CC BY
116
УДК 349.6
ПРОЦЕДУРА ОЦЕНКИ ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ - ВАЖНЕЙШИЙ ИНСТРУМЕНТ ЗАЩИТЫ АНТАРКТИКИ
© Элла Юрьевна БОГДАНОВА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права и процесса, e-mail: [email protected]
Анализируется эволюция процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в Антарктике. Рассматриваются положения различных международных актов, регулирующих эту процедуру, проводится сравнение с другими моделями ОВОС и предлагаются варианты усовершенствования процедуры ОВОС в Антарктике.
Ключевые слова: Антарктика; международное экологическое право; ОВОС; Протокол об охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике 1959 г.
Охрана окружающей среды Антарктики и зависящих от нее и связанных с ней экосистем, включая первозданность ее природы и ее эстетическую ценность и значимость как района проведения научных исследований, необходимых для понимания глобальной окружающей среды, должны являться одним из основных факторов, принимаемых во внимание при планировании и осуществлении любой деятельности в районе действия Договора об Антарктике (1959).
Масштабы присутствия человека в антарктическом регионе и, следовательно, вызываемых им нарушений резко увеличились в течение последних шестидесяти лет. На суше деятельность человека, включая широкий спектр логистической деятельности и некоторые виды научных исследований, может привести к разрушению или изменению среды обитания, интродукции или распространению чужеродных организмов (в т. ч. болезнетворных) и загрязнению. Существует большая вероятность того, что эти факторы окажут отрицательное воздействие на диких животных (в данном регионе это морские птицы и млекопитающие, которые выводят потомство на берегу).
Важно отметить, что пристальное внимание Антарктике стала уделять и ООН. Так, в начале 2012 г. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун представил Генеральной Ассамблее ООН план работы на ближайшие пять лет, где в разделе «Формирование консенсуса в отношении рамочной программы в области устойчивого развития на период после 2015 г. и ее осуществление» четко зафик-
сировал: «Работать с государствами-членами над превращением Антарктики в мировой природный заповедник» [1]. Данный факт среди прочих вызван тем, что в 2048 г. падет запрет разработки юридически обязательного режима в отношении освоения минеральных ресурсов Антарктики.
Российская наука международного права в последнее время также стала уделять достаточно внимания международно-правовому режиму Антарктики: выходят статьи [2-8], защищаются диссертации [9; 10]. Вместе с тем в указанных работах не уделяется достаточно внимания такому важному инструменту защиты окружающей среды Антарктики, как процедура ОВОС (оценка воздействия на окружающую среду).
Можно задаться вопросом - нужна ли процедура ОВОС в Антарктике вообще? С одной стороны, действительно, хозяйственная деятельность в Антарктике пока развита слабо, если сравнивать с уровнем хозяйственного освоения других регионов Земли и потенциальными возможностями, которые здесь существуют. С другой стороны, в Антарктике крайне сложно обеспечить удаление загрязняющих веществ или регенерацию (восстановление) живых организмов, которым нанесен ущерб. На Земле нет более хрупкой области в отношении экологического равновесия, чем Антарктика, и нужно учитывать практически все потенциально негативные последствия антропогенной деятельности. Так, недавно было разработано Руководство по минимизации воздействия светового загрязнения на антарктических
станциях и судах [11]. Световое загрязнение считается одной из природоохранных проблем в глобальном масштабе. Оно может помешать проведению атмосферных, астрономических и метеорологических наблюдений и ведет к излишним потерям энергии. Избыточное освещение может оказывать неблагоприятное воздействие на фауну, вызывая столкновение птиц со зданиями или морскими судами. Проблема светового загрязнения все чаще учитывается на этапе планирования новых проектов в Антарктике.
Определимся терминологически. Деятельность представляет собой событие или процесс, который является результатом присутствия людей в Антарктике (или связанный с присутствием людей) и / или может привести к присутствию людей в Антарктике [12]. Деятельность может состоять из нескольких действий, например деятельность по бурению льда может требовать таких действий, как транспорт оборудования, организация полевого лагеря, получение энергии для бурения, решение вопросов, касающихся топлива, операции по бурению, управление отходами и т. д. Анализ деятельности предусматривает рассмотрение всех составляющих ее фаз (например, строительство, эксплуатация или потенциальный демонтаж или фаза снятия с эксплуатации). Антропогенная нагрузка в Антарктике постоянно растет. Это и крупные научные эксперименты (разработка подледникового озера Восток), туризм [13], интенсификация использования всех видов транспорта (морские и воздушные суда и др.).
Сегодня правовой статус Антарктики определяется целым рядом международных договоров (договор об Антарктике 1959 г.; Конвенция о сохранении тюленей Антарктики 1972 г.; Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г.; Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики 1988 г. (не вступила в силу); Мадридский протокол об охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике 1959 г.; Соглашение о сохранении альбатросов и буревестников (качурок) 2001 г.) и многочисленных рекомендаций, принятых в рамках этих договоров, которые принято называть «Система Договора об Антарктике» (далее - СДА). Таким образом, можно констатировать, что СДА сего-
дня содержит комплекс мер, направленных на регламентацию деятельности в районе южнее 60 параллели южной широты, включая все шельфовые ледники, и процедура ОВОС является одним из обязательств, согласно СДА. Рассмотрим эволюцию процедуры ОВОС в СДА.
