CC BY
468
И.Н. Сенякин
Сенякин Иван Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Саратовской государственной академии права
Противоречивость российского законодательства в ракурсе преемственности
Современное российское законодательство — сложное образование, в котором множество всяческих разночтений, несогласованностей, повторов. В нем действуют одновременно акты различного уровня и юридической силы, протекают процессы специализации и унификации, переплетаются вертикальные и горизонтальные связи, тенденции, закономерности.
В практической жизни постоянно складываются обстоятельства, подпадающие под действие ряда норм, которые как бы вступают друг с другом в противоборство, пересекаясь в одной точке правового пространства и претендуя на урегулирование одних и тех же отношений1. Речь идет о таком явлении правовой действительности, как противоречия в российском законодательстве.
В юридической литературе нет единства взглядов на эту проблему. Одни авторы отождествляют данное понятие с конкуренцией норм права2, другие, напротив, считают их несовпадающими по своей сущности.
Безусловно, они близки друг другу по содержанию, но отождествлять их нельзя. Существование конкурирующих норм обусловлено самой природой правового регулирования. Конкуренция возникает при необходимости конкретизации правовых предписаний, имеющих абстрактный характер к определенному виду общественных отношений. Такого рода специализация нормативного материала объясняется необходимостью учета определенных обстоятельств, их специфики, детализации объема действия, а также связанного с этим формирования более конкретных правил поведения субъекта3.
В этой связи более убедительно, на наш взгляд, мнение В.П. Малкова, который полагает, что «коллизия норм права и их конкуренция — взаимосвязанные понятия, но не идентичные, поэтому отождествлять их неправомерно»4.
В.Н. Кудрявцев выделял два различия конкуренции и коллизии норм права. В коллизии, считал он, находятся юридические нормы, противоречащие одна другой, а при конкуренции правовых норм никакой коллизии нет. Так, не противоречат друг другу статьи об умышленном убийстве и о тяжком телесном повреждении, хотя между ними в известных случаях может возникнуть конкуренция. Есть и еще одно различие. Коллизия двух или более норм права существует независимо от того, имеются ли конкретные факты, подпадающие под их регулятивное воздействие. Коллизия — несогласованность правовых норм по их содержанию. О конкуренции юридических норм речь идет лишь в случаях применения закона, когда выясняется, что совершенное деяние подпадает под признаки двух или нескольких предписаний.
В известном смысле конкуренция — более сложное явление, чем коллизия: в ней переплетаются вопросы факта с вопросами права. При конкуренции норм требуется глубокое знание законодательства и судебно- прокурорской практики для правильной квалификации содеянного5.
Понятие «коллизия» вбирает в себя противоречивое толкование каких-либо явлений, свойств, отношений, состоянии. Думается, что под коллизией следует понимать противоречие между двумя или несколькими юридическими нормами в процессе правоприменительной деятельности. При коллизии налицо несоответствие между правовыми предписаниями не только по их содержанию, но и по форме выражения. Встречаясь с коллизией юридических норм, мы сталкиваемся с одним из видов противоречий в праве, а нередко и с несовершенством законодательства.
Примечательно, что юридическая коллизия может проявить себя через некоторое время после того, как закон начинает действовать. Проходит определенный период, прежде чем возникает ситуация,
1 См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. — Саратов, 2003. — С. 204.
2 См.: ЧерданцевА.Ф. Системность норм права // Сборник ученых трудов. — Свердловск, 1970. — С. 60.
3 См.: Сенякин И.Н. Технико-юридические предпосылки конкуренции норм российского права // Юридическая техника: Ежегодник. — 2008. — № 2. — С. 12.
4 Малков В.П. Конкуренция уголовно-правовых норм и ее преодоление // Советское государство и право. — 1975. — № 3. — С. 59.
5 См.: Кудрявцев В.Н. Теоретические основы квалификации преступлений. — М., 1963. — С. 252.
в которой сталкиваются интересы различных субъектов права. Такое положение возникает стихийно, независимо от воли законодателя, который во время подготовки закона к принятию не предвидел возможности ее возникновения.
Так, например, с введением в действие Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) возникла одна достаточно сложная проблема, связанная с предоставлением неделимых земельных участков в случае, если находящееся на нем строение (строения) принадлежит нескольким собственникам. Согласно пункту 5 статьи 36 ЗК РФ для приобретения прав на земельный участок граждане или юридические лица совместно обращаются в исполнительный орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении. Основная трудность связана с тем, что, как правило, не исполняется именно этот пункт статьи 36 ЗК РФ — отсутствует совместное обращение граждан и юридических лиц о предоставлении неделимого земельного участка. Особенно актуальна проблема оформления земельных участков собственникам встроенно-пристроенных (пристроенных) нежилых помещений. Как правило, такие помещения располагаются в многоэтажных жилых домах. На практике сложно получить согласие (заявление) всех собственников квартир и нежилых помещений в доме на оформление земельного участка в общую долевую собственность, а также согласовать со всеми границы земельного участка. В результате собственник встроенно-пристроенного нежилого помещения не имеет возможности оформить земельный участок, чем нарушаются его конституционные права. Кроме того, при этом нарушается также один из основных принципов земельного законодательства — платность использования земли (п. 7 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ), так как фактически собственники помещений в данном случае пользуются земельным участком бесплатно.
