CC BY
287
А. Б. Яковлев*
Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма как вид финансового контроля
Аннотация. Статья посвящена исследованию теоретико-правовых аспектов противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) как вида финансового контроля. Анализируется место ПОД/ФТв системе финансового права, определяются характерные особенности, которые позволяют обособить ПОД/ФТ в самостоятельный вид финансового контроля, отмечаются основные направления ПОД/ФТ как вида финансового контроля. Автор приходит к выводу, что ПОД/ФТ является особым видом финансового контроля, которому присущи такие характерные особенности, как комплексный характер, широкий круг уполномоченных контрольно-надзорных субъектов, собственный инструментарий контрольно-надзорной деятельности.
Ключевые слова: финансовый контроль, противодействие легализации (отмыванию) доходов, финансовый мониторинг, ПОД/ФТ, Росфинмониторинг, Банк России, риск-ориентированный подход, банковский контроль, финансово-правовая ответственность, сомнительные операции.
001: 10.17803/1994-1471.2019.102.5.086-092
Противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (далее — ПОД/ФТ) является особой мерой защиты публичных интересов государства. Так, с одной стороны, направленностью ПОД/ФТ является защита именно финансовой составляющей публичных интересов государства, поскольку ПОД/ФТ тесно связано с обеспечением борьбы с такими правонарушениями, как уклонение от уплаты налогов, страховых взносов, таможенных платежей. Вместе с тем гораздо более важной ролью ПОД/ФТ в механизме защиты публичных интересов государства является недопущение извлечения недобросовестными ли-
цами выгоды от совершения ими либо третьими лицами нарушений законодательства. ПОД/ФТ является также средством борьбы с преступностью, инструментом подавления противозаконных частных интересов криминальных структур либо отдельных лиц.
Таким образом, в узком смысле ПОД/ФТ можно рассматривать как составную часть механизма защиты финансовых интересов государства, а в широком смысле — как средство борьбы государства с преступными проявлениями в жизни общества, требующими предварительной организации и финансирования (незаконные производство и оборот наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов,
© Яковлев А. Б., 2019
* Яковлев Алексей Борисович, аспирант, Департамент правового регулирования экономической деятельности, юридический факультет Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (Финансовый университет) [email protected]
125993, Россия, г. Москва, Ленинградский просп., д. 49
бандитизм, преступления террористической направленности, незаконное изготовление (распространение) оружия и т.п.). Важнейшую роль ПОД/ФТ играет в недопущении вовлечения экономики Российской Федерации в реализацию посреднических функций в глобальной схеме финансирования мирового терроризма, и прежде всего банковского сектора экономики, который в научной правовой литературе не без оснований характеризуется как «наиболее подверженный совершаемым правонарушениям»1.
С теоретико-правовой точки зрения ПОД/ФТ входит в предмет финансово-правового регулирования как составная часть комплекса отношений, связанных с обеспечением надлежащего функционирования финансовой системы государства. В тех немногих научных работах, которые посвящены рассмотрению финансового мониторинга с позиции науки финансового права, ПОД/ФТ рассматривается в качестве специфического вида финансового контроля. Так, М. М. Прошунин отмечает, что «в рамках финансового контроля финансовый мониторинг может рассматриваться как государственный финансовый контроль, так и как негосударственный контроль, осуществляемый непосредственно субъектом финансового мониторинга»2.