Впервые о необходимости проведения ОВОС в Антарктике заговорили в 1975 г., когда на 8-й Конференции сторон Договора об Антарктике (КСДА)1 приняли рекомендацию, подчеркивавшую важность предварительной оценки последствий деятельности на окружающую среду Антарктики. Вместе с тем первым основным шагом на пути к разработке комплекса требований ОВОС в Антарктике был сделан на той же КСДА, когда было принято Приложение 4 к «Кодексу поведения экспедиций и деятельности на станциях в Антарктике» [14]. Хотя в то время внимание было уделено научной деятельности и логистическим операциям, в приложении к кодексу содержались некоторые фундаментальные принципы инструментария ОВОС, в т. ч. «описание предлагаемых действий», «оценка их потенциальных выгод и ее возможного влияния» и «рассмотрение альтернативных действий».
В 1983 г. на 12-й Конференции сторон Договора об Антарктике была принята Рекомендация КСДА Х11-3 (рекомендация КСДА Х11-3 (Канберра, 1983) вступила в силу 27 апреля 2004 г., а утратила силу согласно Решению 1 (2011) - КСДА XXXIV - КООС XIV, Буэнос-Айрес) «Воздействие человека на окружающую среду». В Рекомендации, в частности, говорилось:
- никакое действие или деятельность, имеющие присущую им тенденцию изменять
1 Каждый год двенадцать сторон, первоначально подписавших Договор, и те стороны, которые проявляют свою заинтересованность в Антарктике «проведением там существенной научно-исследовательской деятельности» - вместе называемые Консультативными сторонами -встречаются «с целью обмена информацией, взаимных консультаций по вопросам Антарктики, представляющим общий интерес, а также разработки, рассмотрения и рекомендации своим правительствам мер, содействующих осуществлению принципов и целей настоящего Договора» (Ст. IX Договора об Антарктике 1959 г.). Это Консультативное совещание по Договору об Антарктике (КСДА).
окружающую среду в обширных областях в зоне действия Договора об Антарктике, не должны производиться, если не будут предприняты соответствующие шаги к тому, чтобы предусмотреть возможные изменения и осуществить соответствующий контроль в отношении вредных последствий, к которым может привести такое использование зоны действия Договора об Антарктике;
- государства, участвующие в антарктической исследовательской деятельности, находятся в лучшем положении для того, чтобы оценить потенциальное воздействие такой деятельности на окружающую среду и выработать процедуры оценки, которые могли бы быть с пользой применены для определения вероятности существенного воздействия планируемой деятельности;
- некоторая степень сравнимости таких процедур может в будущем стать желательной;
- процедуры оценки воздействия на окружающую среду не должны наносить ущерба одному из основополагающих принципов Договора об Антарктике, предусматривающему свободу научных исследований, как изложено в ст. 2 Договора об Антарктике, и что такие процедуры не должны ни посягать, ни наносить ущерба положениям по охране окружающей среды и сохранению живых ресурсов, включенным в инструменты, которые были выработаны или которые могут быть выработаны в будущем, как части системы Договора об Антарктике.
В 1985 г. Великобритания приступила к разработке проекта руководства принципов ОВОС [15]. И вот спустя 2 года на 14-й КСДА в 1987 г. была принята новая Рекомендация «Воздействие человека на антарктическую окружающую среду: оценка воздействия на окружающую среду» (рекомендация КСДА ХІУ-2 (Рио де Жанейро, 1987) в силу не вступила). Эта Рекомендация 1987 г. по сфере действия была такой же, как Кодекс поведения 1975 г. и касалась научных экспедиций и логистической деятельности. Однако на 15-й КСДА в 1989 г. было подчеркнуто, что процедуры ОВОС следует также применять для всех других видов деятельности, а также к существенным изменениям деятельности, хотя это не являлось официальной рекомендацией КСДА [12].