Конфликтные ситуации могут иметь место не только в текущем законодательстве, но и в сфере конституционных отношений. Отличительный признак конституционных конфликтов состоит в том, что сторонами в них выступают такие субъекты, как народ, государство, органы государственной власти, депутаты, политические партии. Это во-первых. Во-вторых, предмет конституционного противоречия стремление конституировать собственные потребности, обеспечить признание их особой социальной значимости и ценности посредством закрепления на высшем уровне правового регулирования.
Среди причин, порождающих конституционные конфликты, можно назвать следующие: нарушение принципа социальной справедливости; расслоение общества; бедность; наличие коллизий в конституционном законодательстве; правовой нигилизм; доктринальные ошибки1.
Характерной чертой коллизий является то, что коллизионные отношения возникают исключительно между правовыми нормами. Не будет коллизий норм в том случае, когда конфликтуют юридические предписания и положения, содержащиеся в постановлениях Пленумов верховных судов, так как они вполне справедливо большинством автором не признаются правовой нормой. Важно иметь в виду и то обстоятельство, что нормы противоречат друг другу, когда одно фактическое отношение в разной степени урегулировано двумя или более нормами права.
Вместе с тем, некоторые ученые определяют коллизию лишь как две не согласованные между собой юридические нормы, что, на наш взгляд, не совсем верно, так как в ряде случаев одно и то же обстоятельство может быть урегулировано бульшим количеством норм. Примером этого может служить факт существования в праве трех самостоятельных групп норм, призванных, например, регламентировать порядок расчета, связанного с передачей предприятий, организаций и учреждений из одного министерства в другое. В данном случае конфликтные отношения образуются целыми группами предписаний. Поэтому важно подчеркнуть, что для возникновения коллизий две нормы являются лишь минимально необходимыми.
Еще одна специфическая черта коллизии правовых норм — наличие фактического обстоятельства, подпадающего под урегулирование двух, а иногда и более предписаний. Иначе говоря, коллизионные отношения между правовыми нормами возникают тогда, когда каждая из них по одному и тому же вопросу предлагает неодинаковое решение.
Интересным представляется подход Н.И. Матузова к определению правовой коллизии, который трактует ее шире, чем просто различие или противоречие между нормами права, включая в ее понятие противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий2. Такой подход к пониманию данного явления правильно отражает тот факт, что субъекты сталкиваются с коллизиями, как правило, в процессе правоприменительной деятельности.
А.Ю. Буяков определяет юридическую коллизию как обусловленное объективными и субъективными факторами общественного развития формальное противоречие между нормами права (комплексами правовых норм), между ними и актами толкования, направленными на регулирование одних
1 См.: Пряхина Т.М. Конституционные конфликты // Государство и право. — 2004. — № 1. — С. 20—21.
2 См.: Матузов Н.И. Юридические коллизии и способы их разрешения // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2000. — С. 465.
и тех же общественных отношений и порождающее трудности в процессе правореализации1. В этом определении содержатся следующие основные признаки юридической коллизии:
— обусловленность процессами общественного развития со свойственными им противоречиями;
— юридические коллизии формальны по своему характеру и выражаются, в конечном счете, в противоречии между различными правовыми формами одних и тех же общественных отношений;
— юридическая коллизия имеет место только в том случае, когда одно общественное отношение регулируется несколькими правовыми или конкретизирующими их актами толкования. Юридической коллизии нет в том случае, если противоречат друг другу норма права и правовой обычай, норма права и религиозная норма, норма права и норма морали.
С учетом изложенного коллизию правовых норм следует определить как отношение между нормами, выступающее в форме противоречия или различия при регулировании одного фактического отношения.
Подобная трактовка в настоящий момент приобретает общетеоретическую аксиому, так как коллизии, по мнению большинства ученых, не следует сводить только к противоречию или только к несоответствию, различию между правовыми нормами. Такой «ограничительный» подход излишне сужает поле научного исследования данного явления, как справедливо отмечал Г.Т. Чернобель, смысловое значение понятия «несоответствие» несколько шире смыслового поля понятия «противоречие». Последнее как бы конкретизирует, в чем именно заключается то или иное несоответствие2. Скорее всего, юридические коллизии могут выражаться как в форме противоречия, так и в форме различия между нормами права.
Коллизионные отношения между юридическими предписаниями, как правило, возникают тогда, когда каждая отдельная норма по одному и тому же вопросу предусматривает прямо противоположное решение. В этой связи следует согласиться с H.A. Власенко в том, что «коллизию правовых норм следует определять как отношение между нормами, выступающее в форме различия или противоречия при регулировании одного фактического отношения»3.
При конкуренции же ни о какой коллизии не может быть и речи. Конкурирующие нормы в разной степени регулируют один и тот же круг общественных отношений и не находятся в противоречии между собой. Конкуренция будет иметь место и в том случае, когда правовые нормы, совпадая по содержанию и объему, имеют разную юридическую силу.
Словом, в правоприменительной деятельности речь о конкуренции может идти лишь тогда, когда какой-то один факт, случай охватывается признаками нескольких норм, а эти нормы взаимосвязаны. Коллизия же выступает как частный случай конкуренции правовых предписаний4.
Разнятся данные понятия и этимологически. Так, в Энциклопедическом словаре Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона говорится, что «коллизия — столкновение юридических норм (законов или статусов), происходящее в том случае, когда судье предстоит решить дело, касающееся: лиц, не имеющих места жительства в пределах местного права, имущества, находящегося в этих пределах, актов или сделок, составленных или заключенных в другом округе под действием иных, чем местные, законов. Встречаются часто в государствах, в которых действуют, кроме общего права, и местные законы...»5.
