CC BY
166
безупречность, в практике не считались»2, и они не действовали вследствие их блокирования Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности»3.
С 1 января 1995 г. вступила в действие ч. 1 ГК РФ, нормы которого во многом перекликаются с Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик. ГК РФ регулируются общие положения, в которых общество с ограниченной ответственностью рассматривается, наряду с другими товариществами и обществами, в качестве одной из организационно-правовых форм юридических лиц. Нормы Кодекса позволяют выделить основные признаки общества и соотнести общество с ограниченной ответственностью с другими товариществами и обществами. Во многом нормы ГК РФ, так же как и п. 7 ст. 19 Основ, отсылают за подробным нормативным регулированием деятельности обществ с ограниченной ответственностью к специальному закону. И такой закон
был принят 8 февраля 1998 г., вступив в действие с
1 марта 1998 г. Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью» внес ясность во многие вопросы, которые ранее в полной мере не были урегулированы нормами ГК РФ.
Появление такой организационно-правовой формы, как общество с ограниченной ответственностью, обусловлено требованиями практики, показавшей недостаточную эластичность акционерных обществ и ограниченные возможности полных товариществ. Общество с ограниченной ответственностью (или, как ранее называлось, товарищество с ограниченной ответственностью) возникло как переходное образование между уже возникшими полным и акционерным товариществами.
2 Белов В.А., Пестерева Е.В. Хозяйственные общества. М., 2002. С. 254.
3 Мамутов В. К. Сближение современных систем правового регулирования хозяйственной деятельности // Гос-во и право. 1996. № 8. С. 41
ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА И ВОЗМОЖНЫЕ
ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
Л.В. УВАРОВА,
соискатель МосУ МВД России E-mail: Uvarova-L.V.@mail.ru В.П. ТОРДУН, соискатель МосУ МВД России О.Е. МУТЕЛИКА, соискатель МосУ МВД России Научная специальность: 12.00.15 — гражданский процесс; арбитражный процесс
Аннотация. В статье рассматриваются актуальные проблемы административного судопроизводства. Ключевые слова: административное судопроизводство, административное правонарушение, административная ответственность.
PROCEDURAL ISSUES OF ADMINISTRATIVE PROCEEDINGS AND THEIR POSSIBLE SOLUTIONS
L. V. UVAROVA,
the competitor of a scientific degree, the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
V.P. GORDUN,
the competitor of a scientific degree, the Moscow university of the Ministry of Internal Afairs of Russia
O..Е. MUTELIKA,
the competitor of a scientific degree, the Moscow university of the Ministry of Internal Afairs of Russia
Annotation. In article actual problems of administrative legal proceedings are considered. Keywords: administrative legal proceedings, an administrative offense, administrative responsibility.
Принятие нового КоАП РФ стало завершением процесса демократизации законодательства об административной ответственности и приведении его в соответствие с положениями Конституции РФ. Процессуальные разделы КоАП претерпели концептуальные изменения: установлен строгий перечень субъектов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; впервые урегулирован институт отводов; детальную регламентацию получили вопросы, связанные с доказательствами по делу об административном правонарушении; уточнен состав и правовой статус участников производства; конкретизированы его стадии. Безусловной заслугой авторов нового КоАП РФ стало исключение порядка пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях из сферы гражданского процессуального законодательства.
Реформирование процессуальных положений законодательства об административной ответственности не решает в полной мере некоторые теоретические, а главное практические проблемы. Вместе с тем, применение КоАП РФ судьями постоянно расширяется. Только в Санкт-Петербурге, по данным Отдела организационно-правового обеспечения деятельности судов Управления Судебного департамента, в 2003 г. судьями общей юрисдикции рассмотрено в два раза больше дел об административных правонарушениях, чем в 2002 г. Почти двухлетняя практика применения Кодекса судьями Санкт-Петербурга свидетельствует о наличии некоторых трудностей в реализации его положений.
