CC BY
17
Промышленная и инвестиционная политика на муниципальном уровне: уязвимые места
Д.В. СТРИЖАКОВ, кандидат экономических наук, заместитель главы Брянской городской администрации по финансам,
Е.Н. СТРИЖАКОВА, кандидат экономических наук, ГОУ ВПО Брянский государственный технический университет. Е-mail: [email protected]
Статья посвящена вопросам формирования, принятия и реализации промышленной и инвестиционной политики на уровне субъектов Российской Федерации, муниципалитетов. Рассматриваются результаты государственной поддержки промышленности и мероприятий по созданию благоприятного инвестиционного климата. На примере города Брянска представлены уязвимые места реализации промышленной и инвестиционной политики на уровне муниципалитета.
Ключевые слова: инвестиционная политика, промышленная политика,
межбюджетные отношения, разграничение полномочий, инвестиционный климат
«Три кита» промышленной политики
Рассмотрим проблемы формирования эффективной промышленной политики на примере муниципального образования г Брянска - административного центра Брянской области.
В области незначительно развита добывающая промышленность: объем ее продукции в 2012 г. составил 400 млн руб. (0,004% от общероссийского). Обрабатывающие производства в общем объеме этой отрасли промышленности России занимают 0,44%, а производство и распределение электроэнергии, газа и воды - 0,35% от всероссийских. Однако при этом происходит ощутимое снижение объема обрабатывающих секторов промышленности.
Индекс промышленного производства, по данным Федеральной службы государственной статистики, в Брянской области в 2011 г. составил 111,7% (в среднем по РФ - 104,7%). Однако с 2000 г. по 2011 г он снизился на 5,6%, что указывает на значительное ухудшение положения промышленного производства в области.
ЭКО. - 2014. - №9 СТРИЖАКОВ Д.В., СТРИЖАКОВА Е.Н.
В 2007-2012 гг. наблюдался рост стоимости основных производственных фондов предприятий г Брянска и Брянской области, однако эта положительная динамика перекрывается негативной тенденцией увеличения степени износа основных фондов (таблица 1).
Таблица 1. Степень износа основных фондов крупных и средних
предприятий по видам экономической деятельности, %
Показатель Всего В том числе на предприятиях:
с/х, охоты и лесного хозяйства обрабатывающих производств строи-тельст-ва торговли транспорта и связи
Коммерческие организации
По области 46,0 26,7 42,7 52,8 54,0 52,3
По г. Брянску 47,9 15,5 42,5 44,5 54,4 53,0
Некоммерческие организации
По области 55,2 51,8 51,2 45,9 53,7 45,9
По г. Брянску 56,3 47,5 41,7 42,1 50,0 42,3
Важнейший вопрос эффективной промышленной политики -повышение конкурентоспособности промышленной продукции, тесно связанное с состоянием основных фондов, поскольку продукция, произведенная на современном оборудовании, при прочих равных условиях является более качественной. Это самым тесным образом связано с развитием науки и высшего образования, повышением их престижа.
В Брянской области доля работников с высшим образованием увеличилась с 2002 г. по 2012 г. с 15,5% до 24,1%, растет и доля занятых с начальным профессиональным образованием -с 11,7% до 20,1% в 2012 г. при уменьшении доли занятых со средним профессиональным (с 30,2% до 24,5%), средним (полным) общим (с 34,8% до 28,3%) и основным общим (с 7,4% до 2,9%). При этом наблюдается явный перекос: экономистов, юристов и управленцев выпускают больше, чем инженеров, конкурс на эти направления также гораздо выше, чем на технические специальности. Это приводит к перенасыщению рынка экономистами и юристами, престижность этих профессий привлекает наиболее талантливую молодежь, соответственно, снижается средний уровень интеллектуального капитала и качества образования будущих инженеров. А ведь именно эти специалисты будут основной силой развития промышленности через 10-15 лет.
