CC BY
116
Гражданское право, гражданский процесс
УДК 347.91
А.В. Шуваев*, И.К. Пархоменко**
Процессуальный порядок рассмотрения и разрешения административных дел об административном надзоре
В статье рассматриваются основания применения, цели и задач административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также процессуальный порядок административного судопроизводства по данной категории дел.
Ключевые слова: административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, административное судопроизводство
A.V. Shuvaev*, I.K. Parkhomenko**. Procedure for the consideration and resolution of administrative cases on administrative supervision. The present article describes the bases of application, the purpose and problems of administrative supervision of the persons released from places of imprisonment, and the procedural order of the administrative proceedings in category of cases in point.
Keywords: administrative supervision of the persons released from places of imprisonment, administrative proceedings
Вступивший в силу за исключением отдельных положений 15 сентября 2015 г. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (далее -КАС РФ) заменил собой ряд глав Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 (далее - ГПК РФ), которые устанавливали правила признания недействующими нормативных правовых актов полностью или в части; оспаривания решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации и пр.
Законодатель понимает под административным судопроизводством рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав граждан и организаций, а также других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных и иных публичных полномочий (ст. 1 КАС РФ). По мнению В.В. Яркова, «необходимость судебного контроля за действиями органов исполнительной и законодательной власти вытекает из разделения властей как основного начала осуществления государственной власти в современной России» [1, с. 158].
Правовой институт, регулирующий порядок рассмотрения и разрешения споров в сфере административного управления между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами исполнительной власти, с другой стороны, получил название административной юстиции [2, c. 282]. При этом предпочтительность судебного порядка при оспаривании актов органов исполнительной и законодательной власти достаточно очевидна и обоснована.
К делам, которые связаны с осуществлением обязательного судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных и иных публичных полномочий относятся в т.ч. и дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Данная категория дел, являющаяся предметом нашего анализа, урегулирована положениями гл. 29 КАС РФ.
Административный надзор представляет собой профилактическую меру, применяемую к тем освобождённым из мест лишения свободы, поведение которых дает основание опасаться рецидива преступлений с их стороны. Административный надзор устанавливается судом в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобождённого из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений либо умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего [3, c. 210].
Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ (далее - ФЗ «Об административном надзоре») возродил в российской правовой системе существовавший в дореволюционный и советский периоды институт соответственно полицейского и административного надзора, который в 90-е гг. XX в.
* Шуваев, Андрей Валерьевич, доцент кафедры гражданского процесса Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. E-mail: av_shuvaev@ inbox.ru.
** Пархоменко, Ирина Константиновна, доцент кафедры гражданского процесса Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д.1., e-mail: irinaparxomenko@ yandex.ru.
* Shuvaev, Andrej Valerievich, docent of civil process chair of St.-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of law sciences. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilot Piljutov str., l. E-mail: av_shuvaev@ inbox.ru.
** Parkhomenko Irina Konstantinovna, docent of civil process chair of St.-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs of Russia, candidate of law sciences, Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilot Piljutov str., l. E-mail: irinaparxomenko@ yandex.ru. © Шуваев А.В., Пархоменко И.К., 2016
Шуваев А.В, Пархоменко И.К Процессуальный порядокрассмотрения и разрешения административных...
фактически перестал применяться на практике [4, с. 235]. При этом безусловной новеллой ФЗ «Об административном надзоре» стало отнесение рассмотрения дел об административном надзоре к ведению суда общей юрисдикции. Ранее установление административного надзора происходило на основании решений несудебных органов. Легальное определение административного надзора закреплено в ст. 1 ФЗ «Об административном надзоре», согласно которой административный надзор - это осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобождённым из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных законом.
Нельзя не согласиться с мнением А.П. Фильченко о том, что «основанием применения административного надзора следует признать неблагоприятный прогноз индивидуального преступного поведения освобождающегося лица, но без конкретизации места, времени и способов совершения преступления» [5, с. 24]. При этом цель надзора - это предупреждение новых преступлений со стороны освобождённых и оказание на них воспитательного воздействия. Он не имеет целью унижение человеческого достоинства и компрометацию поднадзорного по месту его работы или жительства. Но административный надзор предполагает существенное ограничение основных прав гражданина и поэтому должен подлежать особому судебному контролю [3, с. 215].
Система органов государственной власти, реализующих полномочия по установлению административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, выглядит следующим образом: 1) органы исполнительной власти, обращающиеся с административным иском об установлении, продлении и прекращении административного надзора (исправительные учреждения или органы внутренних дел); 2) административные суды, рассматривающие вышеуказанные административные иски; 3) органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие административный надзор (органы внутренних дел); 4) прокурор, обладающий правом участвовать в рассмотрении дел судами; обращаться в суд с заявлением о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений для защиты прав и свобод поднадзорного лица при условии, что поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд. Кроме того, прокуроры осуществляют надзор за исполнением законодательства об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы [6, с. 31].
Закон предусматривает необходимость судебного контроля при установлении административного надзора, при продлении административного надзора и дополнении ранее установленных административных ограничений, а также при досрочном прекращении административного надзора и частичной отмене административных ограничений.