Одним из актуальных является вопрос о разграничении понятий «судья» и «суд» в производстве по делам об административных правонарушениях. В различных статьях Кодекса употребляются разные термины. Так, в ч. 2 ст. 1.3 речь идет о подсудности дел об административных правонарушениях судам; в ст. 22.1, 23.1, 30.1, 30.6, 30.9 говорится о судьях; в ст. 30.1, 30.9 содержатся термины «вышестоящий суд», «районный суд».
Терминологическая неясность КоАП РФ создает предпосылки для отождествления в теории административного права таких различных правовых институтов, как производство по делам об адми-
нистративных правонарушениях и административное судопроизводство.
М.В. Баглай считает, что правила административного судопроизводства, содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях. По мнению А.Ю. Якимова, административное судопроизводство — это рассмотрение судами дел об административных правонарушениях. С точки зрения Д.Н. Бахраха, «КоАП РФ делает огромный шаг вперед в развитии правосудия по административным делам», так как значительно расширяет список подведомственных судьям дел о совершении административных правонарушений. Аналогичной точки зрения придерживается М.С. Студеникина, опираясь на положение ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации».
Включение в административное судопроизводство производства по делам об административных правонарушениях является необоснованным. Содержанием административного судопроизводства впечатляет судебно-процессуальный порядок разрешения публично-правовых споров о законности правовых актов или действий органов публичного управления, а не привлечение граждан и организаций к административной ответственности.
Необходимость разграничения понятий административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях подчеркивается и в научной литературе. Так, Ю.Н. Ста-рилов считает, что не следует идентифицировать административную юстицию с производством по делам об административных правонарушениях. В.А. Туманов подчеркивает необходимость различать защиту прав граждан в сфере административных правоотношений от осуждения мелких правонарушителей и взыскания штрафов в судебном порядке.
Различие понятий суд и судья существенно влияют не только на правовое положение данных субъектов, но и на содержание и характер их деятельности.
При рассмотрении дела об административном правонарушении судья, как должностное лицо выступает в качестве субъекта административной юстиции. В соответствии с КоАП РФ судья в данном случае не осуществляет правосудие, он руководству-
ется административно-процессуальными нормами и действует от своего имени, а не от имени Российской Федерации. Привлечение граждан и организаций к административной ответственности производится по правилам административного процесса, а не административного судопроизводства. В противном случае можно было бы говорить о нарушении принципа равенства при производстве по делам об административных правонарушениях, так как часть правонарушений рассматривались бы в административном порядке должностными лицами или уполномоченными органами, а по другим видам правонарушений осуществлялось бы правосудие. Особенно ярко неравенство проявлялось бы при наложении штрафа на месте в порядке упрощенного производства (ст. 28.6, 32.3 КоАП РФ).
Рассмотрение дел об административных правонарушениях судьями, должностными лицами и органами имеет единую административно-юрисдикционную природу, выступает реализацией государственно-управленческой деятельности по применению государственного принуждения к субъекту, виновному в совершении административного проступка. При рассмотрении дела об административном правонарушении судьи осуществляют скорее квазисудебную деятельность, так как в данном случае не реализуется в полной мере такой принцип правосудия как равноправие и состязательность сторон, нет разделения функций обвинения и рассмотрения дела.
Жалобу и протест на постановление по делу об административном правонарушении рассматривает суд (ст. 30.1 Кодекса). При этом на рассмотрение суда передается публично-правовой спор о законности и обоснованности постановлений и действий судей, органов и должностных лиц, уполномоченных налагать административные наказания. Суд или вышестоящий суд выступает в качестве органа правосудия, он осуществляет административное судопроизводство, предусмотренное ст. 118 Конституции РФ, решает вопрос о законности административно-правового акта, принятого субъектом административной юрисдикции. При пересмотре постановления по делу об административном правонарушении суд проверяет его законность и обоснованность, т.е. возникает судеб-но-надзорное правоотношение. Вместе с тем, КоАП РФ не признает особую роль и статус суда в процессе пересмотра постановлений по делам об администра-
тивных правонарушениях. Нет в Кодексе указаний о вынесении судом решения по жалобе или протесту от имени Российской Федерации.
