CC BY-NC-ND
21
А.И. Бутовецкий
«ПРОПИСКА» ДЛЯ САДОВОДОВ: ПОЗИЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ КАК ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ИЗМЕНЕНИЯ СИСТЕМЫ САДОВОДЧЕСКИХ, ОГОРОДНИЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН
Статья посвящена проблеме реализации судебных актов Конституционного суда Российской Федерации, которыми признаны не соответствующими Конституции РФ нормы о запрете регистрации граждан по месту жительства в жилых строениях, расположенных на садовых земельных участках. Особое внимание уделяется последствиям принятия Конституционным судом РФ судебных актов для системы садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан.
Ключевые слова: садоводческие, огороднические, дачные некоммерческие объединения граждан, Конституционный суд Российской Федерации, регистрация граждан по месту жительства, жилые строения, земельные участки.
В соответствии с постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» (далее - постановление № 7-П) абзац второй статьи 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», содержащий определение садового земельного участка, признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов.
© Бутовецкий А.И., 2014
Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 30 июня 2011 года 13-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева» (далее -постановление № 13-П) этот же абзац признан противоречащим Конституции Российской Федерации в той части, в какой им исключается возможность регистрации граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, которые пригодны для постоянного проживания и расположены на садовых земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения.
Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» предусматривается, что Правительство Российской Федерации не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного суда Российской Федерации вносит в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации проект федерального закона о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. При этом такие законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке.
На момент написания настоящей статьи Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации в первом чтении принят внесенный Правительством Российской Федерации проект Федерального закона № 313087-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (постановление Государственной Думы от 15 октября 2013 года № 2986-6 ГД), которым фактически приравниваются правовой режим и понятия садового и дачного земельного участка, а также разрешается возводить на таких земельных участках индивидуальные жилые дома.
В целях определения последствий принятых Конституционным судом Российской Федерации постановлений не только для определения правового режима садового земельного участка, но и для системы садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в целом следует обратить внимание на отдельные положения постановления № 7-П, где отмечено, что «в соответствии с Законом Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» изменил правовой статус садовых домиков, определив
соответствующие строения, расположенные на садовых земельных участках, как жилые».
Согласно статье 1 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» дачный земельный участок - это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
Конституционный суд Российской Федерации в постановлении № 7-П указал, что «с учетом того, что Градостроительный кодекс Российской Федерации (часть 2 статьи 35) позволяет включать в состав жилых зон зоны застройки индивидуальными жилыми домами, зоны застройки малоэтажными жилыми домами, а также зоны жилой застройки иных видов, возникают практически идентичные правовые режимы земельных участков, предоставляемых для ведения садоводства и для ведения дачного хозяйства, на которых фактически возведены индивидуальные жилые дома».
Необходимо отметить, что правовой режим земельных участков (целевое назначение и разрешенное использование), позволяющий выделить садовые и дачные земельные участки в качестве различных земельных участков, в настоящее время является основным признаком, положенным в основу деления некоммерческих организаций на садоводческие и дачные.
Разрешенное использование земельного участка представляет собой установление конкретной цели (целей) использования участка земли и определенного объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок (и в некоторых случаях объект недвижимости, находящийся на нем), на основании осуществления определенных процедур (например, зонирования территорий) или действий органов государственной власти, органов местного самоуправления (например, предоставление земельного участка для строительства)1. Разрешенное использование может подразумевать ограничения и обременения земельного участка, осуществление тех видов деятельности, которые определены зонированием территорий2.
В свете принятых Конституционным судом Российской Федерации судебных актов очевидно, что на законодательном уровне без изменения концептуальных подходов к таким видам деятельности
граждан, как садоводство, огородничество и дачное хозяйство, не представляется возможным четко установить различие между садоводческими и дачными некоммерческими объединениями граждан, что, в свою очередь, может являться основанием для исключения такого неоправданного деления.
При этом даже до принятия Конституционным судом Российской Федерации постановлений № 7-П и 13-П многие специалисты отмечали, что хозяйственный режим использования садовых, огородных и дачных участков становится все более сходным3. Кроме того, указывалось, что вообще желательно не допускать появления таких «гибридов», как организации, предусмотренные Федеральным законом от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»4.
В Концепции развития гражданского законодательства, подготовленной в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 года № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации», отмечается, что в Федеральном законе от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» можно обнаружить ничем не оправданные расхождения с общими положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, регламентирующими статус юридических лиц. Кроме того, указанный закон отличается низким юридико-техническим уровнем и потому неэффективен в своем практическом применении.
В целях реализации Концепции развития гражданского законодательства Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым 3 апреля 2012 года в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (принят Государственной Думой Федерального собрания Российской Федерации в первом чтении 27 апреля 2012 года), положения которого предусматривают новое деление указанных объединений граждан на дачные, дачно-строительные кооперативы, садоводческие, садово-огороднические (огороднические) и дачные объединения граждан и отнесение таких организаций к некоммерческим корпорациям. Кроме того, законопроектом устанавливаются новые виды вещных прав на землю.
Реализация проектируемых изменений Гражданского кодекса Российской Федерации должна определить основные пути разви-
тия законодательства о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан.
Таким образом, к настоящему моменту законодательство, регулирующее правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан, остро нуждается в систематизации и модернизации исходя из приоритетных направлений развития гражданского законодательства Российской Федерации в целом с учетом нового взгляда на такие виды деятельности и отдыха граждан, как садоводство, огородничество и дачное хозяйство. Данная задача может быть достигнута путем подготовки нового единого законодательного акта, который бы комплексно урегулировал отношения в данной сфере, закрепил основы правового регулирования деятельности таких организаций, а возможно, и концептуально пересмотрел возможность и целесообразность их выделения в самостоятельные виды некоммерческих объединений граждан. Современные условия развития общества и государства также требуют, чтобы закон не только решал проблемы садоводов, огородников и дачников, но и стал основой развития и повышения правовой культуры граждан Российской Федерации при формировании отношений по совместному управлению недвижимостью.
Примечания
1 Крассов О.И. Земельное право: Учебник. М.: Юристъ, 2007. С. 140.
2 Зайков Д.Е., Звягинцев М.Г. 100 распространенных вопросов по оформлению земли: Юридическая консультация для граждан. М.: Ра, 2008. С. 48.
3 См.: например: Анисимов А.П., Васильчук Ю.В., Чикильдина А.Ю. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан». М.: Российский бухгалтер, 2008. С. 23; Лебедева Н.Н. Земельные участки для садоводства, огородничества и ведения дачного хозяйства: оправдано ли сохранение различных правовых режимов // Законодательство и экономика. 2005. № 11 (259). С. 24.
4 Парфирьев Д.Н. О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан / Науч. ред. Д.Х. Валеев. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2005. С. 72.
