CC BY
284
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 31 (169). Право. Вып. 21. С. 111-114.
С. В. Редких
ПРОЦЕДУРА НОРМОКОНТРОЛЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
юридического совещания временного правительства
Рассматривается деятельность Юридического Совещания Временного правительства 1917 г. по приведению действующего законодательного массива в соответствие с новыми постреволюционны-ми принципами построения общества и государства. Юридическим Совещанием рассматривались и отменялись как отдельные статьи, так и комплексные правовые предписания. Ключевым предметом контроля были правовые акты, регулирующие публичные правоотношения.
Ключевые слова: Юридическое Совещание, Временное правительство, нормоконтроль, толкование правовых актов, внесение изменений в действующее законодательство, отмена сословных различий.
Декларация Временного правительства о его составе и задачах установила в качестве обязательного принципа осуществления власти отмену всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений. Изменение действующего законодательства и приведение его в соответствие с требованиями, установленными Временным правительством, было возложено на Юридическое Совещание.
Нормоконтроль, проводимый Юридическим Совещанием, представлял собой особый вид деятельности органа, который характеризовался спецификой содержания и предметом контроля. Суть нормоконтроля заключалась в толковании действующих правовых норм, то есть уяснении и разъяснении их содержания, а также изменении их содержания или отмене в целях приведения в соответствие с новыми правовыми принципами. Предметом контроля являлись действующие законодательные акты.
При осуществлении функции нормоконтроля члены Юридического Совещания первостепенное значение придавали материальным аспектам правового акта, его концепции в целом и правовому содержанию конкретных норм. Условно действия членов Совещания по приведению правовых актов в соответствие с новыми правовыми принципами построения общества и государства можно раскрыть в виде обобщенного логического ряда: во-первых, члены Совещания «уясняли» норму для себя и истолковывали ее; во-вторых, сравнивали содержание нормы с принципами, установленными в постановлении Временного правительства от 3 марта 1917 г.1; в-третьих, вырабатывали меры по исправлению содержания нормы, не соответствующего новым принципам; в-четвертых,
в случаях невозможности исправления содержания отдельной нормы или несоответствия принципам построения нового государства нормативно-правового акта в целом прекращали его действие. Эта цепь взаимосвязанных действий была характерна для рассмотрения всех видов правовых актов.
Действительное содержание толкуемых норм также могло быть выявлено в результате обращения членов Совещания к их целям и задачам. Поскольку действующий нормативный массив был обширен, членам Совещания необходимо было постоянно разграничивать структурные и функциональные связи норм и институтов.
Основным объектом нормоконтроля являлось устранение из действующего законодательства правовых предписаний, устанавливающих социальные различия между гражданами. Совещание не раз ставило вопрос о необходимости отмены сословных различий, а следовательно, и о проведении соответствующей реформы2.
Первоначально вопрос упразднения сословных различий был обозначен Совещанием в докладе Временному правительству о порядке перемены фамилии. В своем докладе Совещание подчеркивало, что существующая процедура смены фамилии носит классовый характер3. Законодательно возможность перемены фамилии была предусмотрена не для всех сословий, а только для некоторых из них (дворяне и почетные граждане). Все остальные сословия были лишены возможности смены фамилии, исключения делались лишь в порядке монаршей милости или исходя из практики рассмотрения обозначенного вопроса Правительствующим Сенатом. Результатом рассмотрения фамильного вопроса стало заключение Юридического
Совещания, гласившее: «впредь до отмены законов о сословиях лицам так называемых податных сословий запрос о перемене фамилии передавать в казенные палаты, а лицам привилегированных сословий — в третий департамент Правительствующего Сената»3.
Указанное заключение положило начало фактическому устранению из действующего законодательства правовых норм, допускающих дискриминацию по социальному признаку. Временное правительство начинало проведение в жизнь реформы, касающейся построения правового и социального государства. В июле 1917 г. Юридическое Совещание вновь обратилось к Временному правительству с инициативой отмены сословных различий. Причиной обращения послужила записка Исполнительного бюро Одесского городского общественного комитета с ходатайством о ликвидации всех сословных учреждений, не дожидаясь созыва Учредительного собрания. Дело в том, что, отменив все сословные различия, Временное правительство между тем оставило функционировать все сословные учреждения вплоть до созыва Учредительного собрания. Юридическое Совещание, рассмотрев записку, отметило: «постановление 20 марта отменило все сословные привилегии и таковые же ограничения» и уравняло в правах всех граждан. С таким разрешением вопроса о сословных привилегиях едва ли было совместимо существование сословных учреждений: дворянских, мещанских и крестьянских. По мнению Совещания, сословные учреждения «надлежало бы ныне признать подлежащим упразднению». Далее члены Совещания констатировали: «наше действующее законодательство, в особенности же гражданское и аграрное, в значительной своей части носит чисто сословный характер»4. Кроме того, было отмечено, что в распоряжении дворянского и мещанского сословий имеются весьма крупные как движимые, так и недвижимые имущества, что затрудняло их немедленную ликвидацию.