Остановимся подробнее на положениях Рекомендации 1987 г. Во-первых, важно от-
метить, что процедура ОВОС в Антарктике не разрабатывалась отдельно от мировых тенденций, а протекала в русле международного права, а точнее - международного экологического права. Так, в преамбуле рекомендации прямо содержится ссылка на документ ЮНЕП «Цели и принципы оценки воздействия на окружающую среду» (Резолюция ОС 14/25 (1987)). При этом Генеральная Ассамблея ООН прямо поддержала принятие этого документа, в котором детально была освящена процедура ОВОС. Согласно Рекомендации 1987 г., предполагались два этапа ОВОС: начальная ОВОС (в целях определения вредности деятельности для окружающей среды) и широкая. Широкая ОВОС должна включать: описания предлагаемой активности и выполняемые альтернативы, включая альтернативу о прекращении их воздействий на исследования в Антарктике; описание исходной основы окружающей среды, с которой предсказанные изменения должны сравниваться, и прогноз о будущем состоянии окружающей среды в отсутствии предлагаемой активности; оценка природы, размера, продолжительности и интенсивности непосредственных эффектов на окружающую среду, которые являются следствием предлагаемой активности; рассмотрение побочных или вторичных эффектов, которые возможны; рассмотрение накопленных воздействий предлагаемой активности в свете существующей активности и других запланированных действий; определение мероприятий, включая программы мониторингов, которые могли приниматься для уменьшения или смягчения воздействий на окружающую среду и обнаружения возможных непредвиденных эффектов; определение неизбежных воздействий; оценка значения предвидения эффекта на окружающую среду, что касается выгод от предлагаемой активности. Уже базируясь на ШОВОС, правомочный национальный комитет должен принять решение о необходимости продолжать активность. Также в процессе подготовки ШОВОС должен был идти процесс консультации со сторонами Договора по Антарктике, которые могли сделать замечания. Окончательно ШОВОС должны передаваться как части ежегодного обмена информацией, зафиксированного в Договоре об Антарктике.
Наконец, после принятия ряда рекомендаций на КСДА были приняты важные шаги по направлению создания обязательных правил ОВОС. 4 октября 1991 г. XI сессией специального КСДА был принят Протокол об охране окружающей среды к Договору об Антарктике, который вступил в силу 14 января 1998 г.
Протокол объявил Антарктику природным заповедником, предназначенным для мира и науки (ст. 2) и запретил любую деятельность (за исключением научных исследований) на 50 лет (2048 г.). Протокол состоит из 27 статей, дополнения «Арбитраж» и шести приложений, первым из которых является приложение под названием «Оценка воздействия на окружающую среду». Вместе с тем ряд важных положений процедуры ОВОС содержится в самом протоколе.
В ст. 3 Протокола по охране окружающей среды 1991 г. к Договору об Антарктике 1959 г. содержатся четыре природоохранных принципа, причем два из них напрямую касаются процедуры ОВОС:
1) деятельность в районе действия Договора об Антарктике должна планироваться и осуществляться на основе информации, достаточной для проведения предварительных оценок и вынесения обоснованных заключений о ее возможных воздействиях на окружающую среду Антарктики и зависящие от нее и связанные с ней экосистемы, а также на значимость Антарктики для проведения научных исследований;
2) должен проводиться постоянный и эффективный мониторинг для осуществления оценки воздействия ведущейся деятельности, включая проверку прогнозированных воздействий.
Также в Протоколе по охране окружающей среды 1991 г. зафиксировано важное положение о том, что государства-участники «сотрудничают при планировании и осуществлении деятельности в районе действия Договора об Антарктике. С этой целью каждая Сторона прилагает усилия к тому, чтобы предоставлять соответствующую помощь другим Сторонам в подготовке оценок воздействия на окружающую среду» (ст.6 (Ь)).
Ст. 8 протокола полностью посвящена ОВОС, но само детальное описание процедуры содержится в приложении 1 к протоколу. Каждая сторона договора обеспечивает
применение установленных в приложении 1 процедур оценки воздействия в процессе планирования, предшествующего принятию решений относительно любой деятельности в районе действия Договора об Антарктике в соответствии с научно-исследовательскими программами, туризмом и всеми другими видами правительственной и неправительственной деятельности в районе действия Договора об Антарктике, в отношении которых требуется заблаговременное уведомление в соответствии со ст. VII (5) Договора об Антарктике, включая связанную с ними вспомогательную логистическую деятельность. Процедура ОВОС этой деятельности на окружающую среду Антарктики или на зависящие от нее или связанные с ней экосистемы проводится согласно тому, определяется ли эта деятельность как: (а) имеющая менее чем незначительное или ограниченное по времени воздействие; (Ь) имеющая незначительное или ограниченное по времени воздействие; (с) имеющая более чем незначительное или ограниченное по времени воздействие.
Важно отметить, что согласно ст. 8 (3) протокола, процедуры ОВОС применяются к любому изменению деятельности независимо от того, возникает ли изменение вследствие увеличения или уменьшения интенсивности существующей деятельности, добавления вида деятельности, прекращения действия средств обслуживания или в других случаях. В случаях, когда деятельность планируется совместно более чем одной стороной, участвующие стороны назначают одну из них координатором претворения в жизнь процедур ОВОС.