Характерной особенностью ПОД/ФТ является то, что его первичными субъектами, непосредственно реализующими функции ПОД/ФТ, являются участники рынка (банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг, ломбарды и т.п.), деятельность которых одновременно является объектом контроля со стороны уполномоченных надзорных органов и организаций, обладающих надзорными функциями (Центральный банк Российской Федерации, Росфинмониторинг, Пробирная палата России). В рассматриваемом виде финансового контроля характерная особенность проявляет-
ся в существовании многоуровневой властной связи между участниками правоотношений, а также в возможности применения мер ответственности к нескольким лицам, участвующим в рассматриваемых отношениях в качестве субъекта контроля и подконтрольного лица, в действиях которых присутствуют признаки нарушений норм законодательства в области ПОД/ФТ (к клиенту, в действиях которого были выявлены признаки легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, а также к банку, ненадлежащим образом исполнявшему предписания законодательства в области ПОД/ФТ). Финансово-правовая ответственность для клиента проявляется в виде блокирования (заморозки) денежных средств на счете, тогда как для банка основным видом ответственности является отзыв лицензии на осуществление банковских операций, что также рассматривается рядом авторов в качестве специального вида финансово-правовой ответственности. Так, например, Ю. А. Загороднев считает, что «отзыв лицензии на осуществление банковских операций является итоговой бессрочной мерой финансовой ответственности»3. При этом зачастую отзыв лицензии у кредитной организации в связи с нарушением ею норм законодательства в сфере ПОД/ФТ именуется в научных работах мерой ответственности административно-правового характера, с чем, однако, нельзя согласиться. Безусловно, следует различать понятия «административно-правовая ответственность» и «привлечение к ответственности в административном порядке». Отзыв лицензии у банка, нарушившего требования ПОД/ФТ, осуществляется в административном порядке на основании решения надзорного органа (Центральный банк РФ), но вместе с тем как мера государственного реагирования (санкция) в отношении недобросовестного исполнения требований ПОД/ФТ. Она установлена Федеральным
Ручкина Г. Ф. Правовые и организационные проблемы банковской сферы экономики в кризисных условиях // Юридический мир. 2010. № 1. С. 41—45.
Прошунин М. М. К вопросу о месте финансового мониторинга в системе финансового права // Вестник Российского университета дружбы народов. 2009. № 3. С. 15.
Загороднев Ю. А. Особенности финансовой ответственности кредитных организаций за нарушения в банковской деятельности // Известия Саратовского университета. 2012. № 4. С. 111.
2
3
законом от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее — Федеральный закон № 115-ФЗ), то есть актом финансового права, актами банковского права (Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности»4), а также актами смешанной отраслевой принадлежности (Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»5).
Еще одной отличительной чертой финансового контроля в сфере ПОД/ФТ является его непрерывный характер, а также распространение на неограниченный круг лиц, вступающих в правоотношения по совершению платежей, а также обороту материальных ценностей с участием банков и иных организаций, на которые возложена обязанность по осуществлению контроля в соответствии с Федеральным законом № 115-ФЗ (ломбарды, организации федеральной почтовой связи, страховые организации и т.д.). То есть финансовый контроль в сфере ПОД/ФТ, во-первых, непрерывен и не ограничивается в зависимости от объема подконтрольных операций или «поведения подконтрольных субъектов»(интенсивность контроля) и, во-вторых, существует как неотъемлемая часть финансовой политики банка, применяемой ко всем без исключения субъектам (объем охвата контроля). При этом интенсивность контроля в сфере ПОД/ФТ во многом зависит от усмотрения агента финансового мониторинга (право последнего, в соответствии с п. 1.4 ст. 6 Федерального закона № 115-ФЗ не осуществлять контроль в отношении операции по списанию или первому зачислению денежных средств на банковские счета, сумма которой ниже 600 тыс. руб.), то есть в определенной степени зависит от субъективного фактора (усмотрения соответствующего работника и/или структурного подразделения банка). Вопрос о степени воздействия субъективного фактора на эффективность
мероприятий в сфере ПОД/ФТ неоднократно поднимался в научной правовой литературе. Так, например, профессор Г. Ф. Ручкина в работе «Проблемные кредитные организации в банковской сфере Российской Федерации (финансово-правовой аспект)» отметила следующее: «отсутствие четкости в определении понятия «сомнительные операции» приводит к отказу от проведения операций, например, по обналичиванию денежных средств на основании внутренних убеждений сотрудника кредитной организации»6. Действительно, ПОД/ФТ в силу ряда объективных причин (главным образом вследствие невозможности описания на законодательном уровне всего многообразия возможных вариантов совершения операций по отмыванию денег / финансированию терроризма) оперирует на понятийном уровне достаточно абстрактными определениями важнейших понятий, таких как, например, «сомнительная операция» или «риск-ориентированный подход», вследствие чего определяющим фактором принятия решений о блокировании или проведении той или иной операции является внутреннее усмотрение компетентного работника кредитной организации.
