CC BY
18
ПРОТИВОРЕЧИВЫЕ ИМПУЛЬСЫ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Владимир Дунаев
Резюме
Образовательная политика оказалась на распутье. Прежние стратегии балансирования социального патернализма и минимизации затрат себя исчерпали. Демографические проблемы, обострившие дефицит финансирования и падение академических стандартов в образовании, объективно подталкивали систему к неизбежной модернизации, но власти продолжали надеяться с помощью паллиативных мер избежать реального реформирования, ограничиваясь призывами к повышению экономической эффективности всех уровней образования. Сочетание бюрократического авторитаризма и скудного финансирования ведёт систему образования в тупик, из которого нельзя выйти, не пожертвовав основополагающими принципами.
Тенденции:
• бесплодные попытки решать различные проблемы образования, упрямо отказываясь от его модернизации;
• последовательное сокращение государственного финансирования образования;
• повышение доступности высшего образования за счёт наращивания масштабов платного обучения;
• осторожные интервенции министерства образования в область политики образования, которая до сих пор остаётся зоной исключительной ответственности президента и его администрации, попытки ведомства нейтрализовать деструктивные и взаимоисключающие импульсы, исходящие из этого центра власти.
Образовательная политика
В 2012 году запоздалая попытка включиться в Болонский процесс завершилась для белорусского министерства образования неудачей. Формально решение о приёме в Европейское пространство высшего образования (ЕПВО) принимает саммит министров образования 47-и стран, включение такого вопроса в повестку дня зависит от мнения рабочей группы Болонского процесса (BFUG). На заседании 18—19 января в
Копенгагене члены BFUG, изучив официальный отчёт, подготовленный министерством образования Беларуси, и Альтернативный доклад Общественного Болонского комитета1, приняли решение не рекомендовать министерскому саммиту принимать Беларусь в члены ЕПВО. Двадцать четвёртого января министру образования Беларуси направлено официальное письмо от имени Болонского секретариата, в котором объяснялось, почему BFUG рекомендует отложить решение о приёме Беларуси в ЕПВО до следующего саммита в 2015 году.
Для того чтобы быть принятой в ЕПВО, подающая заявку страна должна соответствовать двум критериям: (1) присоединиться к Европейской культурной конвенции и (2) взять на себя обязательства имплементировать в свою систему образования ценности, цели и ключевые принципы политики ЕПВО. Беларусь ещё в 1993 году ратифицировала Европейскую культурную конвенцию. Однако второе условие белорусские власти выполнить не смогли. В письме, направленном министру образования Сергею Маскевичу, обращалось внимание на отсутствие прогресса в отношении соблюдения в Беларуси принципов академической свободы, низкий уровень университетской автономии и отсутствие реального участия студентов в управлении учреждениями высшего образования.
Очевидно, европейцы не станут закрывать глаза на присутствие в списке белорусских чиновников, которым запрещён въезд в Евросоюз, ректоров пяти вузов, отличившихся репрессиями против студентов в 2011 году. Однако это обстоятельство — свидетельство не столько частных случаев беззакония, сколько более глубокого конфликта европейских и белорусских академических ценностей.
Белорусское минобразования объявило решение Болон-ского секретариата политически мотивированным. Прошедший год не принёс улучшений в обеспечении институциональной автономии вузов и прав преподавателей и студентов. Мониторинг академической свободы в вузах Беларуси показал, что нарушения в этой сфере носят массовый и систематический характер. В отличие от 2011, нарушение прав сместилось от политически мотивированных репрессий к масштабному
Ы1р://Ьо1одпаЬу.огд/?р = 398
попранию академических, социальных и трудовых прав студентов и педагогов.2
Отложенный приём Беларуси в ЕПВО предполагает резерв времени для реформирования высшей школы. За время до 2015 года, видимо, нельзя полностью осуществить реформу, но можно достигнуть национального консенсуса относительно вектора перемен и программы развития высшего образования. И хотя потребность в переменах очевидна, их наступление тормозит антиреформаторская риторика президента и недальновидная позиция его администрации. Принимая с докладом министра образования 24 июля 2012, А.Лукашенко в очередной раз повторил, что «реформы в системе образования закончены. Надо где-то что-то дошлифовывать — пожалуйста. Никто не должен превращать образование опять в некую политическую сцену»3.