Ст. 8 протокола требует, чтобы стороны проводили оценку воздействия своей деятельности на окружающую среду Антарктики, и предусматривает три уровня оценки в зависимости от потенциальных воздействий каждого вида деятельности. Если на стадии предварительной оценки определено, что предполагаемая деятельность окажет менее чем незначительное или ограниченное по времени воздействие, она может осуществляться. Если определено, что деятельность может оказать незначительное или ограниченное по времени воздействие, необходимо подготовить Первоначальную оценку окружающей среды (ПООС). Согласно ст. 2 при-
ложения 1 к протоколу, ПООС должна быть достаточно подробной для того, чтобы определить, может ли предлагаемая деятельность иметь более чем незначительное или ограниченное по времени воздействие, и должна включать: (а) описание предлагаемой деятельности, включая ее цель, место проведения, продолжительность и интенсивность; (Ь) рассмотрение альтернатив предлагаемой деятельности и любому воздействию, которое она может оказать, включая рассмотрение кумулятивного воздействия в свете существующих и известных планируемых видов деятельности. Если ПООС показывает, что предлагаемая деятельность, вероятно, будет иметь не более чем незначительное или ограниченное по времени воздействие, эта деятельность может осуществляться при условии наличия соответствующих процедур, которые могут включать мониторинг для оценки и проверки воздействия этой деятельности.
Если ПООС свидетельствует о возможности более чем незначительного или ограниченного по времени воздействия, или если вероятность такого воздействия установлена иным способом, необходимо подготовить Всестороннюю оценку окружающей среды (ВООС), которая согласно ст. 3 (2) приложения 1 к протоколу должна включать целый ряд элементов: (а) описание предлагаемой деятельности, включая ее цель, место проведения, продолжительность и интенсивность и возможные альтернативы этой деятельности, включая альтернативу не осуществлять эту деятельность и последствия этих альтернатив; (Ь) описание исходного эталонного состояния окружающей среды, с которым сравниваются прогнозируемые изменения, и прогноз будущего эталонного состояния окружающей среды в случае непроведения предлагаемой деятельности; (с) описание методов и данных, используемых для прогноза воздействия предлагаемой деятельности; (ё) оценку природы, величины, продолжительности и интенсивности вероятного прямого воздействия предлагаемой деятельности; (е) рассмотрение возможного косвенного или второстепенного воздействия предлагаемой деятельности; (і1) рассмотрение кумулятивного воздействия предлагаемой деятельности в свете существующей деятельности или иных известных планируемых видов
деятельности; ^) определение мер, включая программы мониторинга, которые могут быть приняты для уменьшения или ослабления воздействия предлагаемой деятельности и выявления непредвиденного воздействия и которые могут обеспечить заблаговременное оповещение о любых отрицательных влияниях этой деятельности, а также незамедлительное и эффективное реагирование на аварии; (Ь) определение неизбежного воздействия предлагаемой деятельности; (1) рассмотрение влияния предлагаемой деятельности на проведение научных исследований и на другие существующие виды использования и ценности; (|) определение пробелов в знаниях и неопределенностей, выявленных при подготовке информации, требуемой в рамках настоящего пункта; (к) нетехническое резюме информации, представленной согласно настоящему пункту; (1) имя и адрес лица или название и адрес организации, подготовившей ВООС, и адрес, по которому следует направлять замечания. Большинство из этих элементов похожи на те, которые требуются в соответствии с другими процедурами ОВОС, закрепленными в международном праве, например, в приложении 2 к Конвенции Эспо 1991 г., хотя некоторые различия могут быть отмечены.
Проект ВООС делается общедоступным и направляется для замечаний всем сторонам, которые также делают его общедоступным. Для получения замечаний устанавливается период в 90 дней. Проекты ВООС подлежат рассмотрению на заседании Комитета по охране окружающей среды (КООС), который дает рекомендацию КСДА. Заключительный вариант ВООС, где учитываются комментарии других сторон и КСДА, используется как основа для принятия решения
о том, стоит ли осуществлять данную деятельность, и если да, то каким образом.
Таким образом, положения протокола и приложения 1 к нему предусматривают консультирование как элемент процедуры ОВОС. Консультации часто упоминаются в доктрине как один из важнейших элементов процесса ОВОС: «консультации и участие общественности должны быть важным моментом на каждом этапе ОВОС, хотя привлекаемый круг лиц и органов может варьироваться» [17]. Лица, которые отвечают за процесс оценки воздействия на окружающую
среду, должны обеспечить проведение максимально широких, насколько это необходимо и возможно, консультаций, чтобы к получению результата была привлечена наилучшая имеющаяся информация и профессиональные заключения. В ходе этого процесса можно задействовать ряд различных участников, начиная с тех лиц, которые вовлечены в детали почти всех частей этого процесса (например, администратор по вопросам окружающей среды, пропонент), и до технических специалистов, которые предоставят информацию в отношении каких-то конкретных предметов вопроса (например, исследователи, персонал, занимающийся материально-техническим снабжением, другие лица, имеющие опыт работы на месте или опыт в какой-то конкретной области деятельности) [18].
Для оценки и проверки воздействия любой деятельности, которая осуществляется по завершении ВООС и ПООС1, должны иметься процедуры, включая соответствующий мониторинг ключевых параметров окружающей среды с целью обеспечения регулярной и поддающейся проверке регистрации воздействия деятельности, чтобы,
в частности: (а) обеспечить возможность проведения оценки тех пределов, в которых такое воздействие соответствует протоколу; (Ь) обеспечить поступление информации, полезной для уменьшения или ослабления воздействия, и, где это целесообразно, информации о необходимости приостановления, прекращения или изменения деятельности (ст. 5 приложения 1 к протоколу).
