CC BY
9
РЕГИОНАЛЬНАЯ И ОТРАСЛЕВАЯ ЭКОНОМИКА REGIONAL AND INDUSTRIAL ECONOMIES
Научная статья УДК 338.43(571.6) EDN MCRFQX
DOI 10.17150/2500-2759.2022.32(3).501-511
ПРОСТРАНСТВЕННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В РОССИИ
С.Н. Леонов
Институт экономических исследований Дальневосточного отделения Российской академии наук, г. Хабаровск, Российская Федерация
Информация о статье
Дата поступления 11 августа 2022 г.
Дата принятия к печати 3 октября 2022 г.
Дата онлайн-размещения 8 ноября 2022 г.
Ключевые слова
Межмуниципальное сотрудничество; формы межмуниципального сотрудничества
Аннотация
В отличие от мирового опыта в России за годы реформы местного самоуправления межмуниципальное сотрудничество не стало знаковым элементом системы регионального планирования. В статье с использованием методов экономико-статистического анализа (средних и относительных величин, выявления трендов социально-экономической динамики) проанализированы предпосылки внедрения и формы межмуниципального сотрудничества, рассмотрен его механизм. Обосновано, что межмуниципальное сотрудничество в России в последние десятилетия развивалось в рамках некоммерческих ассоциативных и договорных форм, концентрируясь главным образом на решении насущных социально-экономических проблем, а также совместной защите и отстаивании общемуниципальных интересов перед органами государственной власти. Организационно-хозяйственные формы сотрудничества не получали должных стимулов к развитию. Сравнительный анализ показателей состояния коммерческих форм межмуниципального сотрудничества на общероссийском уровне и уровне федеральных округов позволил идентифицировать три модели участия муниципалитетов на уровне федеральных округов в межмуниципальных коммерческих организациях. Наиболее активно в деятельности межмуниципальных коммерческих организаций задействованы муниципалитеты Северо-Западного, Южного и Дальневосточного федеральных округов, где доля муниципальных образований, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях, выше среднероссийских параметров. Показано отсутствие явной связи между уровнем экономического развития субъекта Федерации и степенью участия его муниципалитетов в межмуниципальных коммерческих организациях. Определены направления совершенствования межмуниципального сотрудничества, возможности использования зарубежного опыта и направления совершенствования статистического учета случаев подобного сотрудничества.
Original article
SPATIAL ORGANIZATION
OF INTER-MUNICIPAL COOPERATION IN RUSSIA
Sergei N. Leonov
Economic Research Institute, Far Eastern Branch of the Russian Academy of Sciences, Khabarovsk, the Russian Federation
Article info
Received August 11, 2022
Abstract
Unlike the world experience, in Russia during the years of local government reform, inter-municipal cooperation has not become a
© Леонов С.Н., 2022
Accepted October 3, 2022
Available online November 8, 2022
Keywords
Inter-municipal cooperation; forms of inter-municipal cooperation
landmark element of the regional planning system. Using methods of economic and statistical analysis we have analyzed the prerequisites for the introduction and forms of inter-municipal cooperation and examined its mechanism. In recent decades, inter-municipal cooperation in Russia has been developing within the framework of non-commercial associative and contractual forms focusing mainly on socio-economic problems, joint protection, and defense of general municipal interests before public authorities. Organizational and economic forms of cooperation did not receive proper incentives for development. A comparative analysis of indicators of the state of commercial forms of inter-municipal cooperation at the all-Russian and federal district levels allowed identifying three models of participation of municipalities at the federal district level in inter-municipal commercial organizations. The municipalities of the Northwestern, Southern, and Far Eastern Federal Districts are most actively involved in the activities of inter-municipal commercial organizations where the share of municipalities participating in inter-municipal commercial organizations is higher than the average Russian parameters. The study found that there is no obvious correlation between the level of economic development of the subject of the Federation and the degree of participation of its municipalities in inter-municipal commercial organizations. The study identified the directions of improving the inter-municipal cooperation, the possibility of using foreign experience, and the directions of improving the statistical accounting of cases of inter-municipal cooperation.
Мировой опыт свидетельствует о том, что сотрудничество органов местного самоуправления, ставящее во главу угла экономическое развитие муниципалитета, может стать важным фактором выживания и конкурентоспособности локальных территорий в нестабильных экономических условиях. Попытки сформировать политику межмуниципального сотрудничества (ММС) для соседних муниципальных образований (МО) осуществляются в мировом сообществе достаточно давно, поэтому зарубежные страны накопили в этой области заметный позитивный опыт1 [1; 2]. Право местных обществ (коммун) на сотрудничество при осуществлении их полномочий, в том числе на вступление в рамках закона в ассоциации с другими местными сообществами для осуществления задач, представляющих общий интерес, юридически зафиксировано в ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления2.
В России за годы реформирования местного самоуправления ММС не удалось стать знаковым элементом системы регионального управления [3]: не сложились общепринятые критерии формирования и функционирования конкретных форм подоб-
1 OECD/UCLG (2019), 2019 Report of the World Observatory on Subnational Government Finance and Investment. Key Findings. URL: https://www.sng-wofi.org/pub-lications/2019_SNG-WOFI_REPORT_Key_Findings.pdf.
2 Европейская хартия местного самоуправления.
Страсбург, 15 октября 1985 г. URL: https://rm.coe.
int/168007a105.
ного сотрудничества. В этих условиях представляется важным понять механизм ММС, рассмотреть предпосылки внедрения и формы ММС в России, выявить региональные тенденции организации ММС и определить направления его совершенствования.
Механизм ММС
В экономике под механизмом реализации любого явления понимается «последовательность состояний, процессов, определяющих собой какие-нибудь действия, явления» [4]. Так, для достижения конкретных целей реализации межмуниципальных проектов требуется использование инструментов, призванных оптимизировать процессы согласования интересов, координацию действий муниципалитетов и их органов для повышения качества жизни местного населения.
