CC BY
89
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Проверка государственным регистратором актов уполномоченных на их издание органов и нотариусов
Л.В. Усович
генеральный директор ООО «Центр развития континентального права», кандидат юридических наук (г. Москва)
Лариса Владимировна Усович, [email protected]
Изменения в Гражданском кодексе Российской Федерации
Применительно к существующему законодательству понятие «государственная регистрация» имеет три значения:
1) государственная регистрация объекта недвижимости [1], то есть кадастровый учет объекта недвижимости;
2) государственная регистрация прав на объект недвижимости [2];
3) государственная регистрация сделок с недвижимостью [2].
В связи с практически полной отменой с 1 марта 2013 года правила1 о проведении государственной регистрации сделок с недвижимым имуществом [4, п. 8 ст. 2] особое значение для устойчивости и надежности системы государственной регистрации права приобретает законность такого основания возникновения права на недвижимость, как сделка, особенно если эта сделка является первичной в системе дальнейшего перехода прав.
Согласно пункту 5 статьи 8.1 (в последней редакции) Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случае когда право на имущество возникает, изменяется или прекращается на основании нотариально удостоверенной сделки, орган
по государственной регистрации права может проверить законность соответствующей сделки в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом. Таким образом, ГК РФ установлено требование регламентации в специальном законе2 оснований (случаев) и процессуального порядка проведения государственным регистратором права проверки законности нотариально удостоверенной сделки.
Проверка регистратором представленных на государственную регистрацию права нотариальных актов
В отношении проверки государственным регистратором прав нотариальных актов теоретически просматриваются две модели.
Описание первой модели
регулирования
Существующее законодательство определяет пределы нотариального акта как сферу бесспорной юрисдикции, а цель нотариальной деятельности - как защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц, понимая под последними в том числе Российскую Федерацию, ее субъектов и муниципальные образования.
1 См. Федеральный закон от 4 марта 2013 года № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».
2 Видимо, речь идет о Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, [email protected]
№ 6 (141) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
Нотариус, осуществляя публичную функцию, контролирует законность в определенной законодательством сфере. Акты, принимаемые нотариусами (нотариальные акты в широком смысле, в том числе действия нотариуса по удостоверению сделок гражданско-правового характера), признаются недействительными исключительно в судебном порядке, то есть по той же процедуре, по которой признаются недействительными акты органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, законом органы по государственной регистрации прав не могут быть наделены полномочиями по оценке нотариального акта на предмет его соответствия законодательству и признанию такого акта незаконным. Презюмируя указанный факт, служба по государственной регистрации прав имеет все основания опираться на надежность и достоверность нотариального акта, пока он не признан недействительным в судебном порядке. Следовательно, законом государственному регистратору может быть предоставлено право всегда «проводить ревизию» сделки за нотариусом, осуществлять проверку законности нотариально удостоверенной сделки лишь в той части, которая не затрагивает оценку действительности и законности нотариального акта по существу. В этом случае государственный регистратор права проводит повторную проверку за нотариусом, но лишь в части проверки следующей информации:
1) полномочия лица, представившего пакет документов на государственною регистрацию права;
2) полномочия нотариуса (исполняющего обязанности помощника нотариуса), удостоверившего сделку, на основании которой предполагается проведение государственной регистрации права;
3) наличие арестов и иных запрещений на проведение государственной регистрации права, если указанные аресты и запрещения возникли после совершения нотариального акта и не могли быть выявлены 16
16 Подписка в любое время по минимальной цене (495)
нотариусом до момента нотариального удостоверения.
Такая проверка не затрагивает существо нотариального акта в целом, поскольку аресты и запреты могли возникнуть после совершения нотариального действия. В этом случае приостановление государственной регистрации не свидетельствует о незаконности нотариального акта на момент его совершения. Допустимость проверки полномочий нотариуса обусловлена тем, что иммунитет от проверки содержания сделки в определенной части могут иметь только сделки, которые удостоверены нотариусом, действующим в пределах полномочий, установленных законом.
Необходимо иметь в виду, что в настоящее время законодательство наделяет нотариуса более широкими полномочиями по проверке законности при совершении гражданами и юридическими лицами сделок с недвижимым имуществом: нотариус не только осуществляет проверку наличия воли на совершение сделки, но и имеет право получать иные доказательства, устанавливать обстоятельства и обращаться за получением необходимых документов для удостоверения сделки [2, п. 3 ст. 7]. Также нотариус, действующий в сфере бесспорной юрисдикции, вправе и обязан разъяснить сторонам последствия заключения оспоримого договора и, по-видимому, в определенных случаях отказать в нотариальном удостоверении оспоримой сделки в связи с ненадежностью такого договора и меньшей защищенностью сторон такого правоотношения.