Иные же виды финансового контроля в большей степени формализованы и ориентированы на проверку объема материальной составляющей подконтрольной деятельности (количественный подход), тогда как контроль в сфере ПОД/ФТ основывается на необходимости качественного (выборочного) подхода к анализу информации о совершаемых операциях. И хотя риск-ориентированный подход для целей проведения финансово-контрольных мероприятий применяется и в иных видах финансового контроля (например, в налоговом контроле), наиболее явственно его применение проявляется именно в процессе реализации банками мер в сфере ПОД/ФТ. Оценка рисков играет существенную роль в механизме ПОД/ФТ, позволяя «более эффективно распределять
4 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
5 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
6
Ручкина Г. Ф. Проблемные кредитные организации в банковской сфере Российской Федерации (финансово-правовой аспект) // Банковское право. 2008. № 4. С 20.
имеющиеся ресурсы и направлять усилия на предупредительные меры в областях высокого риска ПОД/ФТ»7.
Характерными особенностями ПОД/ФТ как вида финансового контроля, таким образом, являются:
1. Комплексный характер ПОД/ФТ, заключающийся в обеспечении в рамках мероприятий ПОД/ФТ решения задач, возложенных на различные контрольно-надзорные органы государства. Так как ПОД/ФТ имеет своей основной целью недопущение придания правомерного вида владению, пользованию и распоряжению денежными средствами или иным имуществом, полученными в результате совершения преступления, в процессе выявления субъектами финансового мониторинга денежной массы, имеющей сомнительное происхождение, осуществляется и анализ деятельности лица, владеющего денежными средствами, что может обеспечить, в свою очередь, установление фактов совершения тех или иных преступлений, как правило, связанных с оборотом ликвидного имущества. Так, с использованием информации, полученной от Росфинмониторинга, ФАС России в 2017 г. был раскрыт самый массовый картельный сговор в сфере государственных закупок «на общую сумму более 3,5 млрд рублей». «Участники крупного картеля были привлечены к административной ответственности на сумму более 600 млн рублей»8. Значительную роль играет ПОД/ФТ и в решении задач, возложенных на налоговые органы, в частности, в выявлении признаков уклонения от уплаты налогов в деятельности хозяйствующего субъекта.
2. Широкий круг субъектов, уполномоченных на осуществление функций в сфере ПОД/ФТ, их
«двухуровневая» структура. Среди субъектов первого (государственного) уровня следует выделить:
— Росфинмониторинг — государственный орган общей компетенции в сфере ПОД/ФТ;
— Банк России — особый публично-правовой институт, осуществляющий надзор за кредитными организациями и участниками финансового рынка;
— ФКУ «Пробирная палата России» — государственное учреждение, обеспечивающее реализацию функций ПОД/ФТ в сфере деятельности организаций, осуществляющих операции с драгоценными металлами и драгоценными камнями;
— Роскомнадзор — государственный орган, который осуществляет государственный контроль и надзор за исполнением требований ПОД/ФТ операторами связи, «имеющими право самостоятельно оказывать услуги подвижной радиотелефонной связи»9. Субъектами второго (отраслевого) уровня,
в свою очередь, являются:
— кредитные организации;
— участники финансового рынка (страховые организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг и т.п.);
— операторы по приему платежей;
— отдельные виды операторов связи;
— организации федеральной почтовой связи и т.п.
При этом кредитные организации являются «основными субъектами финансового мониторинга, на которые возложена обязанность по организации и осуществлению внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»10.