В Толковом словаре русских слов говорится, что «коллизия — это столкновение каких- нибудь противоположных сил, интересов, стремлений»6.
Под конкуренцией же здесь понимается «соперничество, борьба за достижение наивысших выгод, преимуществ. Конкурировать означает соперничать, состязаться, добиваясь преимущества»7.
Приведенная интерпретация рассматриваемых явлений лишний раз подтверждает, что это не тождественные, самостоятельные понятия. Юридические коллизии предполагают расхождения или противоречия между отдельными нормами или нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий. Безусловно, такое положение, когда сталкиваются друг с другом не просто не согласующиеся, а нередко взаимоисключающие предписания, является негативным, нежелательным.
При конкуренции норм, в отличие от коллизии, регулируется один и тот же круг родственных общественных отношений, только с разной степенью детализации, конкретизации, объема и эта конку-
1 См.: Буяков А.Ю. Юридические коллизии и способы их устранения: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Саратов, 1999.
2 См.: Чернобель Г.Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации. Проблемы их преодоления // Закон: создание и толкование. — М., 1998. — С. 121.
3 Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. — Иркутск, 1984. — С. 23.
4 См.: Малков В.П. Конкуренция уголовно-правовых норм и ее преодоление // Советское государство и право. — 1975. — № 3. — С. 60.
5Брокгауз Ф.А. Энциклопедический словарь: В 2 т. / Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. — СПб., 1885. — Т. 17. — С. 70.
6 Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1981. — С. 248.
7 Там же. — С. 254.
ренция в теории права считается нормальным явлением. Конечно, противоречия можно снять при помощи коллизионных норм, образующих, по мнению некоторых ученых, отрасль коллизионного права. У этой идеи есть как сторонники, так и противники. Думается, что вряд ли мы сможем четко и определенно сформулировать предмет и метод такой отрасли, выявить ее системные взаимосвязи среди других отраслей права.
Вместе с тем, о коллизионном праве упоминается как в Конституции РФ (п. «п» ст. 71), так и в Федеративном договоре, основное назначение которого — снять напряженные моменты в межрегиональных отношениях, не допустить развала единого правового пространства.
Однако общественные отношения неодинаковы и требуют дифференцированного правового регулирования с применением различных методов. К тому же они более динамичны, чем законы, их опосредующие. Свое влияние оказывают несовпадение и подвижность границ между правовой и неправовой сферами, их расширение или сужение. Наконец, любое национальное право должно соответствовать международным стандартам, нравственно-гуманистическим критериям, принципам демократии1. Все это делает юридические коллизии в какой-то мере неизбежными и естественными. Более того, как считает Ю.А. Тихомиров, было бы упрощением оценивать их только как сугубо негативные явления. По его мнению, коллизии нередко несут в себе положительный заряд, ибо служат свидетельством нормального процесса развития или же выражают законное притязание на новое правовое состояние. С этим выводом трудно не согласиться. Кроме того, Ю.А. Тихомиров выделяет следующие признаки, присущие юридическим коллизиям: законная процедура рассмотрения коллизий; использование и оценка доказательств в юридическом споре; наличие органа, уполномоченного разрешать коллизии; признание обязательной силы решений по данному спору как в силу достигнутого согласия, договоренности, примирения сторон, так и императивных предписаний соответствующего органа; компенсация, то есть применение санкций и возмещение ущерба (упущенной выгоды), восстановление прежнего юридического состояния одного или всех субъектов2.
Еще Гегель отмечал, что «возникновение коллизии при применении законов совершенно необходимо, ибо в противном случае ведение дела приняло бы механический характер. Если некоторые юристы пришли к мысли, что покончить с коллизиями можно, предоставив многое усмотрению судей, то такой вывод значительно хуже, так как решение, принятое только судом, было бы произволом»3.
Однако юридические коллизии создают и определенные неудобства в правоприменительной практике, затрудняют пользование законодательством рядовыми гражданами, культивируют множественные конфликтные ситуации в сфере правового поля России4. Регулирование одних и тех же общественных отношений несколькими противоречащими друг другу актами дает правоприменителю возможность не исполнять ни одного. Поэтому предупреждение, локализация этих аномалий — важнейшая задача юридической науки и практики5.
К сожалению, в одночасье справиться с указанными проблемами практически невозможно, ибо названные изъяны — постоянный спутник российского законодательства. И именно в этом их опасность. Противоречия существуют не только между отдельными отраслями права, которые в последние годы развивались разными темпами, но даже между конкретными нормами внутри одного закона. Противоречивость законодательства все больше затрудняет их реализацию. Она служит также питательной средой для злоупотреблений и коррупции в системе государственной власти.
Среди причин возникновения несогласованностей между правовыми предписаниями можно назвать следующие: несовершенство законов, судебные ошибки, произвольное толкование Конституции РФ и других актов, выход отдельных органов за пределы своих полномочий, слабое и неполное правовое регулирование определенных сфер, отступление от действующих норм, текстовые ошибки, недостатки в организации правотворческой деятельности, сознательное запутывание законодательства в корыстных целях.
Кроме того, причины юридических коллизий можно классифицировать на социально-экономические, политические, идеологические, правовые.
Противоречия в сфере правового регулирования наряду с общими признаками имеют только им присущие особенности. При анализе специфических черт правовых противоречий необходимо учитывать в первую очередь то место, которое занимает право среди иных сфер жизни общества. Взаимо-
1 См.: Матузов Н.И. Понятие и причины юридических коллизий // Общая теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. — М., 2001. — С. 409.
