CC BY
28
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ I 2
УДК 342.5
I ПРОЦЕССЫ ИНТЕГРАЦИИ НА ПОСТСОВЕТСКОМ ПРОСТРАНСТВЕ В ОБЛАСТИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ (ч. 2)
Г.А. Борщевский*
Аннотация. Изучены процессы реформирования института государственной службы в странах Евразийского пространства на примере России, Белоруссии и Казахстана. По материалам статистических наблюдений рассмотрены количественные изменения в национальных системах государственной службы, начиная с момента распада единой советской системы государственного управления, и заканчивая современным этапом развития.
Автор выдвигает и проверяет исследовательскую гипотезу о наличии взаимосвязи между количественными изменениями (численностью работников) государственной службы и динамикой макроэкономических показателей (численностью занятых в экономике). Доказано отсутствие очевидной связи между этими параметрами, что объясняется отсутствием системного планирования в ходе реформирования государственной службы.
Методология исследования построена на сочетании методов сравнительного правового анализа, историко-ретроспек-тивного метода, методов нормирования и шкалирования, структурно-функционального и системного анализа.
Изучение кадровой структуры государственной службы (гендерной, возрастной, образовательной и пр.) позволяет сформулировать выводы об общих и особенных тенденциях в ходе реформирования государственной службы анализируемых стран. Некоторые показатели были впервые рассчитаны автором. Работа призвана стать основой для проведения широких международных исследований, посвященных развитию государственной службы как центрального механизма, обеспечивающего реализацию политики интеграции на постсоветском пространстве.
Ключевые слова: государственная служба, реформирование, кадры, органы государственного управления, интеграция, Евразийское пространство.
INTEGRATION PROCESSES ON CIVIL SERVICE REFORM IN THE POST-SOVIET AREA (p. 2)
G.A. Borshevskiy
Abstract. The article studied the process of reforming the public service institution in Eurasian countries on the example of Russia, Belarus and Kazakhstan. On materials of statistical observations considered quantitative changes in national civil service, starting with the collapse of the unified Soviet system and ending the present stage.
The author tests the hypothesis that the relationship between the quantitative changes (e.g. number of public servants) in public service and the dynamics of macroeconomic indicators (employment in the economy). The lack of obvious connection between these parameters is a consequence of the lack of systematic planning in the civil service reform.
The research methodology is based on a combination of comparative legal analysis, historical retrospective method, normalization and scaling, structural-functional and system analysis.
The study of the structure of the civil serviceallows to draw conclusions about the general and specific trends in the civil service reform. Some figures were first calculated by the author. The work is intended to be the basis for a broad international research on the development of public service as a central mechanism for ensuring the implementation of integration policies in the post-Soviet space.
Keywords: public service reform, human resources, public administration, integration, the Eurasian space.
Научная специальность 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
В настоящей части статьи предлагается акцентировать внимание на динамике процессов реформирования государственной службы. Правовыми сходствами и различиями картина процессов реформирования государственной службы
в рассматриваемых странах (Россия, Белоруссия и Казахстан) не исчерпывается. На наш взгляд, следует проанализировать количественные характеристики каждой из моделей во временной динамике. Это позволит сделать обоснованные выводы о характере про-
© Борщевский Г.А., 2015 Статья опубликована в открытом доступе на сайте sovnauka.com
* БОРЩЕВСКИЙ ГЕОРГИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ,
кандидат исторических наук, доцент кафедры государственной службы и кадровой политики
Институт государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Контакты: пр-т Вернадского, д. 84, Москва, Россия, 119606 E-mail: [email protected]
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
§
исходящих процессов трансформации государственной службы.
Определенную проблему представляет доступность и сопоставимость статистических данных. Как указывалось в первой части настоящей работы, методология статистических наблюдений государственной службы в России, Казахстане и Белоруссии различается. Методологии России и Белоруссии сегодня близки между собой, однако по России имеются данные с конца 1999 г., а по Белоруссии — только с 2009 г. По Казахстану доступны статистические данные, начиная с 1991 г., однако специальное обследование государственных служащих ведется лишь с 2000 г., а комплексные данные имеются лишь за отдельные годы. Номенклатура статистических данных по Казахстану существенно отличается от номенклатуры России и Белоруссии. В ряде случаев это вызвало необходимость проведения автором самостоятельных расчетов для получения дополнительных данных.
Промежутки времени, по которым доступны данные, различны для каждого изучаемого параметра, что нашло отражение в материалах исследования.
Прежде всего, были собраны данные о размере валового внутреннего продукта на душу населения в анализируемых странах. Этот макроэкономический показатель интересно рассмотреть в контексте процессов реформирования государственной службы.