На протяжении года А. Лукашенко неоднократно напоминал министерству образования о том, что его роль состоит только в реализации президентской политики. При этом министерству посылались противоречивые сигналы. С одной стороны, в 2012 проводилась политика урезания госрасходов на образование, с другой — от министерства требовали замораживания размеров оплаты обучения в вузах. Дошло до того, что министр Сергей Маскевич был вынужден неоднократно дезавуировать популистские обещания президента уменьшить студентам плату за образовательные услуги.
Суть президентской политики в области высшего образования можно свести к формуле: высшее образование должно быть доступно и необременительно для бюджета. Поскольку всякая образовательная политика стремится сбалансировать три переменные — доступность, качество и затраты, — то популистская президентская риторика не оставляет шансов в белорусских условиях на повышение качества подготовки кадров. Дешевизна и доступность образования достигаются только ценой его качества.
См. http://bolognaby.org/wp-content/uploads/2013/01/PubUc-report-2-1.pdf.
http://www.president.gov.by/press138972.html#doс
Ещё одним вызовом качеству образования явилось пожелание А. Лукашенко увеличить продолжительность производственной практики для студентов. Белорусской высшей школе, действительно, недостаёт связей с рынком труда, но предложение президента в данном случае отсылает к реформе 2003 Сапармурада Ниязова, окончательно разрушившей высшую школу Туркмении. К счастью, минобразования и на этот раз попыталось нейтрализовать разрушительную силу президентской директивы. В отличие от 2008 года, когда Александр Радьков, в ту пору министр образования, покорно исполнил указание о переходе с 12-летнего на 11-летнее среднее образование, нынешний министр старается не допускать катастрофического развития ситуации.
В 2012 году министерство искусно использовало президентские директивы о необходимости перехода на сокращённые сроки обучения для того, чтобы ускорить процесс адаптации болонской архитектуры трёх образовательных циклов в Беларуси. Сергей Маскевич заверил президента, что сделан решительный шаг для перехода с 5-летнего срока обучения на 4-летний на первой ступени высшего образования и увеличения срока обучения в магистратуре с одного до двух лет.4 По его словам, сокращение сроков обучения должно коснуться 62% от общего количества специальностей.
Отдавая должное реформаторским намерениям, нельзя не отметить, что эта перестройка пока не выходит на уровень реальной модернизации высшего образования. Проходившая в 2012 кампания по сокращению учебных планов носила косметический характер и не привела к их гармонизации с Болонскими требованиями к структуре и содержанию образовательных программ. Механическое сокращение продолжительности первого цикла без развития нормальной профессиональной магистратуры грозит дальнейшим серьёзным падением качества подготовки специалистов. Сегодня эти программы, превращённые в Беларуси в бесполезный придаток аспирантуры, только начинают возрождаться. И если в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 15% студентов получают магистерскую степень,
http://www.presidentgov.by/press138972.html#doc
то в Беларуси, по данным Минобразования, только 1.15% студентов обучаются по программам второго цикла.5
Роль самостоятельного, но осторожного игрока на сцене образовательной политики министерство демонстрировало и в области стратегического развития среднего образования. В 2012 ведомство предпринимало попытки для исправления некоторых негативных последствий перехода на 11-летку в среднем образовании.
В 169 странах мира существует 12-летнее и в 46 странах — 13-летнее образование. Ни в одной стране Евросоюза полное среднее образование не длится меньше 12 лет. Очевидно, что «демократизация» школы, под знаком которой проходила эта очередная неудачная белорусская реформа, ничем, кроме ухудшения качества образования, не могла закончиться. Выступая на педагогической конференции 24 августа, министр С. Маскевич признал, что результаты централизованного тестирования показывают нехватку часов по физике, математике и другим предметам в учебных планах средней школы и что приходится рассматривать вариант увеличения продолжительности учебного года для исправления ситуации.6
Угроза сокращения каникул или увеличения продолжительности учебной недели в руках минобразования превращается в инструмент мобилизации общественного мнения против инспирированной Администрацией президента реформы 12-летней школы (2008). Тем более что несостоятельность главного мотива сокращения продолжительности обучения — экономии средств — становится всё более очевидной.