С точки зрения экономической теории, механизм ММС позволяет получать больший эффект за счет экономии на масштабе, которая может достигаться в том числе и в результате формирования совокупного спроса от нескольких муниципалитетов (поселений). Если емкость рынка каждого из муниципалитетов недостаточно велика, чтобы обеспечивать оптимальный объем производства какого-либо вида услуг, то это приводит к увеличению цены на данные услуги. Для каждого отдельно взятого муниципалитета стоимость самостоятельного производства услуг может оказаться выше, чем покупка этих услуг у «оптового» производителя.
Для формирования эффекта масштаба важным фактором выступает рост эффективности функционирования локальных рынков труда, недвижимости, большая емкость и разнообразие возможностей для участников рынка [5]. Важен учет и «инфраструктурного эффекта», возникающего при строительстве новых энергетических мощностей, транспортных комплексов и информационных узлов, имеющих большую экономическую отдачу именно для крупных территориальных образований [6].
В условиях нехватки финансовых ресурсов у муниципалитетов, усиливающейся под воздействием внеэкономических шоков, порожденных пандемией коронавируса и санкционными ограничениями [7], возникает вопрос: может ли ММС выступить механизмом экономии бюджетных затрат и повышения эффективности предоставления общественных услуг населению органами местного самоуправления?
Ответ на данный вопрос важен, поскольку в современной России нет общепризнанного мнения на этот счет. С одной стороны, в литературе постулируется, что ММС может стать важным фактором выживания локальных территориальных образований в нестабильных финансовых и экономических условиях [8], с другой — отмечается сложность разработки механизма реализации подобного взаимодействия ввиду абсолютной открытости муниципальных систем [9]. Дополнительную сложность вносит отсутствие в базисном российском законе об организации местного самоуправления нормативного определения самого понятия «вопросы местного значения межмуниципального характера»3.
В этих условиях разработка механизма ММС должна предполагать не столько полное совпадение целей и моделей развития муниципалитетов, сколько согласование интересов и отказ от дублирования функций и соперничества за ресурсы в отношениях между взаимодействующими МО.
Предпосылки внедрения
и формы ММС в России
Ратификация Россией Европейской хартии местного самоуправления4 послужила мощным импульсом развития местного самоуправления. Согласно ее требованиям, право
3 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
4 О ратификации Европейской хартии местного самоуправления : федер. закон от 11 апр. 1998 г. № 55-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов должно признаваться каждым государством. В России, в отличие от большинства европейских государств, вопросы межмуниципального взаимодействия напрямую не регламентируются Конституцией страны, но, согласно ст. 305, каждый имеет право на объединение, создание профессиональных союзов для защиты своих интересов.
Восполняя пробелы конституционного регулирования, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября № 131-ФЗ (далее — ФЗ № 131) достаточно подробно регулирует вопрос взаимодействия МО в экономической сфере. На основании ст. 8 межмуниципальные объединения могут образовываться в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов; руководствуясь ст. 68 и ст. 69, представительные МО вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ и создании некоммерческих организаций6.
Однако организация ММС в России связана с рядом потенциальных рисков в экономической сфере.
Во-первых, в компетенцию органов местного самоуправления не включен вопрос комплексного социально-экономического развития муниципалитета, в силу чего социально-экономическое развитие территорий и привлечение в МО инвестиций в настоящее время де-юре не могут решаться муниципалитетами в рамках межмуниципального взаимодействия. Данный тезис подтверждается наличием в федеральном законе № 184 положения о том, что «организация и осуществление межмуниципальных инвестиционных проектов относятся к полномочиям субъектов РФ»7.
Во-вторых, ФЗ № 131 не позволяет муниципальным образованиям создавать межмуниципальные хозяйственные общества, уставная деятельность которых не сопряжена с решением вопросов местного значения. За рубежом же не только допускается участие
5 Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г., с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 1 июля 2020 г. // Конституция России. URL: http://konstitucija.ru.
6 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ. Ст. 8, 66-69.
7 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ. П. 29 ч. 2 ст. 26.3 // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
Ф П ч
01 И 5<
а
л т
п *
о
о
о
а ^
о ч
я ф
X X
о
п
о у
X
ф ^
п S
ч
ф
ч
2 О
м м
ы
Z
10 р
5 0
общин в хозяйственном обороте, но и «федеральное законодательство гарантирует общине определенный объем прав в случае, если доля ее участия в имуществе общества является наибольшей либо ей принадлежит не менее одной четверти при условии, что совокупная доля всех участвующих в обществе территориальных корпораций составляет большинство» [10].
В-третьих, ММС в России возможно между муниципалитетами разных типов и из разных субъектов Федерации. Отсутствие нормативно-законодательных ограничений на подобную деятельность является позитивным моментом и часто реализуется через передачу ряда полномочий поселений району, закрепляемую в действующих в каждом районе соглашениях «О передаче осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения поселений». Российские муниципалитеты обычно сотрудничают в сферах экономики и торговли, культуры и туризма, сельского хозяйства и водоснабжения, сбора, вывоза и утилизации твердых бы-
товых отходов, транспортного обслуживания населения, поддержке малого и среднего предпринимательства, экологии.
Выделяется три основных формы ММС: ассоциативная, договорная, организационно-хозяйственная [11]. Каждая из форм имеет собственные инструменты реализации, достоинства и недостатки использования (табл. 1).
Ассоциативная форма реализуется через образование советов, союзов и ассоциаций и охватывает, по данным Министерства юстиции РФ, свыше 17,8 тыс. муниципальных образований8. Советы муниципалитетов созданы во всех 85 субъектах РФ и концентрируются на защите прав и отстаивании общих интересов муниципалитетов-членов.