2 См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. — М., 1994. — С. 99.
3 Гегель Г.В.Ф. философия права. — М., 1990. — С. 249.
4 Подробнее об этом см.: Байтин М.И. О некоторых коллизиях в сфере правового поля России и путях их разрешения // Право и политика. — 2004. — № 9.
5 См.: Матузов Н.И. Понятие и причины юридических коллизий // Общая теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. — М., 2001. — С. 407.
связь права и общественных отношений — это взаимосвязь формы и содержания. Правовые отношения, возникающие в результате реализации правовых норм, выступают особой формой существования общественных отношений. В случае, если «норма (или совокупность норм) выпадает из указанной взаимосвязи с общественными отношениями, она перестает быть правом»1.
В связи с этим необходимо учитывать два момента.
Во-первых, объективной основой развития служит экономика. Следовательно, противоречия, присущие материальной сфере жизни общества, находят свое отражение в праве.
Во-вторых, праву свойственны противоречия, не имеющие своей основы в материальных условиях жизни общества, являющиеся следствием функционирования права как относительно самостоятельного социального института. В этом случае право не служит зеркальным отражением материальных условий жизни общества и присущих им противоречий, а представляет собой средство «воздействия на такие противоречия с целью их разрешения»2.
Указанные противоречия тесно взаимосвязаны и способны оказывать друг на друга определенное влияние. Такая двойственная природа правовых противоречий в значительной степени затрудняет процесс их познания, особенно если в конкретном случае вышеназванные факторы действуют одновременно.
Двойственны противоречия и в самом правовом сознании. Здесь их можно разделить на два вида — диалектические и формально-логические.
Н.А. Власенко все причины возникновения коллизий подразделяет на объективные и субъективные. Под объективными он понимает те, которые не зависят от воли законодателя и связаны с динамикой правоотношений во времени, протяженностью отношения в пространстве, необходимостью их дифференцированного регулирования. К субъективным же относятся: нечеткое разграничение законодательной компетенции, недостаток информации о правовой урегулированности какого-то вопроса и т. д.3
При анализе конкретных коллизий иногда трудно однозначно сказать, из-за каких причин они возникли. Видимо, появление любой коллизии между нормами права обусловливается факторами как объективного, так и субъективного характера. Поэтому при исследовании причин тех или иных коллизий следует выявлять, какие факторы оказали решающее влияние на их возникновение. К примеру, норма, закрепленная в части 2 статьи 22 Конституции РФ, гласит, что без судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов. В то же время часть 3 статьи 122 УПК РФ фактически допускает задержание лица без соответствующей на то санкции на срок до 72 часов. В возникновении данной коллизии роль объективных факторов не столь значительна. Здесь главным образом сказывается действие факторов субъективного характера — неот-работанность механизма устранения противоречий между вновь принимаемыми актами и уже действующими.
Напротив, более значима роль объективных факторов, когда правовые предписания части 4 статьи 15 Конституции РФ закрепляют, что «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». В данных нормах заложен источник коллизий, во-первых, между общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами, заключенными Российской Федерацией, и нормами национального права; во-вторых, между общепризнанными принципами и нормами международного права, с одной стороны, и международными договорами России — с другой. К сожалению, на возможность возникновения второй разновидности коллизий не все авторы обращают внимание. Впрочем, и сама Конституция РФ, провозглашая примат международных договоров над национальным законодательством, не признает такого качества за общепризнанными принципами и нормами международного права, в то время как именно они служат критерием правомерности международных договоров.
Говоря о соотношении конкуренции и коллизии в праве, можно с полным основанием считать, что это различные понятия, две самостоятельные тенденции развития законодательства. «В коллизии, — отмечал В.Н. Кудрявцев, — находятся нормы, противоречащие друг другу. При конкуренции же никакой коллизии быть не может, поскольку здесь нормы не противоречат друг другу»4.
В.П. Малков более мягко оговаривает их соотношение, полагая, что это не идентичные, но тесно взаимосвязанные понятия. Если на практике возникает коллизия по конкретному случаю, то решение вопроса о преимуществе нормы, подлежащей применению, из числа предписаний, расходящихся по
1 Дагель П.С. Диалектика правового регулирования общественных отношений // Правоведение. — 1971. — № 1. — С. 51—52.
2 Баймаханов М.У. Противоречия в развитии правовой надстройки при социализме. — Алма-Ата, 1972. — С. 46.
3 См.: Власенко Н.А. Коллизионные нормы в советском праве. — Иркутск, 1984. — С. 23—26.
4Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений. — М., 1972. — С. 246.
содержанию или противоречащих друг другу, по его мнению, есть не что иное, как разрешение проблемы конкуренции нескольких норм права1.
Примечательно, что конкуренция норм права не может быть сведена только к разрешению случаев о преимуществе норм права, находящихся в противоречии или расходящихся по содержанию. Если бы это было так, то не было бы оснований различать понятия «коллизия» и «конкуренция норм права». В том-то и дело, что понятие конкуренции норм шире, богаче, чем понятие «коллизия». Конкуренция охватывает также случаи, когда встает вопрос о преимуществе норм, полностью совпадающих по содержанию, однако имеющих различную юридическую силу либо изданных в разное время, или в различных субъектах Федерации. Конкурирующие нормы в разной степени регулируют один и тот же круг общественных отношений и не находятся в противоречии между собой.
В правоприменительной деятельности речь о конкуренции может идти лишь тогда, когда какой-то один факт, случай охватывается признаками нескольких норм и эти нормы взаимосвязаны.
