CC BY
107
УДК 323.37:352/354
Моисеев В.В., Противодействие коррупции Цыбаков Д.Л. в сфере государственного и
муниципального управления в Российской Федерации: политико-правовой анализ
В статье обосновывается деструктивный характер коррупции в сфере государственного управления, формулируются предложения по совершенствованию основных направлений государственной антикоррупционной политики в современной России.
Ключевые слова: коррупция в России, ущерб от коррупции, активизация борьбы с коррупцией.
Moiseev V.V., The counteraction of corruption in Tsubacov D. L. the sphere of the stat and municipal
management in the Russian Federation: political-legal analysis
In clause its negative consequences for Russia are considered, offers on activization of struggle with it in a view of instructions of the President of Russia are formulated.
Keywords: corruption, struggle with corruption, stat and municipal management.
Из принятых в научной литературе определений следует, что сущность коррупции заключается в юридической и моральной нечистоплотности политических и общественных деятелей, должностных лиц государственного и муниципального управления, которые, не считаясь с общенациональными интересами, в обмен на предоставление материальных или иных благ принимают решения в пользу заинтересованных субъектов - инициаторов противоправных посягательств.
Например, Большой юридический словарь определяет коррупцию как «общественно опасное явление в сфере полити-
ки или государственного управления, выражающееся в умышленном использовании представителями власти своего служебного статуса для противоправного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ в любой форме, а равно подкуп этих лиц»1.
Коррупция снижает авторитет власти и государственного управления в глазах народа, препятствует отправлению правосудия, построению правового государства, развитию социально ориентированной экономики.
Особая опасность коррупционных проявлений заключается в их универсальном деструктивном характере. Ущерб, наносимый кор-
Владимир Викторович Моисеев - доктор исторических наук, профессор Тульского филиала Орловской региональной академии государственной службы. Дмитрий Леонидович Цыбаков - кандидат политических наук, заместитель руководителя кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы.
рупцией, имеет и материальное, и духовно-идеологическое, и политическое измерение.
В сфере духовной жизни распространение коррупционных практик способствует деградации национального самосознания. Опросы общественного мнения показывают, что население Российской Федерации постепенно привыкает к коррупции, не воспринимает ее однозначно как зло и принимает как норму поведения в современном обществе. Значительная часть молодежи прямо ориентирована на карьеру с целью занятия высокого поста в системе власти для того, чтобы обеспечить себе стартовые условия для обогащения и безбедного существования. При этом в массовом сознании стали оправдываться любые средства для достижения цели, в том числе противоправные и безнравственные.
Наряду с моральным ущербом коррупционные деяния формируют специфический сектор нелегальный экономики. По мнению экспертов, материальные издержки от злоупотреблений служебным положением должностных лиц составляли в начале 2008 года более 1 трлн. рублей2. Прокурорскими проверками выявлены многочисленные случаи управления чиновниками бизнес-структурами, совмещения ими основной деятельности с предпринимательской. Государственные и муниципальные служащие делают достоянием противоправного коммерческого оборота служебную информацию, содержащую государственную и иную охраняемую законом тайну, оказывают подконтрольным структурам содействие в получении незаконных льгот и привилегий, в приобретении собственности, в ускорении процедуры оформления документов. Государственная коррупция в современной России существует постольку, поскольку представители административного аппарата в силу различных обстоятельств обретают возможность для бесконтрольного распоряжения материальными или иными социально значимыми ресурсами (бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы, льготы и т.п.).
В политической и правовой сферах ущерб, причиняемый коррупционными де-
яниями, проявляется в нескольких плоскостях. Проникновение практики коррупционных сделок в систему институтов публичной власти, включая правоохранительные органы и судебные инстанции, дискредитирует право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан как в отношении произвола со стороны преступных сообществ, так и перед лицом злоупотреблений со стороны административного аппарата. Подобная практика наносит невосполнимый урон государственной идеологии, так как в мировоззрении населения институты государственного управления в конечном итоге могут отождествляться с криминальным миром. Тем самым дискредитируются любые благие начинания власти, формируются предпосылки для политической дестабилизации. Разочарование населения в ценностях демократии сопровождается обострением социальной напряженности, что стимулирует нарастание эта-тистско-авторитарных умонастроений в общественном мнении.
Ущерб от коррупционных проявлений содержит и внешнеполитический аспект, когда падает престиж страны на международной арене, возрастает угроза ее экономической и политической изоляции.