Договорная форма осуществляется в виде соглашения о намерениях, договора о совместных действиях по объединению материальных, финансовых и иных средств для
8 Материалы к заседанию на тему «Межмуниципальное сотрудничество: эффективные практики, проблемы и перспективы развития». М. : Совет по МСУ при Совете Федерации Федер. Собр. РФ, 2020. С. 23.
Таблица 1
Формы ММС российских МО (по состоянию на август 2022 г.)*
Форма ММС
Инструмент реализации
Сфера деятельности
Особенности и достоинства
Примеры реализации
Недостатки конкретной формы ММС
Конгресс, советы, ассоциации и союзы МО
ц о
Организация взаимодействия органов местного самоуправления. Координация деятельности МО по различным направлениям.
Защита прав и представление общих интересов муници-палите-тов-членов. Обеспечение взаимодействия муниципалитетов с федеральным и региональными органами власти
Не преследует извлечение прибыли. Не позволяет вмешиваться в деятельность муниципалитетов-членов. Не отвечает по обязательствам членов, но члены Совета несут субсидиарную ответственность по его обязательствам
Советы МО (созданы во всех 85 субъектах РФ). Общероссийские объединения по типам МО: Союз российских городов (https:// www.urc.ru), Союз малых и средних городов (http:// smgrf.ru), Ассоциация сельских поселений (https://companies. rbc.ru/id/1027401926122-assotsiatsiya-assotsiatsiya-selskih-munitsipalnyih-obrazovanij-i-gorodskih-poselenij). Межрегиональные ассоциации: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов (https://www. asdg.ru), ассоциация «Города Урала» (http://amogu.ru), Ассоциация городов Поволжья (http://www.agpsamara.ru). Профильные ассоциации: Общероссийский конгресс муниципальных образований (http://www.okmo.news); Всероссийский совет местного самоуправления (https:// vsmsinfo.ru), Союз развития наукоградов (https:// naukograds.ru), Союз городов Заполярья и Крайнего Севера (http://krayniy-sever.ru)
Советы МО не занимаются совместным решением хозяйственных вопросов, не имеют права законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъектов РФ. Не все субъекты РФ определяют полномочия своих органов по взаимодействию с советами МО, поэтому советы МО не могут участвовать в региональном бюджетном процессе при утверждении программ развития МО
Ф П ч
01 И 5<
а
л т
п *
о
о
о
а ^
о ч
я ф
X X
о
п
о у
X
ф ^
п S
ч
ф
ч
2 О
2 2
Ы Z
10 р
5 0
Форма ММС
Инструмент реализации
Сфера деятельности
Особенности и достоинства
Примеры реализации
Недостатки конкретной формы ММС
а о
о
а:
Договоры/ соглашения о ММС в пределах одного субъекта РФ
Договоры о ММС с МО других субъектов РФ
Оптимизация расходов на обеспечение вспомогательных муниципальных функций (бухучет, размещение заказов на товары для муниципальных нужд и
др.).
Культурный обмен. Обмен опытом. Информационный обмен
В рамках договора можно решать конкретные проблемы, присущие двум и более МО.
Договоры могут
заключать муниципалитеты разного вида, например поселение с муниципальным районом
Договорная форма ММС находит применение в решении жизненно важных вопросов для жителей МО. Например, в Пермском крае заключены соглашения Березовского муниципального района и Лысьвенского городского округа о взаимодействии по проектированию и строительству автодороги «Нижний Тагил — Кын — Березовка — Кунгур» (http://permsovet. ги^ок^.Мт!). 18 марта 2021 г. два городских округа Московской области (Талдомский и Долгопрудный) подписали соглашение о сотрудничестве между хозяйствующими субъектами в швейном производстве, а также в проведении выставок, ярмарок, предоставлении торговых площадей (https:// taldom.bezformata.com/ listnews/dolgoprudniy-konturi-sotrudnichestva/96732938). Аутсорсинг муниципальных функций
В РФ в рамках договорного ММС развиваются главным образом соглашения о создании координационно-консультационных групп.
Муниципалитеты не имеют возможности перечислять бюджетные средства на решение вопросов местного значения другого МО в рамках решения вопросов местного значения
Международные договоры и соглашения о побратимстве и приграничном сотрудничестве
Охватывает экономическую, образовательную, культур-но-гума-нитарную, научно-техническую сферы, туризм и обмен опытом ведения городского хозяйства
Два и более МО эффективно решают конкретные вопросы развития местного хозяйства
Соглашения о побратимских связях заключены 354 российскими МО (в том числе 135 городскими округами, 182 муниципальными районами, 31 городским поселением и 6 сельскими поселениями). Международная ассоциация «Породненные города» (http://goroda-pobratimy.ru/ about/reestr-porodnennykh-gorodov-mapg). Евразийское отделение Всемирной организации «Объединенные города и местные власти» (http://euroasia-uclg. ru/about/aims-and-purposes). Международная ассамблея столиц и крупных городов стран СНГ (МАГ) (Ь|^://е-gorod.ru)
Зарубежные связи часто могут лишь декларироваться в соглашениях, оставаясь фактически нереализованными.
Затруднено развитие хозяйственного ММС в форме хозяйственных обществ ввиду несогласованности положений законодательства о местном самоуправлении с нормами гражданского законодательства
р О
Хозяйственные межмуниципальные общества:
- непубличные акционерные общества (ЗАО);
- общества с ограниченной ответственностью (ООО)
Хозяйственное ММС для совместного решения МО вопросов местного значения
Договор или соглашение позволяет МО совместно решать вопросы местного значения. Для решения сложных, требующих затрат времени задач следует создавать юридическое лицо
Основная деятельность хозяйственных обществ нацелена на получение прибыли и на решение частных задач. Это нехарактерно для ММС, цель которого — совместное решение публичных задач. Для двух-трех небольших муниципалитетов межмуниципальные коммерческие организации создаются в форме ООО.