Серьезная проблема - отток рабочей силы в более крупные города и за границу. Одна из причин - среднедушевые доходы в области в 2012 г, как и в предыдущие периоды, ниже средних по РФ на 24,83%, что и приводит к миграции населения.
Кроме того, численность трудоспособного населения в Брянской области уменьшилась на 14,8% от уровня 1979 г. Средний возраст занятых в экономике области за 2002-2012 гг. возрос с 38,3 лет до 40,2 лет, 40-49-летних стало меньше на 6%, а людей в возрасте 50-59 лет - на 8,1% больше.
Проблема нехватки трудовых ресурсов может быть решена только комплексно, на уровне государства - повышение реальной оплаты труда должно стать одной из приоритетных задач. Рост доходов населения поможет справиться с еще одной проблемой промышленности - недостатком платежеспособного спроса, увеличение которого будет стимулировать экономический рост.
Высокие издержки производства обусловлены рядом факторов, в частности бюджетной и налоговой политикой, формирующей потоки инвестиций в стране. В этой сфере логичным представляется, во-первых, использование налоговых льгот для ряда промышленных предприятий (например, в машиностроении или электронной отрасли) и дифференцированных налоговых ставок: введение более высоких ставок налогообложения в добывающих отраслях должно привести к повышению инвестиций в обрабатывающую промышленность.
На интеграцию усилий государства в сфере развития промышленного потенциала, создание системных долгосрочных стимулов для повышения конкурентоспособности российских промышленных компаний на внутреннем и мировом рынке направлены Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», а также государственная программа «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности», утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 29 августа 2013 г. № 1535-р.
Государственной программой признается, что отрасли, продукция которых ориентирована на инвестиционный спрос например, машиностроение), оказались в сложной ситуации, и без вмешательства государства по решению вопросов инфраструктурного, инвестиционного и инновационного характера они не смогут выйти на необходимый уровень конкурентоспособности,
адаптироваться и реализовать конкурентный потенциал на внешнем и внутреннем рынках. Для развития названного сектора экономики, выведения его на современный технологический, экономический и управленческий уровень требуется выработка государственной промышленной политики, определяющей национальные цели и приоритеты в сфере промышленности, формирование стратегии развития отраслей промышленности и инструментов их реализации.
При этом ставится задача сфокусировать ресурсы государства на решении системных проблем, тормозящих выход промышленности на инновационный путь развития. Среди них - структурные диспропорции промышленного комплекса, высокий износ основных фондов, низкая восприимчивость к инновациям, технологическое отставание, низкая производительность труда, высокая материало- и энергоемкость продукции, отсутствие современного оборудования для производства инновационной конкурентоспособной высокотехнологичной продукции, недостаточная доля продукции с высокой долей добавленной стоимости, дефицит квалифицированных кадров, а также недостаточные финансово-экономические возможности отраслей для инновационного развития.
Однако поддержка промышленности должна исходить из того факта, что государство не может финансировать на систематической основе часть текущих и капитальных затрат предприятий. Приоритеты финансирования должны быть отданы конкретным проектам. При этом предприятия и организации, уже получившие государственную поддержку, в дальнейшем могут рассчитывать на преференции за счет внебюджетных источников и в конечном итоге выйти на режим самостоятельного развития и генерации добавочной стоимости без прямого участия и финансовой поддержки государства.
Инвестиций больше, доходов - меньше
Задача перехода на усовершенствованные, более эффективные инновационные технологии в отраслях обрабатывающей промышленности стоит не только перед Правительством РФ, но и перед администрациями субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Однако мотивация по решению названной задачи на различных уровнях государственного управления зачастую отсутствует, особенно уязвимы муниципалитеты.