Изощренный характер коррупционности проявляется и в том, что наряду с причинением очевидного, открытого вреда она способна негативно воздействовать на общественно-политические процессы косвенным образом. Антикоррупционная риторика зачастую используется в популистских целях, выступая либо как повод для репрессалий при тоталитаризме или авторитаризме, либо как средство из арсенала предвыборной борьбы в политических режимах переходного типа. Например, в ходе кампании по выборам в Государственную Думу Российской Федерации осенью 2007 г. одна из политических партий, известная своей скандальной репутацией, предприняла попытку корреляции своего имиджа в глазах избирателя под лозунгом: «За всё ответите!».
Подобные сентенции в совокупности с призывами к антигуманным, нарушающим
человеческое достоинство наказаниям в отношении правонарушителей, уличенных в коррупции, формируют убеждение о возможности противодействия последней при помощи квазирешительных, внешне эффективных, а на деле поверхностных, не устраняющих причин этого асоциального явления мер3.
Оценка мирового опыта свидетельствует, что нарастание масштабов коррупции имеет место в ситуации системных кризисов. В эти периоды распространение коррупции приобретает обвальный характер, являясь одним из главенствующих факторов делегитимации правящих режимов, приводящих их к политической катастрофе. Немалую роль в падении самодержавной России в 1917 г. и Советского Союза в 1989-1991 гг. сыграла неспособность властвующих элит выработать эффективные механизмы пресечения коррупционных проявлений.
Коррупция в начале третьего тысячелетия продолжает оставаться одним из основных препятствий для политического, экономического и духовного возрождения России. В 2005 г. объем «рынка» коррупции составил 240 млрд. долларов США. Напомним, что весь годовой государственный бюджет в то время был равен 290 млрд. долларов. По индексу коррумпированности в 2005 г. из 159 стран Россия уступала только 33-м, а по эффективности борьбы с коррупцией в списке из 209 государств заняла 40-е место 4.
Только за 8 месяцев 2006 г. в целом по стране выявлено более 30 000 преступлений коррупционной направленности. Для сравнения: во всем Советском Союзе в 1980 г. было зафиксировано 6000 аналогичных деликтов, или в 5 раз меньше, чем в современной Российской Федерации.
Наибольшую опасность представляет то обстоятельство, что коррупция фактически превратилась в один из неотъемлемых элементов функционирования государства, способствуя легитимации асоциальных проявлений в различных сферах государственного и муниципального управления.
Широкое распространение и системный характер коррупционных проявлений привели к тому, что федеральная, регио-
нальная и муниципальная политика зачастую прямо диктуется частными интересами лиц, находящихся непосредственно во власти или способных напрямую влиять на принятие управленческих решений.
Показательно, что в 1990-х гг., характеризуемых полномасштабной криминализацией российского социума и расхищением общенародного достояния, правоохранительные органы не довели до суда ни одного резонансного уголовного дела, связанного с коррупционным посягательством5. Серьезно осложняет эффективность государственной антикоррупционной политики несовершенство правовой базы.
Закон «О противодействии коррупции» (первоначальное название «О борьбе с коррупцией») рассматривается в Федеральном Собрании Российской Федерации с середины 1990-х годов. Дважды, в декабре 1995 года и в декабре 1997 года, указанный законодательный акт, будучи утвержден Государственной Думой и Советом Федерации, отклонялся Президентом России Б.Н. Ельциным. В свою очередь, президентский вариант аналогичного законопроекта не находил поддержки у депутатского корпуса.
Очередной вариант законопроекта «О противодействии коррупции» был принят в первом чтении в 2002 году, однако его дальнейшее рассмотрение во втором и третьем чтениях не состоялось.
Противодействие коррупции стало приобретать системный характер с избранием на пост Президента Российской Федерации В.В. Путина.
Так, в августе-сентябре 2006 года органами прокуратуры проверено исполнение законодательства о государственной службе в 11 федеральных министерствах, службах и агентствах, а также в их территориальных подразделениях. В ходе проверок выявлено свыше 47 тысяч нарушений закона, внесено 10 тысяч представлений, принесено более 4 тысяч протестов, возбуждено около 600 уголовных дел коррупционной направленности, в суды передано более 1100 исков, объявлено 1600 предостережений, привлечено к дисциплинарной и административной ответственности более 2,5 тысячи государ-
ственных и муниципальных служащих. Почти половина преступлений, совершенных в 2005 году должностными лицами против интересов службы (5,7 тысячи), приходится на систему МВД (2,4 тысячи). Уголовные дела возбуждались в отношении представителей судебной власти (19), работников ФСБ (6) и прокуратуры (8). Из 6,5 тысячи должностных преступлений, зарегистрированных за 9 месяцев 2006 г,работниками правоохранительных органов совершено более 2,5 тысячи. За 2007 год, только по официальной статистике, расследовано более 10,5 тысячи дел по коррупционным деяниям.