Для урегулирования правового статуса судьи и суда в производстве по делам об административных правонарушениях представляется необходимым уточнить положения глав 22, 23, 29, 30 КоАП РФ. В перспективе правосудие по публично-правовым спорам, включая споры о законности и обоснованности постановлений по делам об административных правонарушениях, должно осуществляться по Кодексу об административном судопроизводстве.
Теоретического обоснования требует проблема двойственности судебного рассмотрения дел об административных правонарушениях: они рассматриваются судьями судов общей юрисдикции и арбитражных судов, соответственно, по имеющим существенные различия правилам КоАП и Арбитражного процессуального кодекса. В законодательстве не содержится четких критериев разграничения их компетенции. Судьи арбитражных судов рассматривают ограниченный перечень дел о нарушениях, совершенных индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами в экономической сфере. Однако судьи судов общей юрисдикции также могут привлекать к административной ответственности данных субъектов, в том числе и по вопросам их предпринимательской деятельности (например, нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав — ст. 7.12; выпуск или продажа подлежащих маркировке товаров и продукции без маркировки — ст. 15.12 Кодекса и др.). В 2002 г. судьи общей юрисдикции в Российской Федерации привлекли к ответственности 4,4 тыс. юридических лиц.
Двойственность процессуального порядка рассмотрения и пересмотра дел об административных правонарушениях не согласуется с принципом равенства и единства порядка привлечения к административной ответственности. Выделение для дел об административных правонарушениях, подведомственных арбитражным судьям, особых правил их рассмотрения и пересмотра не оправдано и с практической точки зрения.
Так, по данным организационно-контрольного управления и пресс-службы Высшего Арбитражного Суда РФ, арбитражные судьи в 2003 г. рассмотрели 15 456 дел о привлечении к административной ответ-
ственности и 15 581 дело об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности. Это в несколько раз меньше количества дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями общей юрисдикции. Например, по итогам 2002 г. в Российской Федерации ими было рассмотрено более 1,9 млн дел об административных правонарушениях и более 46 тыс. дел пересмотрено в результате обжалования или опротестования.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ предусматривает совершенно иные, чем это установлено в КоАп РФ, правила рассмотрения и пересмотра дел об административных правонарушениях.
Во-первых, название гл. 25 АПК РФ «Рассмотрение дел об административных правонарушениях», объединяющей в себе два параграфа: «Рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности» и «Рассмотрение дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности», расходится с терминологией КоАП РФ применительно к стадиям производства по делам об административных правонарушениях, что только усложняет законодательство.
Во-вторых, АПК РФ относит рассмотрение дел об административных правонарушениях к административному судопроизводству, что нарушает принцип равенства и единства института административной ответственности. Так, АПК РФ содержит отсутствующие в КоАП РФ положения о возбуждении дела на основании заявления органа или должностного лица, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, применении общих правил искового производства, вынесения решения по делу от имени Российской Федерации, об апелляционном и кассационном обжаловании решений и др.
Представляется необходимым устранить двойственность процессуального порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях, распространив в полном объеме КоАП РФ на деятельность судей арбитражных судов.
Эффективность рассмотрения и пересмотра дела об административном правонарушении зависит от решения еще одной проблемы — качества процессуальных документов.
На первое место здесь можно поставить протоколы об административных правонарушениях: в них
часто отсутствуют данные о месте, времени совершения правонарушения, сведения о свидетелях, потерпевших, нет правильной квалификации содеянного. Не способствуют единообразию практики и повышению качества протоколов попытки различных органов государственной власти разработать бланки протоколов (например, в Санкт-Петербурге такие бланки разработаны Управлением ГИБДД, ГУВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, налоговыми инспекциями).
Частично решить данную проблему могло бы включение в Кодекс в качестве приложения единых форм (бланков) примерных протоколов об административных правонарушениях и иных процессуальных документов, по примеру УПК РФ, что помогло бы устранить многие процессуальные ошибки.
В целях повышения ответственности должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, за качество административных материалов было бы целесообразно дополнить гл. 25 Кодекса, расширив круг лиц, участвующих в рассмотрении дела, с предоставлением им права обжалования постановления. Участие лица, составившего протокол, в рассмотрении и пересмотре дела должно быть обязательным, это способствовало бы соблюдению принципов полноты и всесторонности в изучении дел, принципа состязательности сторон.