Форма ЗАО ориентирована на крупные организации с большим числом акционеров
Учредителем хозяйственного межмуниципального общества могут стать несколько МО. При этом нормы ФЗ № 131, как и федеральных законов «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ и «Об обществах с ограниченной ответственностью» от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ, не содержат запрета на включение в состав учредителей этих обществ иных лиц, кроме муниципалитетов
Окончание табл. 1
Форма ММС
Инструмент реализации
Сфера деятельности
Особенности и достоинства
Примеры реализации
Недостатки конкретной формы ММС
р О
Некоммерческие межмуниципальные организации:
- автономные некоммерческие организации (АНО);
- фонды
В ФЗ № 131 не оговорено, для решения каких вопросов могут создаваться межмуниципальные АНО. Не определен и состав их участников
Статус АНО, создаваемых для ММС, не отличается от статуса АНО, создаваемых не для целей ММС
Для создания межмуниципальных АНО лучше подходит некоммерческое партнерство как организация, основанная на членстве. Члены некоммерческого партнерства вправе управлять делами партнерства, а при выходе из него МО вправе получить свое имущество или его стоимость в пределах вклада. Современное законодательство не позволяет организовывать межмуниципальные организации в виде муниципальных унитарных предприятий и бюджетных учреждений. Подобная коллизия требует разрешения в законодательном порядке
Имущество, переданное муниципалитетом-учредителем АНО или фонду, становится собственностью АНО или фонда. Учредители не сохраняют право на это имущество при ликвидации АНО или фонда
1Л
О
1Л
& &
м о
сч м
8 ci
N О N
I
iE э ф
4*
п
W «
£ «
СО
® 3
со
* Составлена по: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-Ф3. Ст. 8, ч. 1 ст. 9, ст. 68-69 // СПС «КонсультантПлюс» ; Европейская хартия местного самоуправления. Ст. 10. URL: https://rm.coe.int/168007a105 ; Конституции Российской Федерации : принята все-нар. голосованием 12 дек. 1993 г. с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 1 июля 2020 г. Ч. 3 ст. 132. URL: http:// kremlin.ru/acts/constitution ; Гражданский кодекс Российской Федерации : федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ. Ч. 1 ст. 123 // СПС «КонсультантПлюс».
решения вопросов местного значения. Она находит применение в сфере культурного и информационного обмена, обмена опытом ведения муниципального (городского) хозяйства, оптимизации расходов на обеспечение вспомогательных муниципальных функций, главным образом в виде аутсорсинга муниципальных функций, ведения бухгалтерского учета, совместного размещения заказов на поставки товаров для муниципальных нужд.
Организационно-хозяйственная форма подразумевает сотрудничество для совместного решения вопросов местного значения путем создания координационных и консультативных органов (без наделения их статусом юридического лица) или путем создания автономных некоммерческих организаций, фондов, акционерных обществ.
В России муниципалитеты наиболее активно используют ассоциативную и договорную формы сотрудничества.
Региональные тенденции развития ММС в России
Количественная оценка и сравнительный анализ динамики межмуниципальной активности по российским регионам затруднены. Фактическую характеристику этому процессу можно дать на примере периода 2007-2020 гг., опираясь на данные, публиковавшиеся в выпусках статистического бюллетеня «Формирование местного самоуправ-
ления»9. Отметим, что последний выпуск данного бюллетеня с данными за 2020 г. был осуществлен в 2021 г.
В табл. 2 представлено число и доля российских муниципалитетов, участвующих в коммерческих и некоммерческих межмуниципальных организациях.
Если в 2020 г. в России число муниципалитетов, участвующих в межмуниципальных некоммерческих организациях и объединениях, стремилось к 100 %, то число российских МО, задействованных в коммерческих межмуниципальных организациях, составляло в это время лишь 587 ед. и сильно различалось по субъектам РФ и федеральным округам (ФО).
Как видно из данных табл. 3, только в 39 из 85 субъектов РФ муниципалитеты с той или иной степенью активности участвуют в межмуниципальных коммерческих организациях. Это составляет менее 46 % от числа всех российских регионов.
Анализ данных табл. 3 позволяет идентифицировать участие муниципалитетов на уровне ФО в межмуниципальных коммерческих организациях в виде трех моделей.
Первая модель характерна для Северо-Западного, Южного и Дальневосточного ФО, где доля муниципалитетов, участвующих в меж-
9 Формирование местного самоуправления в Российской Федерации : стат. бюл. // Федеральная служба государственной статистики. URL: https://rosstat. gov.ru/compendium/document/13263.
Таблица 2
Число и доля российских МО, участвующих в межмуниципальных организациях*
Год Общее число муниципалитетов, ед. Число муниципалитетов, участвующих в межмуниципальных объединениях и Доля муниципалитетов от их общего числа, участвующих в межмуниципальных
некоммерческих организациях, ед. коммерческих организациях, ед. некоммерческих организациях, % коммерческих организациях, %
2007 24 207 21 798 241 90,0 1,0
2008 24 151 21 299 378 88,2 1,6
2009 24 161 21 749 577 90,0 2,4
2010 23 907 20 890 547 87,4 2,3
2011 23 304 20 412 517 87,6 2,2
2012 23 118 20 589 492 89,1 2,1
2013 23 301 21 155 518 90,8 2,2
2014 22 777 20 881 520 91,7 2,3
2015 22 923 20 805 521 90,8 2,3
2016 22 406 20 436 573 91,2 2,6
2017 22 327 20 901 548 93,6 2,5
2018 21 945 20 387 607 92,9 2,8
2019 21 501 20 461 620 95,2 2,9
2020 20 846 20 075 587 96,3 2,8
2020/2007, % 86,1 92,1 243,6 - -
ф п ч
01
ш
5<
а
л т
п *
о
о
о
а ^
о ч
я ф
X X
о
п
о у
X
ф ^
п S
ч
ф
ч
2 О
м м
ы
Z
10 р
5 0
* Составлена по: URL: https://rosstat.gov.ru/compendium/document/13263.