Органы по государственной регистрации прав в силу специфики своей деятельности не вправе выходить за пределы своей компетенции, которая определяется исключительно как компетенция по государственной регистрации прав, в связи с этим не вправе давать гражданам рекомендации, консультации, запрашивать иные документы, требовать установления фактов, имеющих значение, если это не связано непосредственно с проведением государственной регистрацией прав.
4-1950, [email protected]
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
Описание второй модели
регулирования
Из иного толкования пункта 5 статьи 8.1 ГК РФ вытекает право органа по государственной регистрации права выполнять проверку законности всех оснований регистрации имущественного права на основании сделки, удостоверенной нотариально, то есть состава и существа сделки (предмет, обязательные условия и т. д.), что можно толковать в очень широком смысле, в частности, можно предположить, что орган по государственной регистрации прав обладает полномочиями контролировать и проверять деятельность нотариусов. А коль скоро такое право будет реализовано в законе, должен быть внедрен и соответствующий механизм возмещения ущерба, причиненного в результате ненадлежащего выполнения органом по государственной регистрации прав своих функций в части проверки законности сделки за нотариусом.
Следует исходить из того, что государственная регистрация права - это государственный акт, устанавливающий принцип презумпции существования зарегистрированного права, и издание акта о государственной регистрации является единственным доказательством существования этого права. Однако в силу публично-правового статуса нотариальной деятельности (при совершении нотариальных действий нотариусы действуют от имени Российской Федерации) удостоверение сделки у нотариуса сопровождается подготовкой нотариального акта, действие которого также распространяется на неограниченный круг лиц, и имеет статус документа (акта) исполненного органом, уполномоченным государством [6, ст. 1].
Судебный порядок обжалования действий нотариусов осуществляется в соответствии с главой 37 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ). Нормы о судебном порядке обжалования действий органа по государственной регистрации права определены в главе 24 Арбитражного процес-
суального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и главе 25 ГПК РФ. Совершенно очевидно, что любой нотариальный акт не может быть наделен иммунитетом по его обжалованию и отмене, однако и акт органа по государственной регистрации права, содержащий такое основание в отказе (приостановке) государственной регистрации как незаконность нотариального акта, не может находиться выше нотариального в иерархии актов уполномоченных органов.
Таким образом, распространяя на орган по государственной регистрации прав обязанность проведения неограниченной проверки законности сделки, удостоверенной нотариусом, законодатель устанавливает более высокий статус для акта органа по государственной регистрации прав по отношению к иным актам. Из этого следует, что актам органов по государственной регистрации прав придается сила, которая в соответствии с существующим законодательством придана только судебным актам, то есть права признать не соответствующим законодательству акт иного лица, выполняющего государственные функции. Это, однако, вступает в прямое противоречие с нормами Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми правосудие в Российской Федерации осуществляется исключительно судом.
Кроме того, признание за органами по государственной регистрации права на признание нотариальных актов, не соответствующих законодательству, приводит к возникновению неопределенности в части последствий, возникающих у лиц, в отношении которых были приняты такие нотариальные акты. Сам по себе отказ в государственной регистрации права на основании нотариально удостоверенной сделки не означает недействительность нотариального акта, которым такая сделка была удостоверена, в силу того, что недействительность акта, исполненного нотариальным порядком, может быть установлена только судом. Стороны вправе требовать исполнения обязательств, возникающих из такого
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, [email protected]
№ 6 (141) 2013
ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РФ
договора, который недействительным в судебном порядке не признан. Это поставит приобретателя права в сложное положение, поскольку он должен будет оспаривать сначала законность отказа в государственной регистрации права и только в случае признания действий органа по государственной регистрации прав законными требовать применения последствий недействительности путем осуществления реституции.
Еще более сложная ситуация возникает в случае осуществления государственной регистрации при наличии пороков у нотариального акта. Органы по государственной регистрации и нотариус должны нести ответственность за законность и обеспечивать возмещение вреда, возникшего в связи с незаконной государственной регистрацией права. Такая ответственность должна возникать и у нотариуса, и у государственного регистратора в связи с незаконностью действий обоих при наличии вины в действиях каждого. Это потребует дополнительной регламентации не только процедур распределения ответственности, но и установления (определения) меры (объема) ответственности как нотариуса, так и органа по государственной регистрации права.
