам. Подобное положение вещей искажало сам смысл института выборов и народного представительства.
Принцип личной преданности чиновников монархической власти противоречил не только формально-правовым основам организации политического процесса, но и ряду основополагающих начал рациональной организации государственной службы, требующей беспристрастного выполнения ими своих служебных обязанностей. Изначально действие данного принципа вытекало из прежнего статуса чиновников как «личных слуг короля» и его монопольного права производить все назначения на государственные должности. Однако в XIX в. король редко пользовался этим правом, передоверив его высшей чиновничьей элите — министрам, главам провинций, начальникам административных подразделений ведомств. При назначениях их на государственную должность следовало руководствоваться строго объективными критериями — способности, образование, возраст, опыт работы и пр.
В отличие от таких стран, как Франция и Россия, в Пруссии никогда не существовало жестко централизованного государственного аппарата. В первой половине XIX в. всем региональным и местным органам управления была предоставлена большая свобода действий и высокая степень самостоятельности. Вмешательство центральной власти в местные дела и в рутинную деятельность чиновников сводилось к минимуму. Все права и полномочия местных властей, их взаимоотношения с центральными органами строго регламентировались законом. Спорные вопросы обычно рассматривались не в правительственных инстанциях, а в специальных административных судах с использованием установленных законом процедур.
С начала XIX в. в Прусском королевстве (а затем и в Германской империи) бюрократия занимала привилегированное положение в обществе. Уже с конца XVIII в. проявилась тенденция к превращению ее в самостоятельную корпорацию со своими потребностями и интересами. Но эта корпорация, как считал французский историк Ш. Сеньобос, «удерживалась точными правилами в должных границах»23. В отличие от французских оффисье24 прусское чиновничество никогда не являлось силой,
23 Сеньобос Ш. Политическая история современной Европы. Эволюция партий и политических форм: В 2 т. СПб., 1907. Т. 1. С. 381.
24 Чиновники, владеющие своей должностью на правах частной собственности.
претендующей на самостоятельную политическую власть. По признанию современников, его корпоративная этика лишь способствовала более эффективному решению стоящих перед ним задач. «Прусские чиновники, ряды которых регулярно пополнялись путем экзаменов, — писал Ш. Сеньобос, — продвигались по служебной лестнице медленно, работали много и, чувствуя себя гарантированными против произвола, приобретали корпоративный дух, который иногда давал им достаточно независимости для защиты своих прав или исполнения своего долга; они были известны в Германии своей педантичностью, совестливостью и своей работоспособностью»25.
Не только Ш. Сеньобос, но и другие лица, среди которых были известные политики и ученые, высоко оценивали прусскую бюрократию. Так, например, рейхсканцлер Германии О. Бисмарк, упрекая прусских чиновников в недостаточном знакомстве с местными условиями и мании регламентирования, высоко оценивал такие их качества, как честность, образованность и благовоспитанность26. Известный русский юрист Б.Н. Чичерин также считал, что по своему трудолюбию, честности и образованности прусское чиновничество занимает одно из первых мест в мире27. Отсюда не случайно, что М. Вебер, разрабатывая свою модель «рациональной бюрократии», опирался в основном на опыт немецкого (прежде всего прусского) государственного управления. Он полагал, что по качеству своего государственного аппарата Германия занимает лидирующее место.
Наиболее крупным апологетом прусского чиновничества стал Г. Гегель, политическая философия которого явилась своеобразной идеологией прусского авторитарно-бюрократического государства. Последнее он уподоблял «идеальному государству» Платона, где властвуют «наилучшие» и «наиболее образованные». В качестве таких «философов», управляющих государством, Гегель рассматривал чиновников. Именно в их деятельности, по его мнению, воплощается идея и разум государства. Гегель утверждал, что прусским чиновникам как слугам совершенного государства присущи «выдающаяся образованность», «развитый интеллект» и «средоточие государственного сознания». А потому они являются «главной опорой государства в отношении законности и интеллигентности»28. Отсюда исключительно благоже-
25 Сеньобос Ш. Указ. произв.
26 См.: Бисмарк О. Мысли и воспоминания: В 3 т. М., 1940. Т. 1. С. 8.
27 См.: Чичерин Б.Н. Курс государственной науки: В 3т. М., 1898.Т. 3.С. 481.
28 Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 335—336.
лательное восприятие прусскими властями гегелевского учения. Гегелевская школа, по свидетельству немецкого историка права XIX в. И. Блунчли, открывала двери в министерства и считалась уважительной рекомендацией для повышения по службе29.
Таким образом, уже в первой половине XIX в. в Пруссии была создана государственная служба, по ряду своих параметров организованная на основе рационально-бюрократических принципов. Деятельность бюрократии регламентировалась правовыми нормами и процедурами со строгой фиксацией прав и обязанностей должностных лиц, что, с одной стороны, обеспечивало их правовую защищенность и административную самостоятельность, а с другой — ограничивало произвол и самовластие вышестоящего начальства. Подобный тип государственной службы вполне соответствовал потребностям быстро развивающегося промышленного капитализма. В дальнейшем основные принципы организации прусской бюрократии были распространены на чиновничество объединенной Германии, что положительно сказалось на экономическом развитии этой страны и стало одной из причин ее возвышения в Европе в конце XIX — начале XX в.
Список литературы
Бисмарк О. Мысли и воспоминания: В 3 т. М., 1940. Т. 1.
Блунчли И.К. История общего государственного права и политики от XVI века по настоящее время. СПб., 1874.
Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М., 1905.
Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990.
Государственная служба ФРГ // Государственная служба (комплексный подход) / Отв. ред. А.В. Оболонский. М., 1999. С. 226—252.
Дюприе Л. Государство и роль министров в Пруссии. Государство и роль канцлера в Германии. СПб., 1906.
Кареев Н. История Западной Европы и Новое время: В 7 т. СПб., 1901. Т. 6.
Кареев Н. Западноевропейская абсолютная монархия XVI, XVII и XVIII веков. СПб., 1908.
ЛедяхИ.А. Государственная служба ФРГ // Государственная служба основных капиталистических стран. М., 1977. С. 232—282.
Медушевский А.Н. Что такое мнимый конституционализм? // Социологические исследования. 1994. № 2. С. 71—85.
Пихт В. Немецкий солдат // Итоги Второй мировой войны: Сб. статей. М., 1957. С. 38—68.
29 Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 335—336.
Сеньобос Ш. Политическая история современной Европы. Эволюция партий и политических форм: В 2 т. Т. 1. СПб., 1907.
Чичерин Б.Н. Курс государственной науки: В 3 т. Т. 3. М., 1898.
Blanning T. The French Revolution and the Modernization of Germany // Central European History. 1989. Vol. 22. N 2. P. 115—125.
Schulze H. The Prussian Reformers and their Impact on German History // Reform in Great Britain and Germany. 1750—1850. Oxford, 1999. P. 61—77.
Poggi G. The Development of the Modern State. Stanford, 1978.