Мониторинг вообще является важным инструментом Договора об Антарктике и протокола к нему, но не так давно он стал и важным элементом процедуры ОВОС. Мониторинг состоит из стандартизованных динамических измерений или наблюдений ключевых параметров (результатов и переменных окружающей среды), статистической
1 Согласно ст. 2 (2) приложения 1 к протоколу, если ПООС показывает, что предлагаемая деятельность, вероятно, будет иметь не более чем незначительное или ограниченное по времени воздействие, эта деятельность может осуществляться при условии наличия соответствующих процедур, которые могут включать мониторинг, для оценки и проверки воздействия этой деятельности.
оценки и отчета о состоянии окружающей среды с целью определения ее качества и тенденций. Для процесса ОВОС мониторинг должен быть ориентирован на подтверждение точности сделанных прогнозов относительно воздействий деятельности на окружающую среду и на выявление непредвиденных воздействий и воздействий, являющихся более значимыми, чем ожидалось. С учетом этого может быть полезным установление экологических пороговых значений и нормативов для деятельности, в связи с которой проводится мониторинг. Если пороговые значения превышаются, то потребуется повторное рассмотрение и повторный анализ предположений, сделанных по поводу воздействий на окружающую среду, или систем управления, связанных с соответствующей деятельностью [19].
Мониторинг может также включать любые другие процедуры, которые могут быть использованы для оценки и верификации прогнозируемых воздействий деятельности. В том случае, когда измерение конкретных параметров не является необходимым или целесообразным, процедуры по оценке и верификации будут включать ведение журнала фактической деятельности и тех изменений в характере деятельности, которые существенным образом отличались от тех, которые описывались в ОВОС. Эта информация может быть ценной для дальнейшего сведения к минимуму или устранения воздействий и в тех случаях, когда это возможно, для модификации, приостановки или даже отмены всей деятельности или ее части.
Мониторинг представляет собой не хаотическое измерение всех параметров с целью обнаружения изменений, а точное измерение нескольких прицельно выбранных видов, процессов или других индикаторов, тщательно отобранных на основании научно обоснованных, заранее определенных критериев. Если несколько пропонентов осуществляют деятельность на одних и тех же территориях, они должны рассмотреть возможность организации совместных региональных программ мониторинга. Процесс выбора ключевых индикаторов для мониторинга должен проводиться на этапе планирования деятельности после того, как результаты деятельности уже идентифицированы, окружающая среда принята во внимание и свя-
занные с деятельностью воздействия подвергнуты оценке, а в отсутствие надлежащей фоновой информации мониторинг параметров окружающей среды, как правило, должен начинаться еще до начала деятельности. Планирование или проведение деятельности по мониторингу может быть затруднено рядом ситуаций: откладывание планирования программ мониторинга до того времени, когда деятельность уже ведется; деятельность по мониторингу может быть дорогостоящей, особенно для многолетних проектов и видов деятельности; некоторые допущения относительно воздействия деятельности на окружающую среду не могут быть подвергнуты испытанию (проверке); неосуществление последующего мониторинга; неспособность провести разграничение между естественной изменчивостью параметров окружающей среды и изменчивостью, обусловленной присутствием человека [19].
Согласно ст. 7 приложения 1 к протоколу, процедура ОВОС не применяется в чрезвычайных ситуациях, связанных с безопасностью человеческой жизни или судов и самолетов или оборудования и средств обслуживания, представляющих большую ценность, или охраной окружающей среды, которые требуют проведения деятельности без завершения процедур ОВОС. Вместе с тем уведомление о предпринятой в чрезвычайных ситуациях деятельности, которая в противном случае потребовала бы подготовки ВООС, немедленно направляется всем сторонам и КООС, и полное объяснение предпринятой деятельности представляется в течение 90 дней после указанных действий. Следует отметить, что это единственное ограничение по процедуре ОВОС в Антарктике, вся иная деятельность должна проходить через эту процедуру.
Таким образом, процедура ОВОС в Антарктике представляет собой процесс, конечная цель которого заключается в том, чтобы предоставить лицам, принимающим решения, указания на вероятные последствия предлагаемой деятельности для окружающей среды (рис. 1).
Большим минусом указанной процедуры ОВОС был тот факт, что согласно ст. 1 приложения 1 процедура ОВОС предлагаемой деятельности должно подвергаться рассмотрению до начала такой деятельности в соот-
ветствии с надлежащими национальными процедурами. Иными словами протокол и приложение 1 к нему содержат минимальные требования, которые должны учитываться при проведении национальных процедур ОВОС. Но у всех разное национальное экологическое законодательство - у кого-то лучше, у кого-то хуже. Данный факт, безусловно, являлся неприемлемым и после вступления в силу протокола был вынесен на обсуждение на 23-й КСДА в 1999 г., где Аргентина предложила текст Руководства по ОВОС Антарктики (далее - руководство), который был принят в качестве приложения к резолюции [20].