Динамика показателя рассчитана по формуле (1):
D = (Т,- Ты) / Т, х 100%,
(1)
где:
D — показатель динамики;
Т,, Т,-1 — значения показателя по всем рассматриваемым годам.
Показатель динамики родственен показателю цепного прироста. Данный показатель демонстрирует изменения по отношению к предыдущему году, указанному в таблице 1, а не среднегодовые изменения.
Приведенные данные о ВВП, которые непосредственно еще не характеризуют процессы на государственной службе, следует дополнить сводной таблицей 2, в которой представлены показатели динамики численности государственных служащих России, Белоруссии и Казахстана. Динамика показателей рассмотрена, начиная с 2000 г., так как с этого года в нашем распоряжении находятся все необходимые данные для проведения анализа.
На рисунке 1 представлена динамика показателей «Доля государственных служащих в общей численности населения» и «Доля государственных служащих в численности занятых» по России, Белоруссии и Казахстану.
Видно, что доля государственных служащих как в общей численности населения, так и в численности занятых по России всегда была в среднем выше, чем по другим анализируемым странам. Казахстан демонстрирует самую низкую долю работников аппарата по обоим показателям. Показатели по Белоруссии в среднем выше, чем по Казахстану, но близки к ним.
Описанные данные дополняет рисунок 2.
На рисунке 2 видно, что количество граждан и занятых, приходящихся на одного государственного служащего в России, в среднем меньше аналогичных показателей для Белоруссии и Казахстана. Это говорит об относительно более высокой бюрократизации рос-
Таблица 1. Динамика ВВП на душу населения в России, Казахстане и Белоруссии (2000—2013 гг.)
Год ВВП на душу населения (долл. США) Д (инамика ВВП (% )
РФ РК РБ РФ РК РБ
2000 6824 7693 5785
2002 8023 9972 6703 14,9 22,9 13,7
2004 10 249 12 391 8497 21,7 19,5 21,1
2006 14 976 15 700 11 021 31,6 21,1 22,9
2008 20 275 18 051 13 913 26,1 13,0 20,8
2009 19 486 17 939 14 082 -4,0 -0,6 1,2
2010 20 541 19 204 15 385 5,1 6,6 8,5
2011 22 570 20 772 16 603 9,0 7,5 7,3
2012 23 504 21 892 17 211 4,0 5,1 3,5
2013 24 114 23 211 17 619 2,5 5,7 2,3
Источник: составлено автором по материалам [14].
Таблица 2. Количественные характеристики государственной службы России, Казахстана и Белоруссии (2000—2013 гг.)
(тыс. чел.)
Доля госслужащих среди населения (%)
среди занятых (%)
Число граждан на одного служащего
Число занятых на одного служащего
Динамика
численности
служащих
РФ РК РБ РФ РК РБ РФ РК РБ РФ РК РБ РФ РК РБ РФ РК РБ РФ РК РБ РФ РК РБ
146,9 14,9 10,0 144,2 14,9 9,8 142,0 15,6 9,5 141,9 15,8 9,5 142,8 16,2 9,5 142,9 16,4 9,5 143,0 16,7 9,5 143,3 16,9 9,5
65 070 6105 4444 68 339 7261 4414 70 603 7857 4610 69 362 7903 4644 69 934 8114 4666 70 857 8302 4654 71 545 8500 4577 71 391 8571 4546
824,1 71 Н.д. 975 86 Н.д. 1202 95 Н.д. 1221 97 57 1200 87 56 1173 87 56 1150 87 52 1125 87 49
0,56 0,48 — 0,68 0,58 — 0,85 0,61 — 0,86 0,61 0,60 0,84 0,54 0,59 0,82 0,53 0,59 0,80 0,52 0,55 0,78 0,51 0,52
1,27 1,16 — 1,43 1,18 — 1,70 1,21 — 1,76 1,23 1,23 1,72 1,07 1,20 1,66 1,05 1,20 1,61 1,02 1,14 1,58 1,02 1,08
178 210 — 148 174 — 118 164 — 116 163 167 119 186 170 122 189 169 124 192 182 127 194 193
79 86 — 70 84 — 59 83 — 57 81 81 58 93 83 60 95 83 62 98 88 63 99 93
— — — -1,89 0,34 -2,46 -1,52 3,98 -2,32 -0,07 1,30 -0,29 0,67 2,65 -0,15 0,01 1,44 -0,20 0,13 1,40 -0,17 0,20 1,40 -0,01
— — — 4,78 15,92 -0,68 3,21 7,59 4,25 -1,79 0,58 0,73 0,82 2,60 0,47 1,30 2,26 -0,26 0,96 2,33 -1,68 -0,22 0,83 -0,68
— — — 15,48 17,44 — 18,89 9,47 — 1,56 2,06 — -1,75 -11,5 -1,79 -2,30 0,0 0,0 -2,0 0,0 -7,69 -2,22 0,00 -6,12
Ш
Ч
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ № 3/2015 т
Рис. 1. Доля государственных служащих в общей численности населения и в численности занятых России, Казахстана и Белоруссии (2000—2013 гг.), %
сийского общества по сравнению с другими анализируемыми странами. С течением времени значения этих показателей изменялись несущественно, что свидетельствует об устойчивости отмеченных тенденций. Казахстан демонстрирует меньший уровень бюрократизации в сравнении с другими странами. Что касается Белоруссии, то ее показатели ближе к казахстанским, чем к российским.