Н. И. Лазаревский в своем докладе Юридическому Совещанию отмечал, что работа по сословному реформированию законодательства должна заключаться «именно в проведении основного принципа современного государственного строя — гражданского равенства»5. Новая система управления государством, новые принципы организации государственной системы требовали объективной оценки действительности и
компетентных решений о характере законодательных поправок, необходимых для адаптации к новым условиям. Юридическое Совещание понимало, что отменить все законодательные акты и принять вместо них новые законы невозможно. В этой связи огромный объем работы, осуществляемой делопроизводством Совещания и его членами, производился в области корректировки и адаптации действующих законоположений. Рассматривались и отменялись как отдельные статьи, так и комплексные правовые предписания. Ключевым предметом контроля были правовые акты, регулирующие публичные правоотношения. Легализация вновь установленного способа управления государством, а также необходимость преемственности правовых предписаний старого порядка требовали от Совещания выработки оперативных и строго выверенных схем адаптации правовых актов старого режима и легализации актов, принятых в период смены власти. Прежде всего, предстояло изменить саму процедуру принятия правовых актов.
Ст. 87 Основных государственных законов устанавливала правило, согласно которому все законы, принятые исполнительной властью во время прекращения деятельности Государственной Думы, подлежали утверждению последней в течение двух месяцев после возобновления ее деятельности. В случае, если закон не вносился на утверждение Думы или Государственного Совета, он прекращал свое действие6. Положение ст. 87 ставило под сомнение правовые акты, посредством которых Временное правительство было наделено полномочиями, а следовательно, без изменения установленного порядка принятия законодательных актов легитимность Временного правительства была бы поставлена под сомнение, а все правовые акты, принятые в период междувластия, могли быть признаны недействующими. Понимая всю опасность сложившейся ситуации, Временное правительство поручило Юридическому Совещанию осуществить нормоконтроль в отношении установленного порядка принятия законов на предмет их соответствия новым принципам построения государственной системы, сложившейся после революции.
По итогам проведенного анализа действие ст. 87 Основных государственных законов было прекращено. При этом Юридическое Совещание в порядке преемственности признало правовые акты, принятые в старом порядке до 27 февра-
ля 1917 г., действующими. Законопроекты, действие которых нарушало новые принципы построения государственного строя7, были признаны недействующими и не подлежащими применению. В мотивировочной части заключения, представленного Юридическим Совещанием на заседание Временного правительства, говорилось, что ст. 87 Основных государственных законов должна быть признана недействующей, а все постановления, принятые в соответствии с ней, должны считаться действующими до их отмены Временным правительством8.
Отмена ст. 87 Основных государственных законов послужила основанием для установления нового порядка осуществления правотворчества. Создавшийся в нормативной системе государства пробел был устранен Временным правительством посредством возложения правотворческой функции на Юридическое Совещание. Вновь установленный порядок позволил сосредоточить всю законодательную деятельность в руках исполнительной власти. Юридическое Совещание, наделенное правотворческими полномочиями, в установленном порядке продолжило корректировку действующих правовых актов.
Одной из приоритетных сфер реформирования в целях установления нового государственного порядка было управление на местах. Действующие законодательные акты, устанавливающие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления, стали объектом нормоконтроля, проводимого Юридическим Совещанием. В числе первых корректировке подверглись положения об общественном управлении городов. На заседании 18 мая 1917 г. Юридическое Совещание констатировало, что пересмотр указанных положений необходим для согласования их с постановлениями, изданными Временным правительством. Законоположения рассматриваемых актов признавались не отвечающими взглядам Временного правительства на положение органов самоуправления в системе государственных учреждений.
Нормы Городового положения и Положения об общественном управлении города Петрограда были существенным образом переработаны Юридическим Совещанием совместно с Министерством внутренних дел, которое являлось ответственным субъектом правотворческой инициативы по изменению указанных проектов. В результате внесенных изменений
была расширена компетенция городского общественного управления. Надзор за действиями и решениями органов местного самоуправления по мотивам целесообразности был отменен, сохранялся лишь надзор за законностью действий городского управления. Местное по городским делам присутствие и Особое присутствие по делам города Петрограда были также упразднены. Изменению подвергся порядок деятельности городской Думы, теперь ее заседаниями руководил на правах председательствующего не городской глава, а избранный Думой из своего состава председатель, в связи с этим Городовое положение было дополнено нормами, регулирующими порядок избрания председателя, его права и обязанности, а также деятельность по надзору за порядком на заседаниях. Обязательное утверждение постановлений Думы органами местной исполнительной власти и центральным аппаратом было отменено.