Характеристика МС по ФО (на 1 января 2020 г.)*
Таблица 3
Федеральный округ Общее число муници-палите-тов, ед. Число муниципалитетов, участвующих в межмуниципальных организациях, ед. Доля муниципалитетов, имеющих межмуниципальные коммерческие организации, в общем числе МО, участвующих в ММС, в конкретном ФО, % Число субъектов РФ в ФО, в которых МО участвуют в коммерческих организациях, ед. / Число субъектов РФ в составе конкретного ФО, ед.
Всего В том числе
неком-мерче-ских коммерческих
РФ 20 846 20 662 20 075 587 2,8 39/85
В том числе по ФО: Центральный 4 017 3 942 3 881 61 1,5 7/18
Северо-Западный 1 390 1 427 1 369 58 4,1 3/11
Южный 1 971 1 964 1 820 144 7,3 3/8
Северо-Кавказский 1 584 1 537 1 536 1 0,07 1/7
Приволжский 5 441 5 418 5 276 142 2,6 6/14
Уральский 1 265 1 287 1 255 33 2,5 4/6
Сибирский 3 217 3 084 3 034 50 1,6 4/10
Дальневосточный 1 961 2 003 1 904 99 4,9 3/11
* Составлена по: URL: https://rosstat.gov.ru/compendium/document/13263.
муниципальных коммерческих организациях, выше среднероссийского уровня, а значительное число подобных муниципалитетов концентрируется в ограниченном числе субъектов Федерации. Например, в Дальневосточном ФО 88 из 99 муниципалитетов, участвующих в межмуниципальных коммерческих организа-циях10, концентрируется в Хабаровском крае.
10 Анализ зарегистрированных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций в Дальневосточном ФО по данным Федеральной налоговой службы показал, что большинство из них относится к сфере ЖКХ. Основные виды деятельности: управление эксплу-
Вторая модель описывает ситуацию в Центральном, Приволжском, Уральском
атацией жилого фонда; удаление сточных вод, отходов и аналогичная деятельность; производство, передача и распределение пара и горячей воды; уборка территории и аналогичная деятельность. Существуют и единичные межмуниципальные организации, занимающиеся другими видами деятельности, — управлением недвижимым имуществом, организацией похорон и предоставлением связанных с ними услуг, деятельностью в области права, бухгалтерского учета и аудита. См.: Сведения о государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств. URL: https://egrul.nalog.ru.
и Сибирском ФО. Здесь доля муниципалитетов, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях, ниже среднероссийской, но в коммерческих организациях межмуниципального сотрудничества участвуют муниципалитеты свыше трети субъектов РФ каждого округа. Так, муниципалитеты 7 из 18 субъектов РФ Центрального ФО, 6 из 14 субъектов РФ Приволжского ФО, 4 из 6 субъектов РФ Уральского ФО и 4 из 10 субъектов РФ Сибирского ФО имеют межмуниципальные коммерческие организации.
Третья модель характерна для Северо-Кавказского ФО, где единичный факт участия муниципалитета в коммерческих организациях в процессе ММС отмечался лишь в Кабардино-Балкарии.
При этом не удалось выявить четкой связи между уровнем экономического развития субъекта РФ и долей его МО, участвующих в процессах ММС в виде как некоммерческих, так и коммерческих организаций. Это подтверждает вывод о том, что «в целом межмуниципальное сотрудничество в РФ развито недостаточно ввиду исторически более короткого периода его становления, чем в странах Запада, и низкой активности российского гражданского общества» [6].
Направления совершенствования ММС
в России и возможности использования зарубежного опыта
Необходимость совершенствования ММС в России требует внедрения лучших российских и зарубежных практик. В этом контексте в последние годы международный опыт подобного сотрудничества начинает рассматриваться не как идеальная модель или образец, а как источник организационных идей и стимулов создания конкретных управленческих механизмов, учитывающих российскую специфику.
Ориентируясь на опыт зарубежных стран и учитывая особенности организации ММС в России, следует выделить ряд зарубежных инструментов ММС, которые при определенных технологических доработках могли бы применяться в России.
Софинансирование расходов выступает за рубежом одним из видов объединения ресурсов муниципалитетами без создания юридического лица, но российское бюджетное законодательство, как отмечалось выше, затрудняет реализацию софинанси-рования муниципальных расходов. При этом функцией софинансирования общественно значимых проектов, реализуемых разными муниципалитетами, может обладать фонд,
создаваемый в рамках ММС, при условии включения таких функций в его устав учредителями. Фонд сможет осуществлять финансирование социально значимых проектов как за счет целевых взносов учредителей (если это определено уставом фонда), так и за счет привлекаемых внебюджетных средств [12].
Договор на приобретение услуг в российском законодательстве не запрещает приобретение услуг одним муниципалитетом у другого на основании договора возмездного оказания услуг. Однако если в зарубежной практике в рамках межмуниципального договора цена услуги может быть снижена [13], то российские муниципалитеты не имеют такого опыта. Теоретически установление договорной цены возможно на услуги, тарификация которых осуществляется муниципалитетом, но сделать это затруднительно, особенно на услуги поставщиков-монополистов (водоот-ведение, водоснабжение). Тарификация данных услуг осуществляется исходя из реальных затрат на их предоставление. Вместе с тем бюджетные услуги, расчет стоимости которых пока осуществляется без учета реальных затрат на их оказание, могут быть предметом договора. Фактически эта практика уже применяется (население прилегающих к крупному городу поселений часто пользуется бюджетными услугами города, иногда и в экстренных ситуациях), но развивается она стихийно, без соответствующего нормативного оформления, поэтому чревата проблемами.