Отказ в государственной регистрации прав по основаниям незаконности актов
органов государственной власти и местного самоуправления
Следует исходить из того, что непосредственно права из актов органов государственной власти и местного самоуправления (далее - акты) возникают редко в силу того, что в основном права возникают из сделок (односторонних или многосторонних), а оценка содержания сделки (не исполненной нотариальным порядком) - это прямая обязанность органа по государственной регистрации, в том числе сделок, стороной которых выступает публично-правовое образование. Как свидетельствует практика, органы по государственной регистрации 18
18 Подписка в любое время по минимальной цене (495)
нередко устанавливают незаконность актов в случаях нового строительства, при принудительном изъятии имущества во внесудебном порядке и при предоставлении имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление. Тем не менее незаконность таких актов, равно как и актов нотариальных, устанавливает только суд, следовательно, органы по государственной регистрации не должны отказывать в проведении государственной регистрации прав на основании таких актов, пока последние не признаны незаконными судом.
Можно предположить, что установление законодателем допустимости проверки государственным регистратором прав за нотариусом содержания нотариально удостоверенной сделки и содержания актов органов государственной власти и местного самоуправления обусловлено заинтересованностью государства в полноте, безопасности и достоверности сведений публичного реестра прав. В силу этого теоретически можно допустить такую проверку, причем только в части соответствия содержания удостоверенного нотариусом договора и акта требованиям существующего законодательства при условии, что возникший спор между государственным регистратором прав, нотариусом и публично-правовым образованием как участником правоотношений будет отдан на разрешение в суд.
Здесь просматриваются следующие варианты. При отказе в государственной регистрации прав на основании нотариально удостоверенного договора на органы по государственной регистрации прав либо нотариат должна быть возложена обязанность по обращению в суд. Аналогичным образом должен решаться вопрос в случае отказа в проведении государственной регистрации прав на основании актов органов государственной власти и местного самоуправления. В случае наделения органов по государственной регистрации права компетенцией по оспариванию таких актов орган по государственной регистрации обязан будет приостанавливать регистрацию
974-1950, [email protected]
ВОПРОСЫ ИМУЩЕСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ
права и обратиться в суд с требованием о признании такого акта незаконным. Если приостановление не обосновано, то суд откажет в признании соответствующего акта незаконным, а орган по регистрации несет риск возмещения убытков, вызванных незаконным уклонением (либо отказом) от государственной регистрации права.
Необходимо также понимать, что установление в указанных случаях обязанности по оспариванию нотариальных актов самими нотариусами организационно осуществить проще: нотариус обязан разрешить вопрос о последствиях принятия незаконного нотариального акта, поэтому он будет рассматриваться как участник судебного процесса. Принятие норм об обязании нотариуса оспаривать отказ в государственной регистрации не должно вызвать серьезных возражений у законодателя. Однако возложение обязанности по оспариванию нотариального акта на органы по государственной регистрации прав более предпочтительно в силу того, что по аналогичной модели можно будет решать и вопросы оспаривания актов органов государственной власти и местного самоуправления, когда эти акты являются основанием для возникновения права.
Следует также учитывать, что органам по государственной регистрации в случае наделения их полномочиями по оспариванию всех рассматриваемых актов придется формировать аппарат для обеспечения подачи исковых заявлений и рассмотрения дел в суде, что в конечном счете скажется на штатной численности и на расходах на содержание системы государственной регистрации прав в целом. В связи с этим справедливо напомнить, что одним из базовых положений, на основе которого строилась концепция реформирования системы
государственной регистрации прав, является необходимость сокращения затрат на содержание системы государственной регистрации прав в целом.
ЛИТЕРАТУРА
1. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ.
2. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним : Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации : Федеральный закон от 4 марта 2013 года № 21-ФЗ.
4. О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 Гражданского кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 30 декабря 2012 года № 302-ФЗ.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ.
6. Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 года № 4462-1.
7. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 14 ноября 2002 года № 138-ФЗ.
8. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 95-ФЗ.
9. Конституция Российской Федерации : принята 12 декабря 1993 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 5 октября 1 993 года № 1 633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации».
Подписка в любое время по минимальной цене (495) 974-1950, [email protected]