Как было отмечено выше, административное судопроизводство по данной категории дел возбуждается подачей административного искового заявления в письменной форме. Необходимо подчеркнуть, что законодатель предусматривает возможность подачи административного искового заявления посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», однако данное положение ч. 8 ст. 125 КАС РФ вступает в силу только с 15 сентября 2016 г. (ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» от 08 марта 2015 г. № 22-ФЗ).
Требования к содержанию административного искового заявления, связанного с административным надзором, и прилагаемым к нему документам содержит ст. 271 КАС РФ.
Во-первых, в таком заявлении указываются общие сведения по ст. 125 КАС РФ, такие как наименование суда, в который подается административное исковое заявление; наименование административного истца и ответчика, место их нахождения (жительства или место пребывания); содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования и иные сведения.
Во-вторых, в нем должны быть указаны основания для установления административного надзора, перечисленные в ч. 3 ст. 3 ФЗ «Об административном надзоре», а именно:а) лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания; б) лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность. В отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобождённого из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, административный надзор устанавливается независимо от наличия вышеуказанных оснований (ч. 2 ст. 3 ФЗ «Об административном надзоре»).
В-третьих, закон предусматривает дополнительные требования к содержанию административного искового заявления и прилагаемым документам ч. 4-9 ст. 271 КАС РФ. Так, например, в административном исковом заявлении исправительного учреждения об установлении административного надзора также указываются сведения о поведении лица, в отношении которого предлагается установить административный надзор, в период отбывания им наказания в исправительном учреждении. К такому заявлению прилагается копия приговора суда, а также копия постановления начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного
Гражданское право, гражданский процесс
порядка отбывания наказания. Согласно требованиям ч. 2 ст. 271 КАС РФ, административное исковое заявление исправительного учреждения должно быть подписано его начальником, административное исковое заявление органа внутренних дел - его руководителем, административное исковое заявление лица, в отношении которого установлен административный надзор, о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений - поднадзорным лицом либо его представителем при наличии соответствующих полномочий.
Анализ положений ст. 270 КАС РФ позволяет выделить субъектов, обладающих правом на подачу административного искового заявления, связанного с административным надзором, исходя из его конкретной направленности: 1) заявление об установлении административного надзора подается в суд либо исправительным учреждением (в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы), либо органом внутренних дел (в отношении лица, освобождённого из мест лишения свободы, а также в отношении лица, отбывающего наказание в виде ограничения свободы, назначенное в качестве дополнительного вида наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы); 2) заявления о продлении административного надзора и о дополнении ранее установленных административных ограничений подаются в суд органом внутренних дел; 3) заявление о досрочном прекращении административного надзора о частичной отмене административных ограничений могут подаваться в суд органом внутренних дел или поднадзорным лицом либо его представителем. При этом прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений для защиты прав и свобод поднадзорного лица при условии, что поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд.
Анализируемая статья содержит также и правила подсудности по данной категории дел. Так, административное исковое заявление об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, подаётся в суд по месту нахождения исправительного учреждения; заявления об установлении административного надзора в отношении лица, освобождённого из мест лишения свободы, подаётся в суд по месту жительства или месту пребывания этого лица; в свою очередь, заявления о продлении административного надзора, о дополнении ранее установленных административных ограничений, о частичной отмене административных ограничений, о досрочном прекращении административного надзора подаются в суд по месту жительства или месту пребывания поднадзорного лица.
Сроки подачи административного искового заявления об установлении административного надзора зависят от вида наказания. В отношении освобождаемых из мест лишения свободы такое заявление подается администрацией исправительного учреждения не позднее чем за два месяца до истечения определённого приговором суда срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы. В отношении лиц, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, назначенное в качестве дополнительного вида наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы, заявление подаётся органом внутренних дел не позднее чем за один месяц до истечения срока отбывания осужденным наказания в виде ограничения свободы (ч. 7 и 8 ст. 270 КАС РФ).
Отдельно хотелось бы подчеркнуть, что несоблюдение указанных сроков не влечёт за собой возвращения или отказа в принятии административного искового заявления об установлении административного надзора, а также не является основанием для отказа в его удовлетворении. При таких обстоятельствах суду следует обеспечить рассмотрение административного дела до истечения определённого приговором суда срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы или ограничения свободы. Однако в любом случае несоблюдение указанных сроков свидетельствует о нарушении законности, что является основанием для вынесения частного определения в порядке, установленном ст. 200 КАС РФ.
Согласно ч. 1 ст. 272 КАС РФ, административное исковое заявление, связанное с административным надзором, незамедлительно принимается к производству суда, за исключением случая неподсудности требований данному суду и возвращения административного искового заявления.
После принятия заявления суд истребует необходимые документы и материалы, а также возлагает на исправительное учреждение или орган внутренних дел, которыми подано административное исковое заявление, обязанность обеспечить участие в судебном заседании лица, в отношении которого решается вопрос об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений, в случаях признания необходимым его обязательного участия в судебном заседании.