В 2008 Анатолий Рубинов обещал за счёт средств, сэкономленных на сокращении сроков обучения, повысить на 20 — 25% зарплаты учителям, «купив» таким образом их поддержку перехода на 11-летнее обучение. Обещанную прибавку в USD 30 они получили только перед президентскими выборами 2010
5 Вышэйшыя навучальныя установы Рэспублт Беларусь. Статыстыч-ны даведтк. 2011/2012 навуч. год. Мшск, 2012. С.78.
6 См.: http://www.belta.by/ru/an_news/society/Minobrazovamja-Belamsi-rassmatrivaet-vozmozhnost-uveUchemja-v-shkolax-koUchestva-urokov i 606425.html.
года. Но до средней зарплаты по стране учителям и сегодня ещё далеко. На коллегии министерства образования 6 февраля 2013 Сергей Маскевич назвал среднемесячную зарплату по отрасли — Вг 2 млн 769 тыс., или USD 332, что составляет 74% от средней зарплаты по Беларуси. Зарплата учителей — Вг 3 млн 279 тыс., или 87.7% от средней зарплаты по стране
Экономика образования
Белорусское образование всё в большей степени становится жертвой политики, направленной на минимизацию госрасходов. В статье 53 Закона об образовании, действовавшего до сентября 2011 года, предписывалось выделение на нужды этой отрасли не менее 10% от ВВП. Реально же бюджетное финансирование никогда не достигало этого уровня. Более того, доля ВВП, идущая на образование, заметно сократилась: в 2002 году она составляла 6.6%, а в 2012, по признанию министра образования, упала до 4.9%. И если на III Всебелорусском народном собрании (2006) А. Лукашенко обещал к 2010 году довести финансирование до нормативных 10%, то в 2011 власти просто изъяли саму эту норму из нового образовательного кодекса.
Минфин планирует дальнейшее сокращение расходов на социальную сферу, мотивируя это, в том числе, необходимостью повысить эффективность затрат на образование. Особенно страдает от такой экономии высшее образование. Согласно данным белорусского министерства образования, представленным для отчётов ЮНЕСКО, финансирование высшего образования сократилась с 1.1% в 2007 до 0.7% от ВВП в 2009 году. Этот тренд противоположен тенденциям наращивания доли ВВП, идущей на финансирование образования в развитых странах.7
На протяжении последних 20 лет власти обеспечивали повышение доступности высшего образования, наращивая масштабы платного обучения. В значительной степени именно таким образом удалось увеличить в 2.3 раза число студентов в
http://resourcecentre.savethechildren.se/content/library/documents/ global-education-digest-2011-comparing-education-statistics-across-world
Беларуси - с 189 тыс. в 1989/1990 до 430 тыс. в 2011/2012 учебном году. В настоящее время более 2/3 белорусских студентов оплачивают своё обучение. Однако ухудшение демографической ситуации ограничивает возможности такой стратегии.
На заседании коллегии минобразования, посвящённом итогам приёмной кампании 20 1 28, отмечалось, что в 2012 общеобразовательную школу закончило на 15% меньше детей, чем в 2011 году (63 тыс. против 75.5 тыс.) К 2015 году выпуск средней школы составит около 58 тыс. чел., что примерно на 10% меньше выпуска 2012 года. При этом в 2012 планом приёма в вузы предусматривалось зачислить на все формы обучения 91.1 тыс. абитуриентов (зачислено — 88 тыс.). Это всего на 10 тыс. меньше, чем в 2011 году.
В 2010 при выпуске средней школы 99 тыс. план набора в вузы составлял 94.2 тыс., а в 2009 при выпуске 107 тыс. было принято около 90 тыс. абитуриентов. Если количество мест на 1-м курсе вузов в полтора раза превышает число выпускников средней школы, то при такой доступности высшего образования очень трудно удерживать академические стандарты качества подготовки специалистов.
В своём выступлении на коллегии заместитель министра А. Жук отметил, что, по итогам вступительной кампании 2012, государственные вузы недобрали примерно 5.6 тыс. первокурсников на платные отделения и 198 чел. на обучение за счёт бюджета. Ещё около 3 тыс. студентов недобрали частные вузы. На дневную форму обучения частные вузы приняли только 34% абитуриентов от запланированного, на заочную — около 80%.9 Если эти данные верны, то действительный план приёма в вузы был на уровне 97 тыс., т. е. вопреки сокращению численности выпускников средней школы план приёма практически не снижался. Такая стратегия была бы оправдана, если бы вакантные места планировалось заполнить за счёт роста доли абитуриентов других типов, например иностранных студентов или лиц старших возрастов.