Отдельным блоком изучения в рамках настоящей работы было сопоставление динамики показателей численности населения, численности занятых в эконо-
мике, численности государственных служащих и ВВП на душу населения в трех странах. Рабочая гипотеза заключается в том, что изменения численности государственных служащих в каждой стране должны коррелировать с изменениями численности населения и численности занятых в экономике страны.
Так как масштаб значений конкретных показателей в исследуемых странах сильно различается, то для визуализации тенденций мы прибегли к методу нормирования.
Первоначально гипотеза была проверена на темпах прироста по каждому показателю, рассчитанному
200
2009
2010
I Число граждан РФ на одного госслужащего □ Число граждан РБ на одного госслужащего
2011' 2012 1 2013
П Число граждан РК на одного госслужащего Ш Число занятых в РФ на одного госслужащего
Число занятых в РК на одного госслужащего 1 Число занятых в РБ на одного госслужащего
0
Рис. 2. Число граждан на одного государственного служащего и число занятых на одного государственного служащего
в России, Казахстане и Белоруссии (2009—2013 гг.), чел.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ I 2
п=
2005 Т 2008 1 2009 1 2010 1 201^' 2012 1 2013
Динамика численности населения ...........Динамика численности государственных служащих
Динамика занятых в экономике Динамика ВВП на душу населения
Рис. 3. Динамика изменений численности населения, численности занятых в экономике, численности государственных служащих и ВВП на душу населения в России (2005—2013 гг.), %
по приведенной ранее формуле (1). Динамика показателей на 2005 г. рассчитана по сравнению с 2000 г. Так как динамика ВВП между 2000 и 2009 гг. изменялась очень существенно, сопоставление этих значений с динамикой других показателей затруднено. Поэтому ниже приводится динамика ВВП, начиная с 2009 г. (рис. 3).
На рисунке 3 видно, что численность населения прирастала невысокими, но стабильными темпами. Численность занятых в экономике, напротив, имела динамику к сокращению. Эти показатели изменялись обратно пропорционально друг другу.
Численность государственных служащих изменялась обратно пропорционально численности занятых в экономике (кроме промежутка 2008—2009 гг., на котором эти процессы совпали). Динамика ВВП и численности государственных служащих можно рассматривать как обратно связанные процессы.
На рисунке 4 аналогичные процессы рассмотрены на примере Казахстана.
Видно, что численность населения прирастала неравномерно, а с 2011 г. прироста почти нет. Динамика численности занятых в экономике изменялась в основном негативно, кроме 2009—2010 гг. Явной зависимо-
18 13
-2
-12
2005
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Динамика численности населения Динамика занятых в экономике
Динамика численности государственных служащих Динамика ВВП на душу населения
8
3
7
Рис. 4. Динамика изменений численности населения, численности занятых в экономике, численности государственных служащих и ВВП на душу населения в Казахстане (2005—2013 гг.), %
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
----Динамика численности населения ...........Динамика численности государственных служащих
- Динамика занятых в экономике Динамика ВВП на душу населения
Рис. 5. Динамика изменений численности населения, численности занятых в экономике, численности государственных служащих и ВВП на душу населения в Белоруссии (2005—2013 гг.), %
сти между динамикои данных показателей не выявлено. Численность государственных служащих изменялась обратно пропорционально численности занятых в экономике. Динамика ВВП и численности государственных служащих не демонстрировали связи между собой.
В Белоруссии численность населения быстро прирастала в 2008—2009 гг., после чего прирост стабилизировался. Численность занятых в экономике имела
2000 1 2005 1 2008 1 2009 1 2010 1 2011 1 2012 1 2013
Население Госслужащие
Занятые ВВП
Рис. 6. Динамика изменений количественных показателей в России (2000—2013 гг.)
динамику к сокращению. Эти показатели изменялись обратно пропорционально друг другу, как видно на рисунке 5.