Не мене важным процессуальным документом служит протокол о рассмотрении дела об административном правонарушении. В соответствии со ст. 29.8 КоАП РФ его составление предусматривается только при рассмотрении дела коллегиальным органом; при рассмотрении дела единолично должностным лицом или судьей протокол не составляется. Вместе с тем, в протокол должны быть занесены сведения о заявлении отводов, о предупреждении свидетелей, экспертов об ответственности за заведомо ложные показания, заключение эксперта и иные сведения о процессуальных действиях. При пересмотре постановлений именно протокол рассмотрения дела является основным доказательством процессуальных нарушений. В этой связи, ст. 29.8 КоАП РФ нуждается в дополнении.
Внести уточнения необходимо и по вопросу об ответственности свидетеля, эксперта, переводчика за отказ от выполнения своих обязанностей. В Кодексе имеется норма (ст. 17.9) об ответственности данных
субъектов только за заведомо ложные показания, заключение эксперта или неправильный перевод. Не вполне ясно, каковы полномочия судьи при неявке свидетеля или эксперта на рассмотрение или пересмотр дела.
Наибольшие трудности на практике вызывает формулировка ст. 4.5 КоАП РФ о сроке исковой давности привлечения к административной ответственности. Слова «постановление .... не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения правонарушения.» толкуется неоднозначно. Кодекс не определяет, что является моментом вынесения постановления: его объявление (ч. 1 ст. 29.11) или вступление его в силу (ст. 31.1). Практические работники придерживаются второй точки зрения, что не соответствует идее авторов Кодекса. Например, в г. Твери большинство дел об административных правонарушениях, рассмотренных судьями, прекращаются на стадии обжалования в связи с истечением сроков давности, в то время как обжалование не должно включаться в данный срок. Такая практика не способствует защите прав потерпевших, под сомнение ставится их право на возмещение ущерба, причиненного правонарушением. Основными причина истечения сроков являются: принятие постановления по делу в последние дни двухмесячного срока и пересмотр постановления через 1,5—2 месяца после его принятия; по некоторым делам пересмотр осуществляется и позднее.
Общий срок давности в три месяца недостаточен для осуществления необходимых процессуальных действий по делу (например, для вынесения определения о назначении времени и места рассмотрения дела, вызова участников производства повестками, осуществления приводов лиц, не явившихся в суд без уважительных причин). Лица, в отношение которых ведется производство, чтобы избежать ответственности, могут искусственно затягивать рассмотрение дела (не являться в суд, заявлять необоснованные ходатайства), что на практике приводит к истечению сроков исковой давности и прекращению производства по делу. Фактически новый КоАП РФ не решил проблему, которая существовала еще при применении ч. 1 ст. 38 КоАП РФ.
Представляется правомерным увеличить общий срок давности привлечения к административной ответственности до шести месяцев. Было бы целесооб-
разно изменить формулировку ч. 1 ст. 4.5 Кодекса, уточнив, что «лицо не может быть привлечено к административной ответственности по истечении шести месяцев со дня совершения административного правонарушения». При этом под привлечением следует понимать момент вступления постановления в силу.
Для предотвращения искусственного затягивания производства по делу возможно введение нормы о его приостановлении в случае уклонения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, от явки к судье или к должностному лицу, рассматривающему дело. Приостановление производства не должно зависеть от причин неявки: они могут быть как уважительными (болезнь, командировка лица, в отношении которого ведется производство), так и неуважительными.
Проблемы в реализации положений КоАП на стадии рассмотрения дела порой приводят к пересмотру постановлений по делам об административных правонарушениях, что также связано с некоторыми процессуальными трудностями.
Так, Кодекс не устанавливает инстанционности при рассмотрении и пересмотре дела. Наиболее важным в этой связи представляется вопрос о том, в качестве какой инстанции (кассационной или апелляционной) выступает вышестоящий суд при пересмотре постановлений нижестоящих судей, должностных лиц или органов по делам об административных правонарушениях. Практические работники пытаются ответить на этот вопрос самостоятельно.