Кредитные организации в России являются только коммерческими, создаваемыми для целей извлечения прибыли. Правда, в советской практике существовала форма добровольного общественного кредитования, известная как касса взаимопомощи. Она формировалась из вступительных и ежемесячных взносов участников, хранившихся на текущих счетах Сбербанка (чаще всего счетах профсоюзных организаций). Данная организация выдавала беспроцентные ссуды на срок в несколько месяцев. Российское законодательство и сегодня допускает создание потребительских кооперативов граждан11. Но в нормативных актах не регулируются взаимоотношения юридических лиц, поэтому «как форма межмуниципального сотрудничества потребительские кооперативы не могут использоваться. Кроме того, выделение бюджетных кредитов в настоящее время жестко
11 Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1 : федер. закон от 30 нояб. 1994 г. № 51-ФЗ : (ред. от 25 февр. 2022 г.). Ст. 123.2. URL: http://www. consultant.ru/document/cons_doc_LAW_5142/8e6182 e907ca1e2440ee2cc42a3138f3ffbf049f.
ограничено требованиями Бюджетного кодекса РФ, поэтому как форма межмуниципального взаимодействия бюджетное кредитование сегодня неосуществимо, хотя и актуально для развития муниципалитетов» [12].
Интересным в этом плане представляется опыт ФРГ, где одним из институтов, оказывающих содействие экономической деятельности и финансированию бизнеса и муниципалитетов, является Баварский банк содействия финансовому выравниванию земель LfA Förderbank Bayern12. Банк оказывает помощь стартапам, предприятиям, работающим в так называемом сегменте роста (машиностроение и производство промышленных установок), поддерживает научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки в области энергетики и окружающей среды, проекты по развитию инфраструктуры. Банк предоставляет МО кредиты с низкой ставкой рефинансирования, при этом общины, в отличие от предприятий, могут подавать заявку по более простой схеме — непосредственно в банк. Такие крупные и значимые проекты, как обеспечение территорий широкополосным Интернетом, могут реализовываться на принципах софинансиро-вания при привлечении как средств земель, так и федеральных средств. Приоритетными направлениями оказания финансовой помощи муниципалитетам являются жизнеобеспечивающие сферы, такие как водоснабжение и транспорт. Около 70 % из более чем 2 тыс. баварских МО прибегали к помощи LfA в области финансирования. Особо важно то, что получателями финансовой помощи могут выступать как отдельные общины, так и их объединения13.
Дискуссионные моменты
Отметим, что в настоящее время ММС в России сводится в основном к формальным моментам, когда из трех его основных форм (ассоциативные, договорные и организационно-хозяйственные) в стране наибольшее внимание уделяется лишь ассоциативным формам сотрудничества (наиболее значимые примеры: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз российских городов, Союз городов Центра и Северо-Запада России), выполняющим в основном аналитические, экспертные, методические и представительские функции.
Развитию договорных и особенно организационно-хозяйственных форм сотрудниче-
12 Who we are. About LfA. URL: https://lfa.de/ website/en/lfa/index.php.
13 Бавария. Экономическое развитие муниципалитетов: правовые основы и практический опыт : аналит.
отчет Ком. гражд. инициатив. URL: https://komitetgi. ru/service.
ства не уделяется должного внимания, хотя ММС в российских условиях имеет значительные перспективы. При этом не наблюдается явной связи между уровнем экономического развития субъекта РФ и степенью участия его муниципалитетов в межмуниципальных коммерческих организациях.
Делегирование собственных полномочий другому муниципалитету или частным третьим лицам приносит с собой опасность снижения реальных возможностей управления работой отдельных органов общины и ее контроля. Подобные опасения свойственны не только российским муниципалитетам, они широко распространены и за рубежом [1]. Снизить риск возникновения подобных ситуаций удается путем выбора соответствующей правовой формы организации межмуниципального взаимодействия, особенно если вопросам контроля и влияния на принятие решений представительным органам придается большое значение.
Существует потенциальная опасность доминирования более крупных муниципалитетов в ущерб малым. Для преодоления ущемления или полного игнорирования интересов небольших общин в правовых документах, регламентирующих межмуниципальное взаимодействие, следует предусматривать систему голосования, запрещающую принятие решений исключительно одним муниципалитетом-участником, даже если количество населения в нем многократно превышает объединенное население других небольших общин.
При этом следует ориентироваться на позитивные примеры развития ММС, которые накопили зарубежные страны и РФ. Для этого российской практике не хватает ежегодно обновляющейся базы «лучших практик межмуниципального сотрудничества» по решению различных вопросов местного самоуправления14. Размещаться подобная информационная база могла бы на сайте Общероссийского конгресса муниципальных образований (http://www.okmo.news).
Процесс совершенствования нормативно-законодательной базы ММС следует дополнить процессом совершенствования муниципальной статистической базы. Последняя как важный элемент территориального управления должна позволить осуществлять верификацию
14 На необходимость организации мониторинга деятельности межмуниципальных организаций неоднократно указывалось в Решении Совета по местному самоуправлению при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на тему «Межмуниципальное сотрудничество: эффективные практики, проблемы и перспективы развития» от 15 декабря 2020 г. URL: http://council.gov.ru/media/files/AN84p lxVDzC4ugSPqz1SLy2E0ariga4j.pdf.