Спустя шесть лет на 28-м КСДА это руководство было пересмотрено с целью более полного учета возможных кумулятивных воздействий, возникающих в результате нескольких видов деятельности, осуществляемой на нескольких территориях одним или несколькими национальными или частными операторами. Руководство не является юридически обязательным документом, оно составлено в целях оказания содействия тем, кто занимается подготовкой ОВОС предполагаемой деятельности в Антарктике.
Общая цель руководства заключается в достижении прозрачности и эффективности процесса оценки воздействий на окружающую среду Антарктики на этапах планирования возможной деятельности; а также в стандартизации подхода к выполнению обязательств, налагаемых протоколом. Конкретно, рекомендации руководства стремятся к тому, чтобы: помочь проводящим ту или иную деятельность структурам, которые могут иметь незначительный опыт в отношении ОВОС в Антарктике; помочь в определении необходимого уровня документа ОВОС (в соответствии с протоколом), который должен быть подготовлен; способствовать кооперации и сотрудничеству в отношении ОВОС для совместной деятельности; способствовать сравнению ОВОС при сходной деятельности и / или условиях окружающей среды; предоставить консультативную помощь операторам, иным, чем консультативные стороны договора об Антарктике; помочь в ретроспективном анализе кумулятивного воздействия в отношении конкретных участков; инициировать процесс непрерывного усовершенствования ОВОС.
Рис. 1. Этапный процесс ОВОС для деятельности в Антарктике
Таким образом, за 30 лет (с 1975 г. по 2005 г.) нормативное регламентирование процедуры ОВОС в Антарктике прошло серьезную эволюцию. Представляется возможным в рамках настоящей статьи детально разобрать практику процедуры ОВОС на российском примере. После присоединения России к Протоколу 1991 г. были приняты федеральный закон «О регулировании деятельности российских граждан и российских юридических лиц в Антарктике» от 18 мая 2012 г. и два постановления Правительства Российской Федерации: от 18 декабря 1997 г.
№ 1580 «Об обеспечении выполнения положений Протокола по охране окружающей среды к Договору об Антарктике» и от
11 декабря 1998 г. № 1476 «Порядок рассмотрения и выдачи разрешений на деятельность российских физических и юридических лиц в районе действия Договора об Антарктике». Первое из этих постановлений указывает, что любая деятельность российских физических и юридических лиц в Антарктике осуществляется исключительно на основе специально оформленных разрешений, выдавать которые уполномочена феде-
ральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Второе постановление определяет порядок подготовки заявки на осуществляемую деятельность, перечень необходимых документов, важнейшим из которых является ОВОС и порядок рассмотрения этих документов. Для реализации цели образована Межведомственная Комиссия по рассмотрению заявок на деятельность российских физических и юридических лиц в районе действия Договора об Антарктике и выдаче заключений по ним.
Процедура ОВОС при отборе проб воды подледникового озера Восток, находящегося в районе расположения одноименной российской антарктической станции. Всего в Антарктике обнаружено более 140 подледнико-вых озер. Озеро Восток - крупнейшее под-ледниковое озеро в Антарктиде. Озеро расположено под ледяным щитом толщиной около 4 тыс. м и имеет размеры приблизительно 250^50 км. Предполагаемая площадь 15,5 тыс. км2, а глубина более 1 тыс. 200 м. Озеро Восток уникально, прежде всего, тем, что, возможно, находилось в изоляции от земной поверхности на протяжении сотен тысяч лет. Естественным изолятором озера служил и служит четырехкилометровый ледяной панцирь над ним. Как полагают ученые, в водах озера могут обитать живые организмы, ибо в нем имеются все необходимые для жизни факторы.
Бурение началось в 1989 г., а в январе 1998 г. Российская антарктическая экспедиция по рекомендации международного сообщества приостановила бурение ледяной скважины 5Г-1 на станции Восток, достигнув глубины 3 тыс. 623 м. На момент подготовки проекта ВООС отбора проб воды подледни-кового озера Восток глубина скважины достигала 3 тыс. 623 м и до границы раздела «лед-вода» оставалось около 130 ± 20 м льда. Это обстоятельство было решающим для того, чтобы разработать экологически чистую технологию пробоотбора поверхностной воды озера именно через существующую ледяную скважину с имеющейся необходимой логистической инфраструктурой. В марте 2001 г. эта технология была рассмотрена Государственной экологической экспертизой Российской Федерации и получила положительное заключение на ее применение. В
июле 2001 г. эта технология была представлена на XXIV Консультативном Совещании по Договору об Антарктике (КСДА) в Санкт-Петербурге.
В 2002 г. на V заседании КООС, проходившем в рамках XXV КСДА в Варшаве (Польша), Россия представила проект ВООС. Для его обсуждения была создана Межсессионная контактная группа под руководством Франции. В результате, Россия представила на V Заседании КООС XXVI-го КСДА в Мадриде пересмотренный проект ВООС (РД01).