Во всех федеральных министерствах и ведомствах, охваченных прокурорскими проверками, установлены факты нарушений служащими требований законодательства о представлении в налоговые органы деклараций о доходах и имуществе и в соответствующие кадровые службы - справок о соблюдении ограничений, связанных с замещением государственной должности. За последнее время увеличилось количество выявленных преступлений коррупционной направленности, совершенных ответственными руководителями федеральных и региональных органов власти.
К бескомпромиссной борьбе с коррупцией подключился Президент Российской Федерации Дмитрий Медведев. По сообщениям информационных агентств, с его стороны прозвучало требование очистить уже принятые нормативно-правовые акты как на федеральном, так и на региональном уровнях от пробелов, которые можно использовать в коррупционных целях. Подписан Указ о разработке комплексного плана по борьбе с коррупцией, который будет состоять из трех разделов.
К первому разделу президент отнес «модернизацию антикоррупционного законодательства», ко второму - «противодействие и профилактику коррупции в экономической и социальной сферах, создание стимулов к антикоррупционному поведению». Третий раздел будет посвящен «правовому просвещению, оценке коррупции со стороны общества».
Эффективность государственной антикоррупционной политики в первую оче-
редь будет определяться ее комплексным характером, то есть оптимальным сочетанием репрессивных, профилактических, пропагандистских механизмов, позволяющих развернуть масштабное наступление на систему коррупции в политической, правовой, экономической и духовно-информационных сферах.
С принятием Закона о противодействии коррупции возможна корректировка всего остального законодательства: об административных правонарушениях, об оперативно-розыскной деятельности, о государственной и муниципальной службе, а также уголовного, уголовно-процессуального, гражданского и гражданско-процессуального законодательства.
Одним из основных направлений эффективного противодействия коррупции в нашей стране должна стать тотальная ревизия действующего законодательства на предмет «коррупционной составляющей», исключения правовых пробелов и множественного толкования статей и прописанных в них юридических норм. Для этого потребуется серьезная «инвентаризация» законодательства, регулирующего основные сферы функционирования экономики, системы управления, всех видов государственной службы.
Представляется целесообразным введение в регламент работы Государственной Думы и Совета Федерации обязательной независимой правовой антикоррупционной экспертизы законопроектов в период их разработки и обсуждения. Было бы правильным привлечение к этой работе Общественной палаты РФ, региональных Общественных палат. В настоящее время эксперты подкомиссии Общественной палаты Российской Федерации по проблемам противодействия коррупции на основе специально разработанной компьютерной программы ведут так называемый «Реестр коррупционных ниш» действующего законодательства Российской Федерации. Этот программный комплекс предоставляет возможность всем заинтересованным гражданам и организациям через сайт подкомиссии в Интернете знакомиться с базой данных и пополнять ее своими оценками и предложениями.
Учитывая чрезвычайную опасность широкого распространения коррупции в сфере органов государственной власти, требуется ввести в уголовное законодательство более жесткие меры уголовного преследования за преступления, связанные со злоупотреблением служебным положением. При этом необходима соответствующая корректировка в сторону ужесточения не только правовых норм, устанавливающих уголовную ответственность за преступления, относимые к коррупционным, но и тех юридических актов, которые определяют последствия привлечения к уголовной ответственности.
Очевидно, что возможность поражения в профессиональном и социальном статусе ( увеличение временных сроков погашения судимости и лишения прав замещать определенные должности, заниматься определенной деятельностью) остановила бы многих колеблющихся от совершения преступлений коррупционного характера.
Наряду с ужесточением наказания за коррупционные правонарушения актуальным остается формирование законодательства, направленного на их предупреждение, профилактику.
Организационное направление государственной антикоррупционной политики находит воплощение в формировании специального совещательного органа при главе государства. Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией был образован в соответствии с Указом от 24 ноября 2003 года. Тогда же было утверждено Положение о Совете, назначены руководители комиссий по противодействию коррупции и по разрешению конфликта интересов6.
По нашему мнению, стратегическим направлением государственной антикоррупционной политики должно стать формирование дееспособной судебной власти. Представляется, что к настоящему времени судебная система Российской Федерации не обрела сбалансированного характера, основой чего признается сочетание независимости, высокого социального статуса судей и повышенной степени их служебной и гражданско-правовой ответственности.