Одна из тенденций, отмечаемая в развитых странах, — рост численности студентов вузов за счёт абитуриентов стар-
http://edu.gov.by/ru/main.aspx?guid= 18021&detail=103873
http://edu.gov.by/ru/main.aspx?guid= 18021&detail=103873
ших возрастов. Это связывается с новой философией высшего образования — образование через всю жизнь. «Повестка дня 2020», определяющая стратегию развития ЕПВО (Болонского процесса), предусматривает разработку в каждой стране специальных мер по поддержке наиболее уязвимых категорий населения, гарантирующих доступ и завершение образования на всех его этапах. Благодаря этой стратегии в процесс обучения не только вовлекаются те, кто ранее не воспользовался возможностью получить высшее образование, но, что очень важно, меняется отношение к ценности трудового опыта, полученного до поступления в вуз.
В странах ОЭСР, по данным отчёта Education at a Glance (2012), 20% студентов, поступивших в 2010 году, были старше 26 лет.10 По данным белорусского министерства образования, в составе студентов насчитывается только 13% лиц в возрасте старше 26 лет.11 До 2012 года количество абитуриентов этой возрастной группы среди студентов несколько увеличивалось, но медленно, для того чтобы рассматривать его как приоритетную задачу для системы образования. Заявленное сокращение программ заочного обучения может негативно отразиться на доступе к высшему образованию лиц старших возрастов, поскольку количественный рост этой группы происходил преимущественно за счёт указанной формы обучения.
Надежда на восполнение дефицита финансовых средств за счёт интернационализации высшего образования также не особенно реалистична. Государственная программа развития высшего образования на 2011—2015 предусматривает увеличение въездной мобильности в три раза. За счёт того, что в программе именуется экспортом образовательных услуг, планируется заработать USD 186.71 млн за 5 лет. По предварительным расчётам, обнародованным на коллегии минобразования 6 февраля 2013, по итогам 2012 показатель к предыдущему году составил: по экспорту услуг при плане 115% — не менее 121.9%, или USD 22.8 млн; по сальдо внешней торговли услугами — USD 20.6 млн (задание за 2012 год — USD 9.0 млн.).
10 http://www.oecd.org/edu/EAG%202012_e-book_EN_200912.pdf
11 Вышэйшыя навучальныя установы, указ. сб., с. 126, 130, 200, 202.
В 2012/2013 учебном году количество иностранных граждан, обучающихся в учреждениях образования Республики Беларусь, увеличилось на 1 786 чел. и составило 13922 чел., или 114 % к уровню 2011 года (12 136 чел.).12 Из общей численности иностранных учащихся в вузах в 2011/2012 обучалось 10 700 иностранцев.
Последние годы первое место по численности среди иностранных студентов занимают туркмены. В 2011/2012 из 10700 зарубежных студентов граждане Туркменистана составляли 47%, или 5 055 чел.13 Характерно, что в 2012 выпуск туркменских студентов составил всего 5 чел. Такой взрывной рост мобильности из этой страны имеет очевидные политические причины. После визита А. Лукашенко в Ашхабад в 2010 Беларусь получила большую квоту на приём туркменских студентов. В стране, в которой при президенте Ниязове было уничтожено среднее и высшее образование, невозможно обеспечить минимально необходимое качество подготовки абитуриентов. Во многих случаях ситуацию не удаётся исправить и за время учёбы в Беларуси, а вузы не рискуют отчислять неуспевающих студентов как по политическим, так и экономическим соображениям. Не отличающаяся высоким качеством высшего образования белорусская высшая школа ещё в большей степени проигрывает от такой туркменской интернационализации.
В настоящее время доля иностранцев составляет не более 2.4% от общей численности студентов, что заметно ниже показателей советского времени. Этого недостаточно, чтобы восполнить финансовые потери, вызванные демографическими причинами. Рост численности иностранных студентов сдерживается изолированностью белорусской высшей школы от общеевропейских процессов. Без модернизации высшего образования не следует рассчитывать на значительный приток иностранных студентов. Однако реальная модернизация образования не входит в планы нынешних властей. В рамках мандата, который президентская администрация предоставила министерству образования в 2010, белорусская высшая школа ограничивается поверхностной имитацией некоторых элементов Болонской
См.: http://edu.gov.by/main.aspx?guid=18021&detail=111833.