Замечания по этому документу были изложены в Заключительном отчете XXVI КСДА (Мадрид, Испания, 2003 г. в приложении Е «Отчет VI КООС», дополнение 2). Ответы на часть замечаний можно было дать только после возобновления бурения в скважине 5Г-1 для того, чтобы получить новые данные о составе и структуре ледяного керна. С этой целью Российская антарктическая экспедиция (РАЭ) подготовила две ПООС продолжения бурения: «Бурение дополнительных 50 м глубокой скважины 5Г-1 на станции Восток» и «Бурение дополнительных 75 м глубокой скважины 5Г-1 на станции Восток». После представления требуемых документов в Комиссию по рассмотрению заявок на осуществление деятельности российских физических и юридических лиц в районе действия Договора об Антарктике и выдачи заключений по ним, согласно установленной в Российской Федерации процедуре, РАЭ получила необходимые Разрешения № 025 в октябре 2004 г. и № 039 от 20 ноября 2006 г. на продолжение бурения.
Ответы на все замечания, высказанные международным антарктическим сообществом на XXVI КСДА 2003 г. в г. Мадриде (Испания), были обобщены и представлены делегацией Российской Федерации на заседании XIII КООС XXXШ-го КСДА в мае 2010 г. в г. Пунта де Эсте, (Уругвай) [21].
Пунктом 6 ст. 3 приложения 1 «Оценка воздействия на окружающую среду» к Протоколу по охране окружающей среды к Договору об Антарктике указывается, что окончательная ВООС должна учитывать и включать или обобщать замечания, полученные по проекту Всесторонней оценки окружающей среды. Российская Федерация полностью ответила на все замечания КООС по
проекту ВООС «Отбор проб воды подледни-кового озера Восток», поэтому документ 2010 г. является окончательной ВООС этой деятельности [11]. Россия преступила вновь к бурению, а 5 февраля 2012 г. на глубине 3769,3 м ученые завершили бурение и достигли поверхности подледникового озера. В следующем антарктическом сезоне (декабрь 2012 - январь 2013 г.) замерзший ледяной керн будет доставлен для анализа в Россию к середине мая 2013 г. Следующий этап - проникновение в озеро с его исследованием приборами - произойдет лишь в 2013-2014 гг.
Таким образом, Россия осуществляет свою деятельность в Антарктике в самом строгом соответствии с существующими требованиями международного антарктического сообщества. В любом случае необходимо понимать, что бурение льда на таких глубинах не выполнялось никем в мире и все возможные технические проблемы приходится устранять исполнителям работ непосредственно на месте без использования чьего-либо опыта либо консультаций из других организаций. Кроме того, повышенный интерес к данному уникальному природному объекту проявляют космические исследователи, поскольку озеро Восток является прекрасной моделью для технологий и инженерных решений при разработке проектов поиска живых организмов в полярных шапках Марса и на спутнике Юпитера Европа. По сложности технологического и инженерного решения проект проникновения в под-ледниковое озеро Восток соизмерим с некоторыми пионерскими космическими разработками, такими как первый полет человека в космос или его высадка на Луну [23].
Подводя итог, можно констатировать, что в рамках настоящей статьи была проанализирована теория и практика проведения процедуры ОВОС в Антарктике. Представляется возможным сделать следующие выводы.
Антарктика является уникальным регионом мира, где все отношения между субъектами международного права регулируются исключительно на базе международного права. Процедура ОВОС, завоевывающая все большую популярность в мире, в настоящее время детально урегулирована только в двух международных договорах: Конвенция Эспо 1991 г. и Протокол об охране окружающей среде 1991 г. к Договору об Антарктике (сле-
дует отметить, что Мексика, Канада и США уже почти 20 лет не могут разработать свой региональный договор об ОВОС) [24].
Процедура ОВОС в Антарктике прошла долгую эволюцию правового регламентирования - от нескольких строк в Рекомендации 1975 г. до детальной регламентации в Протоколе 1991 г. и дополнительных документах, принятых на КСДА. Сегодня международноправовая база проведения процедуры ОВОС представляет собой систему международных документов, детально регламентирующих процедуру ОВОС в Антарктике.
Изучение международно-правовой базы проведения ОВОС в Антарктике показало отсутствие детального перечня антропогенной деятельности, подлежащего процедуре ОВОС, что порождает проблемы на практике. Например, подлежит ли рыболовство, охота на тюленей или китов процедуре ОВОС, если эта деятельность регламентируется другими международными договорами? На наш взгляд, в настоящее время представляется возможным и обоснованным принять рекомендацию на КСДА с перечнем видов деятельности, подлежащей процедуре ОВОС. Такой перечень есть в Конвенции Эспо 1991 г. и проекте Протокола по ОВОС в Каспийском море.
На основе анализа множества уже пройденных проектов ОВОС предлагается ввести критерии, более четко отличающие ПООС от ВООС, поскольку в настоящее время это зависит от усмотрения сторон.
1. The Secretary-General’s five-year action agenda. URL: http://www.un.org/sg/priorities/index.shtml (дата обращения: 23.07.2012).
2. Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Усиление эффективности режима экологической ответственности в системе Договора об Антарктике // Государство и право. 2006. № 10. С. 59-66.
3. Авхадеев В.Р. Правовое регулирование отношений собственности в Антарктике // Казанский журнал международного права. 2010. № 3. С. 162-164.
4. Копылов М.Н., Циприс М.С. Еще одно соглашение в системе договора об Антарктике // Международное право - International Law, 2009. № 1 (37). С. 141-152.
5. Копылов С.М. Первый опыт охраны конкретных видов дикой фауны и флоры в системе Договора об Антарктике // Вестник Россий-
ского университета дружбы народов. Серия Юридические науки. М., 2010. № 2. С. 86-92.
6. Копылов С.М. 2048 год - станет ли он годом России в Антарктике? // Евразийский юридический журнал, 2011. № 4 (35). С. 20-23.
7. Овлащенко А.В. Заслуживает ли Антарктика внимания российских юристов-международ-ников? // Международное право - International Law. 2009. № 3 (39). С. 194-209.
8. Солнцев А.М., Миловидов О.Д. Материальная ответственность, возникающая в результате чрезвычайных экологических ситуаций в Антарктике // Международное право -International law. 2008. № 1 (33). С. 238-243.
9. Авхадеев В.Р. История развития и современные аспекты международно-правового статуса Антарктики: автореф. дис. ... канд. юр. наук. Казань, 2007.
10. Копылов С.М. Международно-правовые аспекты предупреждения негативных экологических последствий хозяйственной деятельности в Антарктике: автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2011.
11. Руководство по минимизации воздействия светового загрязнения на антарктических станциях и судах 2010 г. (принято на 33-й сессии Конференции сторон Договора по Антарктике в Уругвае). URL: http://200.55.63.5/ documents/ATCM33/wp/ATCM33_wp012_r.doc (дата обращения: 23.07.2012).
12. Lyons D. Environmental Impact Assessment in Antarctica under the Protocol on Environmental Protection // Polar Record. 2003. Vol. 29. Issue169. P. 111-120.
13. Bastmeijer K., Roura R. Regulating Antarctic Tourism and the Precautionary Principle // The American Journal of International Law. 2004. Vol. 98. № 4. Р. 763-781.
14. Рекомендация VIII-11 // The Handbook of the Antarctic Treaty System. URL: http://www. state.gov/e/oes/rls/rpts/ant/ (дата обращения:
24.09.2012).
15. Bonner W.N. Environmental Assessment in the Antarctic // A Journal of the Human Environment, 1989. Vol. 18. № 1. P. 83-89.
16. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 42/184 «Международное сотрудничество в области окружающей среды», п. 10. URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/ RES/42/184 (дата обращения: 24.09.2012).
17. Wood C. Environmental Impact Assessment: A Comparative Review. Essex, 1995.
18. Bastmeijer K., Roura R. Environmental Impact Assessment in Antarctica // Theory and Practice of Transboundary Environmental Impact Assessment / K. Bastmeijer, T. Koivurova (eds). Leiden; Boston, 2008.
19. Bastmeijer K. The Antarctic Environmental Protocol and its Domestic Legal Implementation. The Hague; London; New York, 2003.
20. Документы совещания. КСДА XXIII - КООС II Лима (1999). URL: http://www.ats.aq/devAS/ ats_meetings_doc_database.aspx?lang=r&menu =2 (дата обращения: 24.09.2012).
21. Ответы на замечания по ВООС «Отбор проб воды подледникового озера Восток»: рабочий документ 59. URL: www.ats.aq. (дата обращения: 24.09.2012).
22. Отбор проб воды подледникового озера Вос-
ток. Оценка воздействия на окружающую среду. Окончательная всесторонняя оценка окружающей среды. 2010. URL: http://
www.ats.aq/documents/EIA/01236enCEE%20L ake_Vostok_e_final.pdf (дата обращения:
23.07.2012).
23. Лукин В.В., Матвеев А.А. Международноправовые аспекты научных исследований в Антарктике (на примере озера Восток) // Юрист-международник. Всероссийский журнал международного права. 2005. № 3. С. 4556.
24. Craik A.N. Transboundary Environmental Impact Assessment in North America: Obstacles and Opportunities // Theory and practice of transboundary environmental impact assessment / K. Bastmeijer, T. Koivurova (eds). Leiden; Boston, 2008. P. 93-118.
Поступила в редакцию 26.09.2012 г.
UDC 349.6
ENVIRONMENTAL IMPACT ASSESSMENT PROCEDURE -MOST IMPORTANT TOOL OF ANTARCTIC PROTECTION
Ella Yuryevna BOGDANOVA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor of Criminal Law and Procedure Department, e-mail: [email protected]
The evolution of the environmental impact assessment (EIA) procedures in the Antarctic is analyzed. The provisions of various international instruments governing this procedure are compared with other models of EIA, options to improve EIA in the Antarctic are provided.
Key words: Antarctica; international environmental law; EIA; 1991 Environmental Protection Protocol to the 1959 Antarctic Treaty.