При коллизии налицо несоответствие между правовыми предписаниями не только по их содержанию, но и по формам выражения. Встречаясь с коллизией юридических норм, мы сталкиваемся с одним из видов противоречий в праве, несовершенством законодательства.
Определение характера взаимосвязи между конкуренцией и коллизией — необходимое условие правоприменительной практики. Правоприменитель должен четко знать, с какой проблемой он столкнулся, ведь от этого зависит то, какими правилами преодоления он будет руководствоваться: правилами разрешения коллизии или правилами преодоления конкуренции и уже после этого станет разрешать ситуацию, применив необходимую норму права.
Коллизия норм права наиболее выпукло проявляет себя в процессе правоприменения, что, несомненно, сказывается на состоянии действующего законодательства. Проблема выработки рекомендаций по его совершенствованию весьма многогранна. Особая роль здесь принадлежит способам предотвращения и устранения юридических коллизий. Эта сторона проблемы уже затрагивалась такими учеными, как А.Ю. Буяков, H.A. Власенко, В.Н. Кудрявцев, Ю.А. Тихомиров, Т.В. Худойкина,
Н.И. Матузов. Последний весьма удачно к их числу относит: толкование; принятие нового акта; отмену старого; внесение изменений и уточнений в действующие; судебное, административное, арбитражное рассмотрение; систематизацию законодательства; переговорный процесс; создание согласительных комиссий; конституционное правосудие2.
К другим способам можно отнести вопросы согласования национального законодательства с нормами международного права, законов и подзаконных актов, нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления.
Одним из эффективных средств устранения противоречий является правовой консенсус. В переводе с латинского это понятие означает согласие, единодушное принятие решений по спорным вопросам путем обсуждения и взаимных уступок. Ученые-правоведы незаслуженно обходят стороной разработку теории правового консенсуса, хотя эффективное использование на практике данного института без такого исследования невозможно.
Сегодня юридическое согласие составляет основу многих отраслей права. Так, гражданское законодательство зиждется на договорных отношениях, сердцевиной которых является консенсус: договор купли-продажи (ст. 454 ГК РФ), договор поставки (ст. 506 ГК РФ), договор мены (ст. 567 ГК РФ), договор подряда (ст. 702 ГК РФ), договор найма и кредита (ст. 807, 819 ГК РФ) и др.
Консенсуальные отношения присущи и другим отраслям российского законодательства. Трудовое, семейное, гражданское процессуальное, уголовно-процессуальное право содержат такие формы правового консенсуса, как соглашение, согласие, договор, мировое соглашение, социальное партнерство, контракт и др.3 Законодатель не случайно предусмотрел множество форм достижения правового консенсуса, поскольку развитие рыночных отношений без его правовой реализации проблематично.
Являясь разновидностью социального консенсуса, правовой консенсус предполагает согласие сторон, основанное на нормах права. Его достижение протекает поэтапно, в рамках определенной законодательной процедуры.
В действующем законодательстве правовой консенсус выступает в двух основных смыслах: в широком как результат достигнутого согласия и в узком — как юридическая процедура.
Как результат достигнутого согласия правовой консенсус представляет собой цель, ради которой стороны вступают в консенсуальные правоотношения. Выступая в таком ракурсе, он обладает рядом специфических черт4:
1 См.: Малков В.П. Совокупность преступлений. — Казань, 1974. — С. 180.
2 См.: Матузов Н.И. Юридические коллизии и способы их разрешения // Теория государства и права: Курс лекций
/ Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. — М., 2000. — С. 429—431.
3 См.: Кожокарь И.П. Правовой консенсус: общетеоретический анализ: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Сара-
тов, 2005. — С. 3.
4 См. там же. — С. 13.
— является фундаментальной основой любого правового соглашения сторон и включает в себя все виды согласия (договор, соглашение, контракт, социальное партнерство и т. д.);
— служит связующим звеном всех форм выражения правового согласия;
— выступает основным звеном правомерности достигнутых договоренностей;
— выражает согласованную волю равноправных, праводееспособных участников правоотношений, поскольку принятие решения с нарушением их воли влечет нарушение принципов правового консенсуса;
— основывается на нормах действующего законодательства;
— порождает юридически значимые последствия;
— является основанием юридической ответственности сторон в случае нарушения согласия;
— выражается в консенсуальном акте.
Законодатель предусматривает следующие виды консенсуальных актов: сделка (договор), контракт, соглашение, согласие, социальное партнерство, мировое соглашение, примирение сторон и т. д.
Достижение согласованного результата происходит посредством законодательной консенсуальной процедуры, которая представляет собой «нормативно установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленный на реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, охраняемый от нарушения правовыми санкциями»1.
В законодательстве закреплены следующие виды консенсуальных процедур: третейское судопроизводство; претензия; переговоры; посредничество; ратификация, заключение и т. д.
Консенсус как результат достигнутого согласия и консенсус как юридическая процедура соотносятся как цель и средство. Достижение результата сторонами невозможно без использования ими консенсуальных процедур.
Правовой консенсус действует в границах возможного и дозволенного поведения субъектов правоотношений. Выход за эти рамки влечет его недействительность. Условиями правомерности правового консенсуса являются: равноправие субъектов; соответствие договоренностей сторон нормам действующего законодательства; законность интересов субъектов консенсуальных правоотношений; отсутствие возражений других участников принимаемого решения; одобрение большинством участников в случае необходимости принятия решения коллегиально.