Ф П H
01 S) 5<
а
л т
п *
о
о
о
а
и ^
о
H
H ф
X X
о
п
о у
X
ф ^
п s
H
ф
H
w
M
о
M M
ы z
ie
w p
5 0
и сопоставимость информационных блоков различных ведомств, поскольку наряду с нормативно-законодательной базой организация муниципальной статистики становится важным условием эффективного функционирования всей системы местного самоуправления в РФ.
Нерешенным остается вопрос статистического наблюдения случаев ММС. Представляется, что к приводимым в статистике Минюста данным об организации ММС в виде 4,5 тыс. муниципальных унитарных предприятий (МУП) и 6,2 тыс. муниципальных бюджетных учреждений (МБУ)15 следует относиться достаточно критически. Проблема в том, что исходя из требований ст. 113, 114, 123.21 действующей редакции Гражданского кодекса РФ создание межмуниципальных МУПов и МБУ невозможно. У МУПов или МБУ по современным нормативным требованиям может быть лишь один учредитель16, а в межмуниципальной организации учредителей всегда не менее двух. Данная коллизия требует своего разрешения. Кроме того, необходимо внести изменения в ФЗ № 131 и Гражданский кодекс РФ, закрепив в ФЗ № 131 понятие «вопросы местного значения межмуниципального характера», перечень данных вопросов и порядок их решения. После этого устаревшие формы межмуниципальных хозяйственных обществ (ЗАО и ООО) возможно будет заменить на МУП и МБУ.
15 Материалы к заседанию на тему «Межмуниципальное сотрудничество: эффективные практики, проблемы и перспективы развития».
16 Пункт 2 ст. 123.21 Гражданского кодекса РФ прямо констатирует, что «при создании учреждения не допускается соучредительство нескольких лиц».
Выводы
ММС в России в последние десятилетия развивалось в рамках некоммерческих ассоциативных и договорных форм, концентрируясь главным образом на решении насущных социально-экономических проблем, совместной защите и отстаивании общемуниципальных интересов перед национальными и региональными органами государственной власти, а также работе в сфере международного ММС. Организационно-хозяйственные формы сотрудничества не получали должных стимулов к развитию.
Сравнительный анализ показателей состояния коммерческих форм ММС на общероссийском уровне и уровне федеральных округов позволил идентифицировать три модели участия муниципалитетов на уровне федеральных округов в межмуниципальных коммерческих организациях. Наиболее активно в деятельности межмуниципальных коммерческих организаций задействованы муниципалитеты Северо-Западного, Южного и Дальневосточного ФО, где доля МО, участвующих в межмуниципальных коммерческих организациях, выше среднероссийских параметров. При этом не наблюдается явной связи между уровнем экономического развития субъекта Федерации и степенью участия его муниципалитетов в межмуниципальных коммерческих организациях.
Нерешенность вопроса организации статистического наблюдения случаев ММС затрудняет анализ состояния подобного сотрудничества в субъектах Российских Федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Барабаш Е.С. Зарубежный опыт организации межмуниципального взаимодействия / Е.С. Барабаш. — EDN OZAGJP // Известия Иркутской государственной экономической академии. — 2012. — № 3. — С. 69-73.
2. Попов Д.А. Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации / Д.А. Попов. — EDN JUSSDB // Спорт: экономика, право, управление. — 2008. — № 2. — С. 21-25.
3. Леонов С.Н. Структурные и финансовые аспекты реформирования местного самоуправления в России. 30 лет поиска / С.Н. Леонов. — DOI 10.17150/2500-2759.2021.31(2).129-139. — EDN LOZSFM // Известия Байкальского государственного университета. — 2021. — Т. 31, № 2. — С. 129-139.
4. Большой экономический словарь / под ред. А.Н. Азрилияна. — 5-е изд., доп. и перераб. — Москва : Ин-т новой экономики, 2002. — 1280 с.
5. Власова Н.Ю. Перспективы развития межмуниципального сотрудничества в субъектах Российской Федерации / Н.Ю. Власова, Л.Н. Джек. — EDN ММВС^ // Научный вестник Уральской академии государственной службы: политология, экономика, социология, право. — 2009. — № 3. — С. 85-88.
6. Ворошилов Н.В. Межмуниципальное сотрудничество в России: состояние, проблемы и перспективы развития / Н.В. Ворошилов. — DOI 10.15838/esc.2021.6.78.8. — EDN VSLJNM // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. — 2021. — Т. 14, № 6. — С. 141-159.
7. Леонов С.Н. Финансовые результаты реформы местного самоуправления. Опыт регионов Дальнего Востока / С.Н. Леонов. — DOI 10.15838^с.2021.6.78.9. — EDN ZEUUOX // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. — 2021. — Т. 14, № 6. — С. 160-175.
8. Печенская-Полищук М.А. Инструменты и принципы перераспределения бюджетных ресурсов в регионе / М.А. Печенская-Полищук. — DOI 10.15838^с.2020.2.68.5. — EDN KFOHEQ // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. — 2020. — Т. 13, № 2. — С. 71-88.
9. Демьяненко А.Н. Несколько слов о качестве институтов: региональное стратегическое планирование / А.Н. Демьяненко. — EDN WBMQRB // Регионалистика. — 2016. — Т. 3, № 1. — С. 6-12.
10. Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства: значение опыта ФРГ для России / Е.В. Гриценко. — Иркутск : Изд-во ИГЭА, 2001. — 443 с.
11. Барабаш Е.С. Формы межмуниципального взаимодействия и его роль в координации действий местных органов власти / Е.С. Барабаш. — EDN OIGIEJ // Известия Иркутской государственной экономической академии. — 2011. — № 5. — С. 104-107.