Один из основных вопросов федерального, регионального, местного значения - формирование и исполнение бюджета. Наполняемость бюджета зависит от экономической ситуации в стране, конкретном регионе, районе, городском округе, с учетом темпов экономического роста и, что немаловажно, нормативов отчислений налоговых поступлений. Существенная централизация налоговых потоков на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации фактически выдавила из процесса реализации государственной промышленной политики муниципалитеты. Прилагаемые на муниципальном уровне усилия в части создания благоприятного инвестиционного климата, содействия модернизации производств не сопровождаются должными поступлениями в бюджет, муниципалитет не является выгодоприобретателем результатов своей деятельности.
Так, например, проблемы наполняемости бюджета отражаются и на инвестиционной привлекательности Брянска, несмотря на значительную работу, проводимую всеми структурами администрации города по формированию благоприятного инвестиционного климата.
На территории города разработана и утверждена Концепция инвестиционной политики в г. Брянске, сформирован план, включающий около 50 мероприятий по реализации инвестиционной политики, который определяет порядок взаимодействия структур администрации города по их исполнению. В соответствии с ним разработаны и утверждены «Стратегия социально-экономического развития города Брянска до 2025 года», нормативно-правовая база по залоговому фонду Брянска. В городе реализуется около 20 инвестиционных проектов общей стоимостью более 10 млрд руб. Наиболее крупные проекты осуществляют такие предприятия, как ОАО ПО «Бежицкая сталь» (5,3 млрд руб.), ЗАО УК «БМЗ» (2,3 млрд руб.), ЗАО «Брянский автомобильный завод» (1 млрд руб.), ЗАО «Группа Кремний Эл» (580 млн руб.), ОАО «Чистая планета» (423 млн руб.).
Осуществляется комплексное освоение ряда инвестиционных площадок (строительство жилых домов с объектами культурно-бытовой инфраструктуры, торгово-развлекательного центра «АЭРО ПАРК» с объемом инвестиций 2,3 млрд руб.).
Обеспечивается информационная поддержка потенциальных инвесторов об инвестиционной привлекательности города
и инвестиционных проектах и площадках, предлагаемых к реализации. Так, ежегодно в сети Интернет размещается информация, включающая инвестиционный паспорт и электронный каталог инвестиционных проектов и площадок. Ежегодно издаются информационные брошюры и листовки с целью распространения среди потенциальных инвесторов. Стало постоянным участие в инвестиционных семинарах, «круглых столах», выставках, форумах, конкурсах, инвестиционных рейтингах (рейтинг РБК, конкурс «Лучшее муниципальное образование Брянской области»).
В 2013 г. в рейтинге российских городов по привлекательности для бизнеса, проводимом журналом «РосБизнесКонсалтинг», среди 74 городов Брянск занял 43-ю позицию.
Инвестиционный поток в экономику города на протяжении ряда лет последовательно возрастает, увеличившись в 2012 г. по сравнению с 2009 г. более чем в два раза - с 6,5 до 14,2 млрд руб. За январь-декабрь 2013 г. объем инвестиций в основной капитал составил 14,5 млрд руб.
Более половины всех инвестиций направлены на приобретение машин, оборудования и инструментов, остальная часть -в здания, сооружения. Поступление иностранных инвестиций в экономику Брянска в январе-декабре 2013 г. практически удвоилось в сравнении с 2009 г. и составило 41,0 млн долл. Из них 55,7% направлены в оптовую и розничную торговлю, 33,5% - в обрабатывающие производства. При этом более 90% - это прочие инвестиции, оставшаяся часть - прямые.
Однако, несмотря на динамичный рост инвестиций в экономику Брянска, собственные доходы бюджета города либо не претерпевают существенных изменений, либо даже снижаются (таблица 2).
Таблица 2. Динамика собственных доходов и инвестиций г. Брянска в 2010-2014 гг.