Правовой консенсус — необходимое условие удовлетворения субъективных прав личности и ее законных интересов. Индивидуальные, коллективные и государственные интересы зачастую пересекаются, образуя противоречие и конфликты. Для их нейтрализации требуется универсальный механизм примирения и согласования интересов сторон. Таким инструментом является право. Оно по своему назначению призвано выполнять функцию согласования позиций, достижения консенсуса, удовлетворения законных интересов2.
Антиподом консенсуса является конфликт. Возникающие в повседневной жизни коллизии заставляют субъектов права поступать таким образом, чтобы с помощью правовых средств избежать их, защитить свои интересы, найти обоюдоприемлемое решение. Процесс разрешения конфликта можно разделить на три стадии: подготовительная; стадия применения способа разрешения; стадия выхода из конфликта и контроль за согласованными решениями3.
К факторам предупреждения юридического конфликта относятся: всестороннее обеспечение верховенства закона; научный характер правотворчества; разработка единых правил оформления проектов законов и подзаконных актов в виде специального закона; достижение высокого качества законов; независимая научная экспертиза вносимых на рассмотрение Государственной Думы законопроектов; систематизация законодательства; достижение консенсуса в правоприменительном процессе; подготовка Свода законов Российской Федерации и др.
Важнейшим условием реализации данных мероприятий является унифицированная юридическая регламентация разноуровневых правотворческих процедур путем принятия закона о правотворчестве Российской Федерации. Этот нормативный акт должен закреплять единую технологию разработки и оформления проектов законов и подзаконных актов. Незначительные технико-юридические вопросы их составления могут решаться не законодательным порядком, а подзаконным нормотворчеством типа Правил о порядке подготовки законов.
Особым и, надо признать, недостаточно активно используемым средством устранения противоречий является институт преемственности в праве. Его суть, как известно, заключается в разумном заимствовании, восприятии действующим законодательством всего положительного и нужного из прошлых или параллельно действующих правовых систем. Кроме того, преемственность предполагает связь между различными этапами или ступенями в развитии национального права как целостного
1 Яковенко О.В. Правовая процедура: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Саратов, 1999. — С. 7.
2 См.: Иванец Г.И. Право как нормативное выражение согласованных интересов: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 2001. — С. 20—21.
3 См.: Худойкина Т.В. Основы юридической конфликтологии. — Саранск, 2002. — С. 37.
социального образования. В таком качестве она способствует всестороннему развитию и совершенствованию действующего законодательства, устранению имеющихся в нем противоречий, которые порой трудно или даже невозможно устранить другими способами, а иногда и предупреждает их возникновение.
Преемственность в праве осуществляется в основном по двум главным направлениям: содержанию и форме выражения права1. Подобная рецепция может быть вертикальной и горизонтальной, затрагивать национальное и международное законодательство.
При этом весьма важно установить элементы сходства, идентичности рецепцируемой правовой материи.
Нено Неновски выделяет следующие элементы такого сходства: наличие сходных отраслей и институтов; идентичность правовых норм; сходство целей отдельных правовых институтов; преемственность принципов права; сходный логический и концептуальный аппарат языка права и законодательной техники2.
Взаимодействие международного права и национального законодательства Российской Федерации — процесс сложный и многогранный. В нем участвуют различные государственные органы, должностные лица государства, межправительственные организации.
Такое взаимодействие в области права, представляющее собой согласованность двух или более правовых систем, обусловлено общими целями, необходимо для их взаимного развития и предполагает возможность существования у них общих сфер деятельности.
Конституция РФ в части 4 статьи 15 прямо устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Отсылка к международным договорам и общепризнанным нормам международного права содержится и в ряде других статей Конституции РФ. Об этом наглядно свидетельствуют нормы статей 62 и 63, регламентирующие вопросы гражданства и предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также предписание статьи 69, гарантирующее права коренных малочисленных народов. Подобные нормы содержатся и в других правовых актах.
Влияние процесса глобализации на национальное право протекает довольно противоречиво, но в нем все же можно выделить ряд типичных направлений. Ю.А. Тихомиров вполне обоснованно среди них называет3:
1) признание общих правовых концепций обеспечения прав граждан, многообразия форм собственности, защиты прав и законных интересов бизнеса и т. д.;
2) выработка общих принципов правового регулирования предпринимательства, экологических стандартов, взаимоотношений граждан и публичных властей и др.;
3) использование демократических институтов типа административной юстиции, суда присяжных и т. д.;
4) признание роли сводных правовых актов, адекватных соответствующим национальным актам (модельные законы Межпарламентской Ассамблеи СНГ, проект Конституции Европейского Союза, проект Конституционного акта Союзного государства России и Беларуси и т. п.);
5) использование общепризнанной терминологии;
6) использование таких способов сближения национальных законодательств, как унификация, универсализация, гармонизация и т. д.;
7) использование многосторонних договоров для совместного решения многих региональных задач усилиями различных государств.
Влияние международно-правовых норм на внутригосударственное право осуществляется также при помощи механизмов сравнительного правоведения.
Однако, несмотря на углубляющуюся взаимосвязь международного и внутригосударственного права, остается непоколебимым принцип, в соответствии с которым государство на основе своего суверенитета самостоятельно выбирает свою политическую, социальную систему, формирует законодательство.