Численность государственных служащих изменялась противоречиво. Для периода 2005—2009 гг., по которому у нас отсутствуют данные о численности государственных служащих, была рассчитана динамика численности работников государственного управления. Этот процесс можно рассматривать в основном как обратно пропорциональный динамике численности занятых. Динамика ВВП и численности государственных служащих не продемонстрировали наличия связи между собой.
Далее гипотеза проверялась через изучение четырех рассматриваемых показателей, выраженных в обобщенном виде. На рисунках 6—8 представлены не конкретные значения показателей, а общее направление происходивших изменений.
Видно, что численность населения, в основном, возрастала в Казахстане, а в других странах сокращалась или оставалась стабильной. Численность занятых в Казахстане также увеличивалась в среднем более быст-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
/
^^ -
2000 1 2005 1 2008 1 2009 1 2010 1 2011 1 2012 1 2013 ----Население ........... Занятые - Госслужащие - ВВП
Рис. 7. Динамика изменений количественных показателей в Казахстане (2000—2013 гг.)
Проверка гипотезы показала, что, во-первых, направление всех процессов в рассматриваемых странах было общим, во-вторых, ясной связи процессов изменения численности государственных служащих с иными рассматриваемыми показателями ни в одной стране не выявлено. Это указывает на то, что процессы реформирования государственной службы (изменения численности государственных служащих) не основывались на системном планировании и слабо коррелировали с происходившими процессами в экономике и обществе.
рыми темпами, чем в России и Белоруссии. ВВП во всех странах изменялся в одинаковом направлении. Численность государственных служащих в России быстро возрастала в 2000—2008 гг., после чего сократилась к 2012 г. до уровня 2005 г. В Казахстане она возрастала в 2000—2009 гг., в 2009— 2010 гг. была сокращена, после чего сохраняла стабильную численность. В Белоруссии в 2009—2011 гг. численность госслужащих оставалась стабильной, а в 2012—2013 гг. сократилась.
^...... ...... .......................................................................
/
/
/
2000 ' 2005 ' 2008 ' 2009 1 2010 1 2011 1 2012 1 2013 ----Население ........... Занятые - Госслужащие - ВВП
Рис. 8. Динамика изменений количественных показателей в Белоруссии (2000—2013 гг.)
Литература
1. Бейсембаев А.А. Система государственной службы Республики Казахстан: тенденции и перспективы // Вопросы государственной и муниципального управления. 2010. № 3.
2. Бирбаев Б.О., Шагойко Е.Ю. Реформирование государственной службы России и Казахстана: кто впереди? В сб.: Экономика и эффективность государственного управления. Вып. 8 / Под ред. А.Г. Бараба-шева. М., 2015.
3. Закон Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь». URL://http://www.pravo.by/main.aspx?guid=3871&p2=2/953
4. Закон Республики Беларусь от 23 ноября 1993 г. «Об основах службы в государственном аппарате» // Ведамасщ Вярхоунага Савета Рэспублт Беларусь. 1993. № 32. Ст. 416.
5. Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453 «О государственной службе». URL://http://-www.adilet.zan.kz/rus/docs/Z990000453
6. Капаров С.Г. Основные тенденции в сфере казахстанской государственной службы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2010. № 2.
7. URL://http://www.eurasiancommission.org/ru/nae/Pages/default.aspx?d=d6e71c02-fd4e-4de6-a3e8-02196d338eac
8. URL://http ://www.anticorruption.gov.kz/rus/
9. URL://http://www.stat.gov.kz/faces/homePage;jsessionid=R5sHTl2bGptHmfyzJ07MPQp7NVvNpPZmTT622j-SDnq1jBkWLjP87!1618266553?_afrLoop=442345053558452#%40%3F_afrLoop%3D442345053558452%26_adf.ctrlsta te%3Dhm5nvjnq9_4
10. Указ Президента Республики Казахстан от 7 марта 2013 г. № 523 «Об утверждении Реестра должностей государственных служащих». URL://http://www.adilet.zan.kz/rus/docs/U1300000523#z42.
11. ФЗ от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
12. Чуприс О.И. Теоретические проблемы правового регулирования государственной службы Республики Беларусь: Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. Мн., 2010.
13. KurmankulovA., MakhmutovB, Mamanova K., Kuanyshbayeva Z, Mussabekov M., SerickbayevA. Political Management in the Republic of Kazakhstan and Russian Fédération: Comparative Analysis // Middle-East Journal of Scientific Research (Special issue of Politics and Law). 2013. № 13.
14. ВВП на душу населения. Всемирный банк. URL://http://www.data.worldbank.org/indicator/NY.-GDP.PCAP.PP.CD