Например, при производстве по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях в г. Твери возник вопрос о возможности обжалования решения, вынесенного районным судьей по жалобе на постановление мирового судьи, в вышестоящий суд. Таким образом, постановления мирового судьи обжалуются дважды. Данная практика, противоречащая КоАП, сложилась в связи с применением к административно-судебным правоотношениям аналогий уголовного процесса, однако КоАП не предусматривает возможности применения норм права по аналогии.
Для устранения разночтений в гл. 30, посвященной пересмотру дел об административных правонарушениях, следовало бы уточнить, что пересмотр постановлений осуществляется в апелляционном порядке, что наиболее полно обеспечивает защиту прав как лица, в отношении
которого ведется производство по делу об административном правонарушении, так и потерпевшего.
Влияет на результативность производства по делам об административных правонарушениях и вопрос о пределах полномочий суда или должностного лица при пересмотре дела. Положения ст. 30.6 КоАП РФ не позволяют точно определить, кем, как и в каких пределах должны представляться дополнительные материалы, обязан ли суд заслушивать показания участников производства, какие иные процессуальные действия должны быть совершены. Или данные действия осуществляются по усмотрению суда, как устанавливает Кодекс, «при необходимости». По нашему мнению, возможно сохранение права участников производства представлять дополнительные материалы при пересмотре дела, но не любые, а только те, что не могли быть представлены ими при рассмотрении дела по уважительным причинам.
В нормативном урегулировании нуждаются вопросы движения дела об административном правонарушении.
В практике судов возникают ситуации, когда лица, подавшие жалобу на постановление по делу об административном правонарушении, затем отказываются от нее, либо постановление по делу до начала рассмотрения уже поданной жалобы отменяет вышестоящее должностное лицо. Для решения подобных трудностей целесообразно предусмотреть в гл. 30 КоАП РФ процедуры прекращения производства по жалобе на по-
становление по делу об административном правонарушении в случае отказа заявителя от жалобы, отмены обжалуемого постановления вышестоящим должностным лицом.
Следует также остановится на положениях КоАП РФ, регулирующих полномочия судьи при подаче жалобы с нарушением срока или ненадлежащим лицом. КоАП РФ не предусматривает процедуры возвращения жалобы без рассмотрения в случае подачи жалобы с нарушением срока обжалования (при отсутствии ходатайства о его восстановлении) или подачи жалобы ненадлежащим лицом. Нет в Кодексе и права обжаловать определение судьи или должностного лица об отказе в восстановлении срока на обжалование, что существенно нарушает права лица, привлекаемого к административной ответственности.
Кодекс РФ об административных правонарушениях — сложный законодательный акт, при его разработке невозможно было предусмотреть все возможные практические ситуации. Только реализация положений Кодекса с последующим обобщением практики его применения может выявить вопросы, требующие дополнения или редакционного уточнения. Представленные для обсуждения теоретические и практические проблемы рассмотрения и пересмотра дел об административных правонарушениях могут быть разрешены в процессе дальнейшего совершенствования положений КоАП РФ и принятия ФКЗ «Об административном судопроизводстве».
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Учебник / Под ред. Г.Б. Мирзоева, В.Н. Григорьева. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. — 463 с.
В учебнике сведения об организации правоохранительных органов впервые сведены воедино с краткими сведениями об их деятельности.
На основе правовой категории «правоохрана» определено понятие «правоохранительный орган» и установлен исчерпывающий перечень этих органов. Правовая категория «правоприменение» позволила выделить органы, содействующие правоохране (правоприменительные органы). Посредством системного подхода установлена структура каждого правоохранительного и правоприменительного органа, установлены их взаимосвязи.
В учебнике учтено законодательство, а также решения органов судебной власти по состоянию на 1 апреля 2010 г.
Для студентов (курсантов, слушателей) высших учебных заведений, осуществляющих подготовку юристов, а также для преподавателей, аспирантов (адъюнктов), практических работников правоохранительных органов и всех интересующихся организацией и функционированием правоохранительных и правоприменительных органов.