12. Барабаш Е.С. Межмуниципальное взаимодействие: потенциал и механизм реализации / Е.С. Барабаш, С.Н. Леонов. — Хабаровск : Изд-во Хабар. гос. ун-та экономики и права, 2013. — 188 с.
13. Арумова Е.С. Организация межмуниципального сотрудничества: российский и зарубежный опыт / Е.С. Арумова. — EDN NWYGZJ // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. — 2011. — Т. 4, № 2. — С. 37-46.
REFERENCES
1. Barabash E.S. Foreign Experience of Intermunicipal Cooperation. Izvestiya Irkutskoi gosudarstvennoi ekonomicheskoi akademii = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2012, no. 3, pp. 69-73. (In Russian). EDN: OZAGJP.
2. Popov D.A. Intermunicipal cooperation: experience of foreign countries and development prospects in the Russian Federation. Sport: ekonomika, pravo, upravlenie = Sport: Economy, Law, Management, 2008, no. 2, pp. 21-25. (In Russian). EDN: JUSSDB.
3. Leonov S.N. Structural and Financial Aspects of Local Government Reform in Russia. 30 Years of Experience. Izvestiya Baikal'skogo gosudarstvennogo universiteta = Bulletin of Baikal State University, 2021, vol. 31, no. 2, pp. 129-139. (In Russian). EDN: LOZSFM. DOI: 10.17150/25002759.2021.31(2).129-139.
4. Azriliyan A.N. (ed.). Big Economic Dictionary. Moscow, Institut Novoi Ekonomiki Publ., 2002. 1280 p.
5. Vlasova N.Yu., Jack L.N. Development Prospects of Inter-municipal Cooperation in the Subjects of the Russian Federation. Nauchnyi vestnik Ural'skoi akademii gosudarstvennoi sluzhby: politologiya, ekonomika, sotsiologiya, pravo = Scientific Bulletin of the Ural Academy of Public Administration: political science, economics, sociology, law. 2009, no. 3, pp. 85-88. (In Russian). EDN: MMBCNT.
6. Voroshilov N.V. Inter-Municipal Cooperation in Russia: Status, Problems and Prospects of Development. Ekonomicheskie i sotsial'nye peremeny: fakty, tendentsii, prognoz = Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast, 2021, vol. 14, no. 6, pp. 141-159. (In Russian). EDN: VSLJNM. DOI: 10.15838/esc.2021.6.78.8.
7. Leonov S.N. Financial Results of the Local Self-Government Reform. Experience of the Regions of the Far East. Ekonomicheskie i sotsial'nye peremeny: fakty, tendentsii, prognoz = Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast, 2021, vol. 14, no. 6, pp. 160-175. (In Russian). EDN: ZEUUOX. DOI: 10.15838/esc.2021.6.78.9.
8. Pechenskaya-Polishchuk M.A. Instruments and Principles of Reallocating Budgetary Resources in the Region. Ekonomicheskie i sotsial'nye peremeny: fakty, tendentsii, prognoz = Economic and Social Changes: Facts, Trends, Forecast, 2020, vol. 13, no. 2, pp. 71-88. (In Russian). EDN: KFOHEQ. DOI: 10.15838/esc.2020.2.68.5.
9. Dem'yanenko A.N. Few Words about the Quality of Institutions: the Regional Strategic Planning. Regionalistika = Regionalistics, 2016, vol. 3, no. 1, pp. 6-12. (In Russian). EDN: WBMQRB.
10. Gritsenko E.V. Local Self-Gouvernment in System of Public Management of Federal State: the Significance of Experience of the Federal Republic of Germany for Russia. Irkutsk State Economics Academy Publ., 2001. 443 p.
11. Barabash E.S. Forms of Intermunicipal Cooperation and its Role in Coordination of Local Authorities' Activities. Izvestiya Irkutskoi gosudarstvennoi ekonomicheskoi akademii = Izvestiya of Irkutsk State Economics Academy, 2011, no. 5, pp. 104-107. (In Russian). EDN: OIGIEJ.
12. Barabash E.S., Leonov S.N. Inter-municipal interaction: potential and implementation mechanism. Khabarovsk State University of Economics and Law Publ., 2013. 188 p.
13. Arumova E.S. The Intermunicipal Cooperation: Russian and Foreign Experience. Problemnyi analiz i gosudarstvenno-upravlencheskoe proektirovanie = Problem Analysis and Public Administration Projection, 2011, vol. 4, no. 2, pp. 37-46. (In Russian). EDN: NWYGZJ.
Информация об авторе Author
Леонов Сергей Николаевич — доктор эко- Sergei N. Leonov — D.Sc. in Economics, Professor,
номических наук, профессор, ведущий научный Chief Researcher, Economic Research Institute, Far Eastern
сотрудник, Институт экономических исследований Branch of the Russian Academy of Sciences, Khabarovsk,
Дальневосточного отделения Российской акаде- the Russian Federation, e-mail: Leonov@ecrin.ru. мии наук, г. Хабаровск, Российская Федерация, e-mail: Leonov@ecrin.ru.
Для цитирования For Citation
Леонов С.Н. Пространственная органи- Leonov S.N. Spatial Organization of Inter-Mu-
зация межмуниципального сотрудничества в nicipal Cooperation in Russia. Izvestiya Baikal'skogo
России / С.Н. Леонов. — DOI 10.17150/2500- gosudarstvennogo universiteta = Bulletin of Baikal
2759.2022.32(3).501-51 1. — EDN MCRFQX // Из- State University, 2022, vol. 32, no. 3, pp. 501-511.
вестия Байкальского государственного универси- (In Russian). EDN: MCRFQX. DOI: 10.17150/2500-
тета. — 2022. — Т. 32, № 3. — С. 501-51 1. 2759.2022.32(3).501-51 1.