Государство придает большое значение развитию и совершенствованию судебной системы страны, проявляет постоянную заботу о судейском корпусе. Так, была реализована принятая Государственной Думой Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы на период до 2006 года» стоимостью 45 млрд. рублей. В соответствии с Указом Президента РФ от 26 июля 2005 года № 881 были повышены в 1,8 раза должностные оклады судей Конституционного суда, Верховного суда Российской Федерации и других федеральных судов общей юрисдикции, Высшего Арбитражного суда Российской Федерации и других федеральных арбитражных судов, а также мировых судей субъектов Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 1 июля 2006 года № 795 должностные оклады судей были увеличены в 1,32 раза. В октябре 2007 г. был опубликован Указ Президента РФ «Об увеличении должностных окладов судей в Российской Федерации». Должностные оклады служителей Фемиды всех рангов были повышены в 1,4 раза.
С 1 июля 2008 г. всем судьям полагается увеличение на 8,5 процента их должностного оклада, достигшего к этому времени 60 тысяч рублей в месяц. Напомним, что их денежное содержание состоит не только из должностного оклада, но и надбавок за выслугу лет, квалификационный разряд (классный чин), особые условия государственной службы, а также премий по результатам работы.
Пенсия федеральных судей в соответствии с действующим законодательством может достигать до 75 процентов прежнего заработка. Таким образом, в Российской Федерации сделано всё или почти всё, чтобы судьи были материально независимы и социально защищены. Однако российское правосудие не отвечает принципам правового государства.
Судебная реформа, осуществленная в предшествующее время, не предусматривала мер, нацеленных на повышение гражданской ответственности служителей Фемиды. Конституционный суд Российской Федерации в 2001 году принял Постановление № 1-П, в котором Федеральному
Собранию Российской Федерации предписывалось в законодательном порядке урегулировать основания и порядок возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) суда (судьи), а также определить подведомственность и подсудность дел применительно к таким случаям.
Необходимые меры к исполнению Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 25.01.2001 г. № 1-П до сих пор не приняты. Не определены также подведомственность и подсудность дел о незаконных действиях судейского корпуса, в законодательстве по-прежнему отсутствуют основания и порядок возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями его представителей.
В реализации государственной антикоррупционной политики важная роль принадлежит средствам массовой информации: телевидению, радио, периодической печати. Они не только вскрывают факты коррупции, но и создают соответствующий морально-нравственный климат в обществе.
Информационно-пропагандистская составляющая антикоррупционной политики может включать серию передач и публикаций о деятельности правоохранительных и судебных органов. Героями информационного ряда должны стать оперативные работники и следователи, прокуроры и судьи, которые, не поддаваясь на давление и угрозы, невзирая на реальную опасность, выполняют свой профессиональный и гражданский долг Именно такие примеры должны развенчать созданный в массовом сознании образ коррупционера в погонах или судейской мантии, который по существу затмил самоотверженную работу тысяч сотрудников правоохранительных органов, судей и прокуроров.
Целесообразным представляется распространение практики применения гражданских исков со стороны государства против чиновников, уличенных в коррупции, и
со стороны фирм против своих конкурентов, если последние коррупционными действиями нанесли ущерб потерпевшим. Для этого понадобится внести соответствующие поправки в Гражданский кодекс. Главная задача - поставить обе стороны коррупционных сделок в условия повышенного риска больших материальных потерь из-за противозаконной деятельности.
Государству и гражданскому обществу в целях эффективного противодействия коррупции необходимо действовать сообща и целенаправленно. Как показал опыт цивилизованных стран, уменьшить масштабы коррупции можно только системными средствами, вытесняя коррупционные процессы из политической и общественной жизни, экономики и сферы управления. Комплексные меры противодействия должны осуществляться по всем направлениям с учетом установленных приоритетов - организационных, управленческих, воспитательных и правовых. Успех в бескомпромиссной борьбе с коррупцией,которая выступает одним из главных препятствий реализации программы развития нашей страны до 2020 г., во многом зависит от того, насколько эффективным окажется взаимодействие институтов государственной власти и гражданского общества в современной России.
1 Большой юридический словарь. М.: Инф-ра-М., 2000. С. 288.
2 Торопова. Т. Прокуратура возглавит борьбу с коррупцией //Аргументы и факты. 2008. № 9. С. 4.
3 Петраков Н.Я. Русская рулетка: экономический эксперимент ценою 150 миллионов жизней. М.: Экономика, 1998. С. 6.
4 Костин Г. Кому можно верить при такой коррупции? //Российская Федерация сегодня. 2007. № 15. С. 53.
5 Хлебников П. Крестный отец Кремля Борис Березовский, или История разграбления России. М.: Детектив-Пресс, 2001. С. 319-320.
6 Плигин. В. Азбука права //Российская Федерация сегодня. 2007. № 15. С. 25.