Информационное письмо Банка России от 27.12.2017 № ИН-014-12/64 «О вопросах применения риск-ориентированного подхода в сфере ПОД/ФТ» // Вестник Банка России. № 3. 2018. ФАС России и Росфинмониторинг подписали протокол к соглашению об информационном взаимодействии // Федеральная антимонопольная служба. URL: https://fas.gov.ru/news/25638 (дата обращения: 01.09.2018).
Положение о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых
коммуникаций (утв. постановлением Правительства РФ от 16.03.2009 № 228) // СЗ РФ. 2009. № 12. Ст. 1431.
Перспективы применения механизмов замораживания, ареста и конфискации преступных активов, механизмов управления конфискованными активами / В. И. Лафитский [и др.]. М. : ИЗиСП при Правительстве РФ, 2014. С. 440.
7
8
9
Поскольку национальная система ПОД/ФТ четко определяет порядок взаимодействия агентов финансового мониторинга и надзорных органов, а также их права и обязанности, необходимо сделать вывод о наличии двухуровневой системы финансового контроля в сфере ПОД/ФТ. Агенты финансового мониторинга осуществляют первичную проверку требований ПОД/ФТ их клиентами, а надзорные органы, в свою очередь, осуществляют контрольные мероприятия в отношении надлежащего выполнения возложенных на агентов финансового мониторинга задач, одновременно проверяя и структуру платежей (оборота денежных средств и иного имущества), произведенных при посредничестве агентов финансового мониторинга.
3. Собственный инструментарий контрольно-надзорной деятельности в сфере ПОД/ФТ. Особенностью реализации функций ПОД/ФТ агентами финансового мониторинга является наличие у последних возможности по применению мер и реализации мероприятий, как прямо предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере ПОД/ФТ, так и вытекающих из возможности установления мер гражданско-правовой ответственности в договоре (заградительная комиссия кредитных организаций).
С учетом изложенного основными направлениями ПОД/ФТ как вида финансового контроля являются:
1) недопущение эксплуатации финансовой системы Российской Федерации в целях «монетизации» выгоды, полученной от совершения преступлений, и введения подобных денежных средств в легальный оборот;
2) пресечение попыток использования финансовой системы Российской Федерации в целях финансирования преступной и/или террористической деятельности;
3) снижение репутационных рисков для Российской Федерации в свете ее участия в Группе разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег.
Таким образом, ПОД/ФТ представляет собой особый вид финансового контроля, осуществляемый уполномоченными государственными органами (организациями), а также агентами финансового мониторинга на постоянной ос-
нове посредством запрашивания и анализа информации, изучения динамики совершаемых транзакций, а также приостановления осуществления операций с денежными средствами в случае выявления признаков сомнительности таких операций.
Значимость ПОД/ФТ как в теоретико-правовом, так и в практическом аспектах напрямую зависит от степени влияния его мероприятий на обеспечение экономической безопасности Российской Федерации. Если, например, налоговый контроль затрагивает в большей степени внутригосударственные вопросы в части обеспечения полноты и достаточности формирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, то ПОД/ФТ оказывает существенное влияние на внешнеэкономические и внешнеполитические отношения России с другими государствами и союзами последних. С 70-х гг. прошлого века мировое сообщество вступило в эпоху «глобальной террористической экспансии», когда террористические идеи начали получать все большее распространение в умах социально безответственной части населения различных государств, а сами террористические группировки претерпели трансформацию, в результате чего мировой терроризм обеспечил себе не только отлаженную систему вербовки новых членов, но и устойчивый приток финансовых средств от вполне легальных источников (бизнес, пожертвования, казино и т.п.). Государство, которое не имеет правовых, организационных и технических возможностей обеспечить выявление и пресечение проведения «порочных транзакций» через кредитные институты, являющиеся составной частью собственной финансовой системы, стремительно теряет авторитет на международной арене, а организации, происходящие из указанного государства, вынуждены терпеть различного рода неудобства при совершении внешнеэкономических сделок. Таким образом, ПОД/ФТ является одновременно финансово-правовым институтом, составной частью борьбы государства с организованной преступностью, а также показателем степени участия государства в международных усилиях по борьбе с чумой XXI в. — международным терроризмом.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Загороднев Ю. А. Особенности финансовой ответственности кредитных организаций за нарушения в банковской деятельности // Известия Саратовского университета. — 2012. — № 4.