О времени и месте рассмотрения административного дела суд извещает лицо, в отношении которого решается вопрос, связанный с административным надзором, соответствующее исправительное учреждение или орган внутренних дел, а также прокурора. Неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора, а также надлежащим образом извещенного представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений, за исключением случая, если явка такого представителя будет признана судом обязательной.
Само административное дело должно быть рассмотрено в течение десяти дней со дня поступления административного искового заявления в суд. При этом административные дела об установлении административного надзора в отношении лиц, отбывающих наказание, должны быть разрешены не позднее дня, предшествующего дню истечения срока отбывания осужденным наказания (ч. 7 ст. 272 КАС РФ).
Шуваев А.В, Пархоменко И.К Процессуальный порядокрассмотрения и разрешения административных...
Решение суда по делу об административном надзоре принимается по общим правилам, установленным гл. 15 КАС РФ. При этом в резолютивной части должны содержаться следующие сведения: 1) по делу об установлении или о продлении административного надзора - срок административного надзора, а также конкретные административные ограничения, установленные судом; 2) по делу о дополнении административных ограничений - конкретные дополнительные административные ограничения, установленные судом; 3)по делу о частичной отмене административных ограничений - конкретные административные ограничения, отмененные судом.
Согласно ч. 5 ст. 273 КАС РФ, копии решения суда вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям или направляются им незамедлительно после изготовления решения способами, позволяющими обеспечить скорейшую доставку. Нельзя не упомянуть и о том, что административное судопроизводство по делам об административном надзоре подкреплено административно-правовыми и уголовно-правовыми санкциями на случай нарушения установленных судом ограничений или установленных законом обязанностей. Так, ст. 19.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ за несоблюдение административных ограничений и невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре, предусмотрены следующие виды административного наказания: предупреждение, наложение административного штрафа в размере до 1500 рублей или административного ареста до 15 суток. В свою очередь, ст. 314.1 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ за уклонение от административного надзора предусмотрены обязательные работы до двухсот сорока часов, исправительные работы на срок до двух лет либо лишение свободы на срок до одного года.
Как справедливо отметил А.С. Вельмин, «нарушение правил административного надзора есть самостоятельное основание для привлечения поднадзорного лица к административной или уголовной ответственности. Меры административной и уголовной ответственности реализуются в самостоятельных юрисдикционных процессах и процедурах, предусмотренных УПК РФ и КоАП РФ. По отношению к производству по делам об установлении административного надзора соответствующие процессы и процедуры выполняют обеспечительную и охранительную функции, поскольку способствуют властной реализации судебного решения на тот случай, если лицо проигнорирует меры административного надзора, предписанные ему судебным решением» [4, с. 235].
Подводя итог анализу процессуального порядка рассмотрения и разрешения административных дел об административном надзоре, хотелось бы указать на ряд актуальных проблем исполнения законодательства об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы.
На первый план выходит отсутствие единообразной судебной практики по разрешению административных дел, связанных с административным надзором, что, на наш взгляд, вызвано незначительным сроком действия КАС РФ, за который данная практика просто еще не успела сформироваться. Кроме того, среди проблем правоприменения в данной сфере можно выделить также: 1) недостаточную организацию работы территориальных органов МВД России по осуществлению административного надзора; 2) отсутствие налаженной системы межведомственного взаимодействия, в т.ч. и отсутствие программы совместных действий между территориальными органами МВД России и территориальными органами УФСИН России и ФМС России при осуществлении административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы; 3) недостаточную эффективность норм действующего законодательства, направленного на оказание индивидуального профилактического воздействия на граждан, освобождённых из мест лишения свободы и имеющих непогашенную либо неснятую судимость [6, с. 31].
Таким образом, по административным делам, связанным с административным надзором, предметом деятельности суда является установление правоотношения между лицом, освобождаемым или освобождённым из мест лишения свободы, в отношении которого законом предусмотрено применение административных ограничений, и органом власти, добивающимся установления таких ограничений. При этом сами административные ограничения и обязанности выступают основным содержанием данного правоотношения.
Кроме того, осуществление административного надзора за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы, предполагает наличие системных и согласованных действий среди различных министерств и ведомств, правовой основой которых должно быть логически завершенное законодательство.
Список литературы
1. Гражданский процесс : учебник / под ред. В.В. Яркова; 6-е изд. - М.: Волтерс Клувер, 2006.
2. Гражданский процесс / под ред. В.А. Мусина, Н.А. Чечиной, Д.М. Чечота. - М., 1996.
3. Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (поглавный) / под ред. А.А. Муравьева. - М.: Проспект, 2015.
4. Вельмин, А. С. Проблемы обоснованности отнесения дел об административном надзоре к ведению суда в порядке гражданского судопроизводства // Вестник гражданского процесса. - 2012. - № 2.
5. Фильченко, А. П. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа и перспективы законодательного регулирования // Административное право и процесс. - 2012. - № 2.
6. Мелехин, А. В., Баскакова, С. И. и др. О некоторых подходах к практике осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы // Административное право и процесс. - 2014. - № 8.