Показатель 2010 2011 2012 2013 2014 (план)
Инвестиции крупных и средних организаций в основной капитал, млрд руб. 10,93 14,71 14,19 14,5 21,8
Налоговые и неналоговые доходы бюджета г. Брянска, млн руб. 3 270,3 3 444,4 3 348,9 3 509, 9 2 612,2
В целом социально-экономическое положение Брянска за 2011-2013 гг. характеризуется удоблетворительной динамикой: растут объемы отгруженной продукции собственного
производства крупных и средних предприятий, а также объем работ, выполненных крупными и средними организациями по виду деятельности «Строительство», в том числе и в жилищном секторе, увеличиваются объемы перевозок грузов, оборот розничной торговли, платных услуг населению.
Но при этом ухудшаются финансовые показатели - финансовый результат, полученный крупными и средними предприятиями, снижается, почти на 50% выросла кредиторская задолженность (в том числе просроченная - почти в четыре раза), на треть возросла дебиторская задолженность.
Поэтому ключевую задачу муниципалитета в реализации эффективной инвестиционной, промышленной политики нельзя считать решенной. И причина этого - не столько в качестве действий и усилий по привлечению инвесторов в город, модернизации производства, внедрению новых технологий, сколько в отсутствии бюджетной мотивации. Так, налог, взимаемый в связи с применением упрощённой системы налогообложения, налоги на прибыль, на имущество в соответствии с действующим бюджетно-налоговым законодательством поступают в бюджеты субъектов и федеральный бюджет.
С 1 млрд руб. инвестиций в бюджет города поступает порядка 1 млн руб., или 0,1% от реализуемого инвестиционного проекта (в основном это норматив 15% от НДФЛ и 1% - от установленного субъектом дополнительного норматива отчислений от налога на доходы физических лиц). И это в лучшем случае, то есть тогда, когда речь идет о новом строительстве. При модернизации же производства чаще всего проводится последующая оптимизация численности работающих, а не создание новых рабочих мест. Другими словами, от инвестиций, вложенных в модернизацию производства, а это для Брянска около 10 млрд руб. ежегодно, при нынешних межбюджетных отношениях в городскую казну практически ничего не поступает.
Причины сложившейся ситуации следующие: в 2009-2013 гг. были внесены значительные изменения в федеральные и областные законодательные акты в части нормативов отчислений налогов и иных обязательных платежей в муниципальный бюджет. Так, снижение в 2009 г. норматива отчислений по налогу на доходы физических лиц с 42% до 31% и по налогу на имущество организаций с 20% до 0% привело к общей потере
бюджета города, равной 516,5 млн руб. (415,5 млн и 101 млн руб. соответственно).
С 2012 г. норматив зачисления НДФЛ был уменьшен еще на 10%, государственная пошлина за регистрацию транспортных средств стала зачисляться в федеральный бюджет, а штрафы за нарушение правил дорожного движения - в областной, что привело к общим потерям муниципального бюджета в 659,6 млн руб. (533,8 млн, 100,7 млн и 25,1 млн руб. соответственно).
И наконец, изменение областного и федерального законодательства в 2013 г. в части уменьшения на 5% норматива зачисления НДФЛ (до 16%), направления налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, в областной бюджет, штрафов за нарушение миграционного законодательства - в федеральный бюджет, приведет к общим потерям в размере не менее 1108 млн руб. (379 млн, 773,5 млн, 23 млн руб. соответственно). Разница в 67,5 млн обусловлена зачислением с 2014 г. в муниципальный бюджет части доходов от уплаты акцизов на автомобильный и прямогонный бензин, а также доведением с 80% до 100% норматива зачисления доходов от арендной платы за неразграниченные земли.
Конечно, ряд изменений в части нормативов отчислений обусловлен передачей полномочий по финансированию медицины, дошкольного образования, однако эти изменения коснулись именно тех налоговых источников, которые связаны с реализацией эффективной инвестиционной политики муниципалитета.
Кроме того, сегодня одной из самых востребованных инвесторами форм государственной (муниципальной) поддержки является возможность получения налоговых льгот. Однако, в соответствии с действующим на территории Брянской области законодательством, для бюджетов городских округов не установлен норматив зачисления по налогам на имущество организаций и на прибыль. В связи с этим предоставление налоговых льгот инвесторам на муниципальном уровне невозможно.