Хотя международное право согласно Конституции РФ и является составной частью российской правовой системы, оно не входит в систему права Российской Федерации в качестве самостоятельной отрасли. Да и в правовую систему России оно включается не в полном объеме, а только в качестве возможного источника права и то в случае непротиворечия ее национальным интересам. Речь идет прежде всего о таких нормах, которые направлены на поддержание правопорядка и стабильности в мире.
1 См.: Бабаев В.К. Общая теория права: Краткая энциклопедия / В.К. Бабаев, В.М. Баранов. — Н. Новгород, 1997. — С. 26.
2 См.: НеновскиН. Преемственность в праве. — М., 1977. — С. 20.
3 См.: Тихомиров Ю.А. Способы влияния международного права на российское законодательство // Глобализация и развитие законодательства: Очерки / Под ред. Ю.А. Тихомирова, А.С. Пиголкина. — М., 2004. — С. 84—85.
Вместе с тем, каждое государство само устанавливает пределы и характер взаимодействия своего права с международным. Однако международный договор не может стоять выше Конституции страны и часто не считается обладающим большей силой, чем федеральные законы. Процесс взаимодействия является двусторонним и невозможен без равенства сторон.
Процедура этого партнерства имеет свои цели, функции и принципы.
Цель взаимодействия — установление такого соотношения двух правовых систем, при котором возникла реализация их общих авторитетов. В этом процессе каждая из систем опирается на другую для достижения своих целей.
функции взаимодействия представляют собой координацию деятельности всех субъектов международного и внутригосударственного права для достижения цели их взаимодействия.
Оно должно основываться на соблюдении следующих принципов.
1. Принцип равенства правовых систем.
2. Принцип единства целеполагания.
3. Принцип согласованного действия правовых систем.
4. Принцип соблюдения предписаний обеих систем, установленных для урегулирования процесса их взаимодействия.
5. Принцип соблюдения государствами своих обязательств по обеспечению эффективного взаимодействия международного и внутригосударственного права.
6. Принцип ответственности государств за нарушение обязательств по обеспечению взаимодействия1.
В российскую систему права входят только те общепризнанные принципы и нормы, в отношении которых Россия в установленных законом формах выразила согласие на их обязательность для себя. В тех же случаях, когда общепризнанные принципы и нормы международного права содержатся в международных обычаях, в законодательстве Российской федерации должна содержаться прямая отсылка, которая в данном случае и будет являться способом выражения согласия на их обязательность для России. В этом плане примечательно высказывание О.И. Тиунова о том, что «общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России применяются Конституционным Судом России как инкорпорированные в национальное право нормы»2.
Однако в данном вопросе есть один нюанс, который требует уточнения. Речь идет о положении Конституции РФ, закрепляющем приоритет правил международных договоров перед российскими законами.
Федеральный закон от 15 июля 1995 года «О международных договорах Российской Федерации» различает три уровня международных договоров: межгосударственные, межправительственные и межведомственные. Говорить о приоритете правил межправительственных или межведомственных договоров перед положениями законов вряд ли возможно, ибо это акты различной юридической силы, между ними должна соблюдаться четкая субординация. К сожалению, в указанном Законе данные вопросы детально не регламентированы, что может породить на практике различные недоразумения3. Именно подобные неточности, противоречия, несогласованности вызывают неоднозначные мнения по вопросу соотношения национального законодательства и международного права.
Так, Г.М. Даниленко, высказывая свою точку зрения, отмечает, что «общепризнанные нормы международного права не обладают приоритетом по отношению к внутригосударственным правовым актам»4.
Л.А. Окуньков в комментарии к Конституции РФ подчеркивает, что «в случае расхождения закона и иного нормативного акта с международным договором, в котором участвует Российская Федерация, или с общепризнанными принципами и нормами международного права применяются правила, установленные этими нормами и договором»5.
О.Н. Хлестов замечает, что благодаря части 4 статьи 15 Конституции РФ «Россия практически признала примат международного права над внутренним законодательством»6.
Судья Конституционного Суда РФ О.И. Тиунов в одной из своих работ указывает, что «общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры России имеют
1 Подробнее об этом см.: Хижняк B.C. Взаимодействие национального права России и международного права: конституционные основы. — Саратов, 2002. — С. 192.
2 Тиунов О.И. Непосредственное применение Конституции и международного права в практике Конституционного Суда // Правовая реформа в России: проблемы теории и практики. — Екатеринбург, 1996. — С. 34.
3 См.: Черниченко C.B. Права человека в контексте соотношения международного и российского права // Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия. — Н. Новгород, 1996. — Ч. 1. — С. 30—31.
4Даниленко Г.М. Применение международного права во внутренней правовой системе России: практика Конституционного Суда Российской Федерации // Государство и право. — 1995. — № 11. — С. 123.
5 Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. — М., 1996.
6 Хлестов О.Н. Международное право и Российская Федерация // Московский журнал международного права. — 1994. — № 4. — С. 55.
преимущества перед национальными законами в случае противоречия международных норм законам государства»1.
Общеизвестно, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В части 1 статьи 15 она прямо указывает, что «законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Исходя из данного положения, следует учитывать, что высшая юридическая сила Конституции РФ распространяется не только на все внутригосударственные нормативные акты, но и на нормы общего и договорного международного права, включенные в правовую систему Российской Федерации, которые «являются не инородным телом, не каким-то особым правопорядком, а неотъемлемой интегральной частью этой системы...»2.