Вышэйшыя навучальныя установи, указ. сб., с. 170.
модели. Крах иллюзии лёгкого и беспрепятственного приёма в ЕПВО и усугубление финансовых проблем высшего образования вынуждают искать ответы на эти вызовы.
В сложившейся ситуации государство продолжает рассчитывать на дальнейшее повышение платы за обучение. Министр образования прогнозирует дальнейший рост цен на образовательные услуги, не предлагая обычных для многих стран программ льготного кредитования для студентов. Те кредиты, которые предлагает белорусское государство, отличаются значительно худшими условиями, чем это практикуется в Европе.
Однако основной проблемой властей остаётся среднее образование. На дошкольное и общее среднее образование тратится 66.7% всех бюджетных средств. Но с точки зрения экономической эффективности, по словам министра, система школьного образования не выдерживает никакой критики. Главный показатель финансовой эффективности образования — соотношение учитель/ученик — последние годы не меняется и остаётся на уровне 8.5 — 8.6 учащегося на одного учителя. Учитывая, что в Европе этот показатель находится в интервале 13—16 школьников на одного учителя, белорусская ситуация выглядит экономически неоправданной.
На избыточность педагогического персонала и раньше указывали международные эксперты, но долгое время власть закрывала на это глаза, поскольку неэффективность расходов оправдывалась использованием учительского корпуса для решения вовсе не образовательных задач: от работы на избирательных участках до выбивания долгов у населения за коммуналку. Ухудшение экономической ситуации заставило обратить внимание и на этот резерв.
Коллегия минобразования 6 февраля 2013 продемонстрировала, что власти готовы пожертвовать армией своих бесплатных помощников. Вице-премьер Анатолий Тозик призвал сэкономить 20 — 25% бюджетных средств, которые можно использовать для стимулирования труда оставшихся педагогов.14
См.: http://www.belta.by/ru/all_news/society/Tozik-konkurento-sposobnost-beloшsskogo-obrazovaшja-neobxodimo-povyshat-na-vsex-urovnjax_i_623254.html.
Как будут использованы высвободившиеся средства, покажет время, но уже сейчас ясно, что поставленная Тозиком задача потребует серьёзных жертв. Но у системы образования появляется шанс на модернизацию.
Помимо ликвидации вечерних школ, учебно-производственных комбинатов, дальнейшего сокращения малокомплектных школ и установления жёсткой нормы наполняемости классов, министерство объявило о начале эксперимента по апробации новой системы финансирования школ на основе норматива бюджетной обеспеченности обучения одного учащегося. По существу, речь идёт о попытке перейти к модели ваучерного финансирования среднего образования, которое в некоторых странах позволило оптимизировать систему школьного образования. Однако, как показывает опыт других стран, эта модель работает только в условиях реальной автономии учебных заведений и при наличии конкуренции между частными и государственными школами. В Беларуси нет ни того, ни другого. Из 11 частных школ, созданных в середине 1990-х, в 2012-м учебный год начали только пять.
Образовательный кодекс не предлагает законодательных возможностей расширения самостоятельности учебных заведений. Как далеко готовы зайти власти в модернизации среднего образования, мы увидим уже в 2013 году, когда начнётся этот эксперимент.
Заключение
2012-й год отмечен углубляющимся кризисом образовательной политики. Власть более не в состоянии обеспечивать не только качество образования, но и его социальную ориентацию. Сочетание бюрократического авторитаризма и скудного финансирования ведёт систему образования в тупик, из которого нельзя выйти, не пожертвовав основополагающими принципами.
Поскольку при нынешнем режиме политическая либерализация и децентрализация управления образованием не имеют перспективы, то остаётся уповать на некое подобие экономической либерализации. В белорусской ситуации такая либерализация понимается как повышение эффективности
сокращающихся бюджетных вложений и возрастание нагрузки на внебюджетные источники финансирования. При этом власть готова пожертвовать социальным патернализмом и доступностью дешёвого образования, но не готова допустить к управлению образованием те социальные группы, на которые ложится основной груз его финансирования, — родителей учащихся и студентов, работодателей.