2. Прошунин М. М. К вопросу о месте финансового мониторинга в системе финансового права // Вестник Российского университета дружбы народов. — 2009. — № 3.
3. Ручкина Г. Ф. Проблемные кредитные организации в банковской сфере Российской Федерации (финансово-правовой аспект) // Банковское право. — 2008. — № 4.
4. Ручкина Г. Ф. Правовые и организационные проблемы банковской сферы экономики в кризисных условиях // Юридический мир. — 2010. — № 1.
5. Перспективы применения механизмов замораживания, ареста и конфискации преступных активов, механизмов управления конфискованными активами / В. И. Лафитский [и др.]. — М. : ИЗиСП при Правительстве РФ, 2014.
6. ФАС России и Росфинмониторинг подписали протокол к соглашению об информационном взаимодействии // Федеральная антимонопольная служба. URL: https://fas.gov.ru/news/25638 (дата обращения: 01.09.2018).
Материал поступил в редакцию 1 сентября 2018 г.
COUNTERACTION TO LEGALIZATION (LAUNDERING) OF PROCEEDS OF CRIME AND FINANCING OF TERRORISM AS A FORM OF FINANCIAL CONTROL
YAKOVLEV Aleksey Borisovich, Postgraduate Student of the Faculty of Law of the Financial University under the Government of the Russian Federation (Finance University) , Department of Legal Regulation of Economic Activities, [email protected]
125993, Russia, Moscow, Leningradskiy prosp., d. 49
Abstract. The article is devoted to the study of theoretical and legal aspects of counteraction to legalization (laundering) of proceeds of crime and financing of terrorism (CLP/FT) as a type of financial control. The article analyzes the place of CLP/FT in the system of financial law, identifies the characteristic features that allow us to separate CLP/FT into an independent type of financial control, highlights the main directions of CLP/FT as a type of financial control. The author comes to the conclusion that CLP/FT is a special type of financial control that has such characteristic features as complex character, a wide range of authorized control and supervision subjects, its own tools of control and supervision activities.
Keywords: financial control, counteraction to legalization (laundering) of proceeds, financial monitoring, CLP/ FT, Rosfinmonitoring, Bank of Russia, risk-oriented approach, banking control, financial and legal responsibility, dubious transactions.
REFERENCES (TRANSLITERATION)
1. Zagorodnev Yu. A. Osobennosti finansovoj otvetstvennosti kreditnyh organizacij za narusheniya v bankovskoj deyatel'nosti // Izvestiya Saratovskogo universiteta. — 2012. — № 4.
2. Proshunin M. M. K voprosu o meste finansovogo monitoringa v sisteme finansovogo prava // Vestnik Rossijskogo universiteta druzhby narodov. — 2009. — № 3.
3. Ruchkina G. F. Problemnye kreditnye organizacii v bankovskoj sfere Rossijskoj Federacii (finansovo-pravovoj aspekt) // Bankovskoe pravo. — 2008. — № 4.
4. Ruchkina G. F. Pravovye i organizacionnye problemy bankovskoj sfery ekonomiki v krizisnyh usloviyah // Yuridicheskij mir. — 2010. — № 1.
5. Perspektivy primeneniya mekhanizmov zamorazhivaniya, aresta i konfiskacii prestupnyh aktivov, mekhanizmov upravleniya konfiskovannymi aktivami / V. I. Lafitskij [i dr.]. — M. : IZiSP pri Pravitel'stve RF, 2014.
6. FAS Rossii i Rosfinmonitoring podpisali protokol k soglasheniyu ob informacionnom vzaimodejstvii // Federal'naya antimonopol'naya sluzhba. URL: https://fas.gov.ru/news/25638 (data obrashcheniya: 01.09.2018).