Главная проблема Брянска - невозможность самостоятельно распоряжаться основным инвестиционным ресурсом - землей. Отсюда - привлечение инвесторов, деятельность которых направлена на строительство и возведение новых объектов, напрямую зависит от действий органов власти субъекта РФ, так как функции по распоряжению земельными участками на территории города,
государственная собственность на которые не разграничена, с 2006 г. возложены на администрацию Брянской области.
Все эти проблемы не новы, с ними сталкиваются и другие органы местного самоуправления. Это подтвердил опрос 700 муниципальных образований, проведенный Всероссийским советом местного самоуправления в 2013 г. Поэтому, в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по итогам заседания Государственного совета РФ от 27 декабря 2012 г. № пр-144ГС в целях стимулирования инвестиционной политики Агентством стратегических инициатив в партнерстве с общероссийской общественной организацией «Деловая Россия» разработан Стандарт деятельности органов местного самоуправления по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в муниципальном образовании.
Однако описанное положение дел с межбюджетными отношениями и возложение функций по распоряжению неразгра-ниченными землями в городе на субъект РФ сведет на нет усилия по внедрению названного стандарта. А он предусматривает разработку и реализацию весьма перспективных и действенных мероприятий местных администраций, а именно:
• утверждение инвестиционной стратегии муниципального образования;
• формирование и периодическое обновление плана создания инвестиционных объектов и объектов инфраструктуры;
• подготовку ежегодного послания главы муниципального образования;
• разработку и принятие нормативной правовой базы по инвестиционной деятельности, включая механизмы защиты прав инвесторов и поддержки инвестиционной деятельности;
• формирование коллегиального органа по вопросам инвестиционного климата;
• выделение в структуре администрации самостоятельного специализированного структурного подразделения либо учреждение специализированной организации по вопросам привлечения и сопровождения инвестиций;
• создание доступной инфраструктуры в целях размещения производственных объектов инвесторов (промышленных и технологических парков, бизнес-инкубаторов);
• формирование механизмов профессиональной подготовки и переподготовки по специальностям, соответствующим
стратегии развития муниципального образования и потребностям инвестора;
• создание специализированного раздела на сайте муниципального образования, посвященной инвестиционной деятельности;
• разработку регламента сопровождения инвестиционных проектов по принципу «одного окна»;
• подготовку и принятие главой муниципального образования Инвестиционной декларации;
• реализацию оценки регулирующего воздействия принятых и принимаемых нормативно-правовых актов, затрагивающих предпринимательскую деятельность;
• организацию системы обучения, повышения квалификации и оценки компетентности сотрудников профильных органов муниципальной власти и специализированных организаций по привлечению инвестиций и работе с инвесторами;
• формирование системы управления земельно-имущественным комплексом, соответствующей инвестиционным приоритетам;
• организацию обратной связи инвесторов и руководства муниципального образования в целях оперативного решения возникающих в процессе инвестиционной деятельности проблем. В г. Брянске большая часть названных мероприятий уже
осуществляется, но ряд из них (формирование системы управления земельно-имущественным комплексом, соответствующей инвестиционным приоритетам муниципального образования; разработка регламента сопровождения инвестиционных проектов по принципу «одного окна»; создание доступной инфраструктуры в целях размещения производственных объектов инвесторов) реализовать пока не представляется возможным.
Таким образом, назрела объективная необходимость кардинального пересмотра действующего законодательства - разграничения полномочий федеральных, региональных органов власти и местного самоуправления в вопросах формирования и реализации промышленной и инвестиционной политики с обязательным постепенным переносом центра тяжести налоговых потоков (сопряженных с результатами эффективной инвестиционной и промышленной политики - налоги на прибыль, на имущество юридических лиц) в муниципальные бюджеты.