Проект поправок, вносимых в действующие положения, делился на три части. В первой части перечислялись статьи положений, действие которых прекращалось, во второй приводились новые редакции изменяемых норм, в третьей были изложены статьи сопроводительного за-кона9. Изменения, вносимые в проект, преследовали цель ограничить влияние местной правительственной власти на органы местного самоуправления, сделать самоуправление более самостоятельным в решении вопросов местного значения, наделив его широким спектром полномочий. Однако, несмотря на попытки нивелировать роль правительственной власти на местах, ее влияние после внесения изменений осталось весьма существенным.
Предметом нормоконтроля были не только правовые акты, доставшиеся в наследство от монархии, но и акты, введенные в действие Временным правительством. Изменения, вносимые Юридическим Совещанием в принятые им правовые акты, преследовали две цели: устранить допущенные противоречия с другими постановлениями, регулирующими сходные правоотношения; внести поправки, вызванные несовершенством выработанной редакции, проявившей недостатки содержания в процессе правоприменения.
Так, 22 августа 1917 г. Юридическое Совещание внесло ряд поправок в следующие законодательные акты: Постановление о Земских учреждениях в Сибири от 17 июня 1917 г., Положение
о волостном земском управлении, Положение об общественном управлении городов10. Поправки, внесенные в Постановление о Земских учреждениях в Сибири от 17 июня 1917 г., касались распространения его действия на Камчатскую область, кроме того, был изменен порядок введения Положения в действие. Юридическое Совещание заменило нормы о введении Положения в действие по телеграфу до обнародования его Правительствующим Сенатом правилом, которым предоставило Министру внутренних дел право ввести Постановление в действие после обнародования его Сенатом.
Редактирование Положения об общественном управлении городов имело целью устранить ошибки, допущенные в ходе его правоприменения. Приступив к рассмотрению проекта, Юридическое Совещание остановилось на том, что при издании Постановления Временного правительства от 9 июня 1917 г. об изменении действующего Положения об общественном управлении городов вместе со ст. 74 было отменено и примечание к ней, предусматривавшее право на употребление местных языков в делопроизводстве. Принимая во внимание, что право употребления местных языков не было отменено при изменении действующего Положения о губернских и уездных земских управлениях, Юридическое Совещание в целях устранения дискриминации местного населения, проживающего в городах, приняло решение сохранить действие исключенного примечания. Кроме того, в Положение также были внесены правки, обязывающие Губернского Комиссара информировать Думу об установленных им в ходе ревизии дел нарушениях со стороны городского общественного управления11.
Процесс нормоконтроля мог быть инициирован как самим Юридическим Совещанием, так и другими субъектами права, причем как публичного, так и частного. Для возбуждения
в Юридическом Совещании процедуры нормо-контроля в отношении правового акта требовалось письменное обращение от инициирующего процедуру субъекта. В случае, если ходатайство поступало от органов государственной власти, наделенных правом законодательной инициативы, письменное заявление заменялось проектом правового акта о внесении изменений в тот или иной акт.
Таким образом, нормоконтроль был главным инструментом в деле адаптации и реформирования Юридическим Совещанием действующего правового массива. Объектами контроля были общественные отношения, урегулированные правовыми актами, введенными в действие в старом порядке, предусмотренном ст. 87 Основных государственных законов, а также законы, введенные в действие Временным правительством. Процедура нормоконтроля проводилась по инициативе самого Совещания или в связи с поступившим обращением от других субъектов права. Преобразования, осуществляемые в рамках нормоконтроля, устраняли из действующих и принятых Временным правительством законов дефектные нормы, которые шли в разрез с его новой политикой.
Примечания
1 Вестник Временного правительства. 1917. № 1 (46).
2 См.: Скрипилев, Е. А. Об одном из учреждений враждебного Октябрьской революции лагеря // Сов. государство и право. 1967. № 5. С. 123.
3 ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. Д. 15. Л. 24.
4 Там же. Д. 3. Л. 139.
5 Там же. Д. 4. Л. 121-122.
6 См.: Титов, Ю. П. Хрестоматия по истории государства и права России. М., 2000, С. 282.
7 ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. Д. 12. Л. 2, 9, 13.
8 Там же. Л. 43.
9 Там же. Д. 2. Л. 193-194.
10 Там же. Д. 4. Л. 32-37.
11 Там же. Л. 37.