Вопрос о приоритете общепризнанных принципов и норм международного права приобретает особую актуальность в свете проблемы создания процессуального механизма исполнения, например, часть 3 статьи 46 Конституции РФ, провозглашающей право каждого человека обращаться в международные органы для защиты своих прав при условии, что им исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Такое положение позволяет любым лицам, их группам направлять жалобы непосредственно в Европейский суд по правам человека, что ставит под сомнение окончательность принимаемых Конституционным Судом РФ решений по вопросам прав и свобод человека и гражданина, ибо его решения здесь могут быть обжалованы. Налицо пробел в соотношении внутреннего и международного процессуального законодательства в столь серьезном деле.
Совершенно очевидно, что имплементация в законе международно-правовых норм желательна. При таком раскладе законодательство и судебная практика используют разные приемы в отношении общепризнанных норм международного права и положений международных договоров. «Первые устанавливают общеприемлемые для всех государств стандарты, и их введение в национальную правовую систему осуществляется при помощи централизованной законодательной процедуры. Вторые содержат конкретные и специализированные нормы и их внедрение в практику отдельных государств нередко осуществляется национальными судами.
Для России имплементация норм международных договоров имеет особое практическое значение с точки зрения укрепления международной и национальной безопасности»3.
Таким образом, международное и внутригосударственное право соотносятся между собой как две самостоятельные правовые системы, обладающие схожими приоритетами и связанные общими целями и задачами. В процессе взаимодействия возможно согласование норм обеих систем, а также их взаимная имплементация. Процесс взаимодействия характеризуется влиянием одной системы на другую4.
Говоря об отраслевой рецепции, следует обратить внимание на ее историческую составляющую. Например, в гражданском праве о такой преемственности можно говорить в договорных обязательствах. Еще римское право рассматривало договор с трех позиций: как основание возникновения правоотношения; как само правоотношение, возникшее из этого основания и как форму, которую соответствующее правоотношение принимает.
Как в римском, так и в русском дореволюционном частном праве, в качестве существенных элементов договора назывались соглашение сторон, цель договора и его предмет.
В современном гражданском праве термин «договор» трактуется в таких же его значениях5. Согласно пункту 1 статьи 420 ГК РФ «Договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав или обязанностей».
Элементы преемственности с ГК РСФСР 1964 года содержат нормы ГК РФ 1994 года, закрепленные в главе IX «Сделки» и главе XX «Защита права собственности и других вещных прав».
В области трудового права сохранили свою преемственность нормы, закрепляющие понятие трудового договора (ст. 56 ТК РФ), условия расторжения трудового договора (ст. 80 ТК РФ), основания расторжения трудового договора (ст. 81 ТК РФ) и др. Статья же 423 ТК РФ «Применение законов и иных нормативно-правовых актов» прямо оговаривает, что «впредь до применения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с настоящим Кодексом законы и иные правовые акты Российской Федерации, а также законодательные
1 Тиунов О.И. Конституционный Суд Российской Федерации и международное право // Российский ежегодник международного права. — 1995. — С. 181.
2 ТолстикВ.А. Иерархия российского и международного права. — М., 2001. — С. 92.
3 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. — М., 1996. — С. 36—37.
4 См.: Пряхина Т.М. Актуальные проблемы взаимодействия международного и национального права / Т.М. Пряхи-на, В.С. Хижняк. — Саратов, 2003. — С. 10.
5 См.: Летяев В.А. Рецепция римского права в России XIX — начала XX века (историко-правовой аспект). — Волгоград, 2001. — С. 192.
и иные нормативные правовые акты Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и порядке, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации и Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 года № 2014 «О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств», применяются постольку, поскольку они не противоречат настоящему Кодексу (в ред. Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ)».
Сохранили свою значимость и перешли в новый Уголовный кодекс РФ нормы статей, содержащие понятие преступления, состав кражи, грабежа. Нашел свое повторное закрепление в новом УК РФ институт конфискации имущества как иная мера уголовно- правового характера.
Восприятие идей международного права просматривается и в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении.
Его компетенция в общем виде впервые закреплена в статье 4 Европейской хартии местного самоуправления, в которой говорится следующее.
1. Основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются Конституцией или законом. Вместе с тем это положение не исключает предоставления органам местного самоуправления в соответствии с законом полномочий для выполнения конкретных задач.
2. Органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действия для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.
3. Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.
4. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом.
5. При делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой адаптировать данные полномочия к местным условиям.
6. Необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.
Этот документ сыграл важную роль в регулировании процессов организации и функционирования местных образований; закреплении, уяснении и использовании понятийного аппарата; определении места органов местного самоуправления в системе управления государственными делами1. Речь идет о текущем законодательстве, где базовое значение имеет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2.
Закрепленные в Законе полномочия органов местного самоуправления можно разделить на две большие группы:
а) полномочия по решению вопросов организации местного самоуправления;
б) полномочия по решению вопросов местного значения3.
К достоинствам Закона, несомненно, следует отнести новый подход к разграничению предметов ведения местного самоуправления. В нем особо подчеркивается, что перечень вопросов местного самоуправления не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в соответствующий федеральный закон.
Правовую основу местного самоуправления согласно указанию Закона составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и т. д. (ст. 4). В нем определены пределы вмешательства федеральных органов государственной власти в сферу местного самоуправления.
Процессы преемственности наблюдаются и в других отраслях, ибо без учета положительного опыта прежнего законодательства, правовых систем в целом и их элементов невозможно эффективное развитие современного российского права.
1 См.: Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. — Саратов, 2003. — С. 25.
2 См.: Собрание законодательства РФ. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
3 См.: Кочеткова Н.В. Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Саратов, 2004. — С. 16.
