CC BY
224
УДК 347.5
ПРОКУРОРСКИМ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ РОЗЫСКА БЕЗВЕСТНО ИСЧЕЗНУВШИХ ЛИЦ
© 2011 г. Ч.М. Исмаилов
Махачкалинский филиал Южного федерального университета,
пер. Студенческий, 3, г. Махачкала, 367013,
frgy@mail.ru
Makhachkala Branch of Southern Federal University, Studentcheskiy Lane, 3, Makhachkala, 367013, frgy@mail.ru
Анализируются особенности организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении розыска безвестно исчезнувших лиц. Исследуются проблемы проверки законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (ОРД). Предлагается рассмотреть необходимость заведения дел оперативного учета (ДОУ), розыскных дел и их сроков. Следовало бы законодательно закрепить перечень или примерный перечень категорий лиц, безвестно исчезнувших, и раскрыть эти понятия, предусмотрев, что по всем категориям заведение ДОУ является обязательным. Принятие указанных дополнений в Закон об ОРД способствовало бы укреплению законности в затронутой сфере правоотношений.
Ключевые слова: прокурорский надзор, исполнение законов, оперативно-розыскная деятельность, безвестно исчезнувшие лица, дела оперативного учета, оперативно-розыскные мероприятия.
Organization features of attorney's supervision over the laws execution in carrying out untraceable missing persons are analyzed. Verification problems of the legality of decisions, taken by bodies, carrying out operational investigative activities (OIA), are investigated. The facility necessity of engagements of records management (ERM), investigative matters and their dates are invited to consider. It would legalize the list, or an indicative list of categories of persons untraceable disappeared, and discover these concepts by providing that in all categories of institution ERM is mandatory. Adoption of these amendments to the Law on OIA would strengthen the rule of law in the affected area of legal relationships.
Keywords: attorney's supervision, laws execution, operational investigative activities, untraceable missing persons, engagements of records management, operational investigative arrangements.
В федеральных законах России в сфере розыска безвестно исчезнувших лиц не раскрывается понятие «розыск безвестно исчезнувших лиц». В толковом словаре русского языка С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой под розыском понимается «деятельность специальных органов по установлению местонахождения безвестно исчезнувших лиц» [1].
Сущность прокурорского надзора за соблюдением законов при осуществлении розыска заключается в обеспечении исполнения субъектами розыска безвестно исчезнувших лиц требований оперативно-розыскного законодательства в связи с проведением оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРМ), направленных на разыскание безвестно исчезнувших лиц; уголовно-процессуального законодательства при рассмотрении сообщений о безвестном исчезновении; административного законодательства при проведении административно-проверочных действий, направленных на обнаружение указанных лиц. Соблюдение конкретными органами и их должностными лицами прав и свобод граждан в связи с проведением ОРМ, выполнением следственных и проверочных действий. Обеспечение законности принимаемых решений в ходе оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной и административно-проверочной деятельности, а также обеспечение исполнения требований других нормативных актов, защита прав граждан и принятия мер, направленных на устранение выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующих.
При осуществлении надзора проблемным является проверка законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность (далее - ОРД), которые не конкретизированы в законе как по предмету, форме, статусу, характеру, юридической силе, субъекту. Хотя Закон о прокуратуре не содержит каких-либо ограничений, представляется, что решения, принимаемые по вопросам тактики, применения сил и средств, т.е. по вопросам, не входящим в предмет надзора, не могут быть прокурором проверены. На это обоснованно указано и А. Чувилевым. Порядок применения технических средств в ОРД, регламентированный ведомственными актами не входит в предмет прокурорского надзора [2].
Также не могут быть проверены недокументированные решения. Мы не разделяем позицию В.И. Бас-кова, который полагает, что предметом опротестования могут быть не только правовые акты, но и любое незаконное действие должностного лица, в том числе и распоряжение устного характера, если оно не соответствует закону [3]. По нашему мнению, в целях предотвращения нарушений закона на устные распоряжения или иные незаконные действия должностных лиц прокурором могут быть объявлены предостережения.
Общими надзорными мероприятиями при осуществлении розыска безвестно исчезнувших лиц независимо от категории разыскиваемых являются:
- проверка наличия полномочий у лиц, осуществляющих ОРД;
- проверка своевременности заведения дел оперативного учета (далее - ДОУ), соответствия ОРМ целям
и задачам ОРД; выполнение только тех ОРМ, перечень которых определен в ст. 6 Закона об ОРД; наличие оснований для проведения ОРМ и соблюдение условий их проведения (ст. 8 Закона об ОРД). На актуальность этого обращено внимание и Генерального прокурора РФ Ю.Чайки на итоговой коллегии Генеральной прокуратуры за 2007 г. Из изученных уполномоченными прокурорами 400 тыс. ДОУ по каждому четвертому делу выявлены нарушения, в основном своевременности их заведения и выполнения ОРМ [4];
- проверка своевременности и обязательности регистрации сообщения о безвестном исчезновении в Книге учета сообщений о преступлениях (КУСП). Представляется, что для регистрации таких сообщений можно было бы предусмотреть в ОВД самостоятельную Книгу, именуемую «Книга регистрации сообщений о безвестном исчезновении». По нашему мнению, это позволило бы предметно обособить безвестное исчезновение от преступлений, поскольку безвестное исчезновение - не всегда преступление, это повысило бы целенаправленность работы, и в случае последующего выявления признаков преступления, можно было бы перерегистрировать такое сообщение (материал проверки по указанному сообщению) в КУСП;
- своевременность и полнота проведения неотложных розыскных мероприятий: опросы лиц, возможно знавших безвестно исчезнувшего; проверки по учетам ОВД: задержанных, арестованных, приемников и спецприемников. Проверочные мероприятия по медицинским учреждениям и в морге, в бюро регистрации несчастных случаев и т.д.;
- обоснованность передачи материалов по сообщениям о безвестном исчезновении по территориальности;
- обеспечение полноты и обоснованности мер, принимаемых по розыску безвестно исчезнувших. Правильность и полнота документирования соответствующих карт и контрольно-наблюдательных дел;
- проверка законности актов органов, осуществляющих ОРД, принимаемых в форме постановлений о заведении ДОУ, о его продлении, приостановлении и соединении с другими ДОУ [5, с. 55]; наличие оснований для заведения ДОУ, своевременность его заведения; соблюдение требований и процедур при заведении ДОУ, предусмотренных ведомственными нормативными актами ОВД. Автор разделяет мнение В.И. Баскова о том, что при изучении ДОУ, в том числе заведенных по розыску безвестно исчезнувших лиц, прокурор обязан проверить «правомерность их заведения; практическую необходимость осуществления намеченных мероприятий оперативно-розыскного характера; ход и результат проведенных мероприятий; правильность документального оформления полученных сведений и т.д.» [6];
- своевременность прекращения проведения ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, когда в силу безотлагательности они проводятся без получения судебного решения, т.е. проверка соблюдения требований ст. 8 Закона об ОРД;
- проверка соблюдения требований ст. 10 Закона об ОРД, согласно которой факт заведения ДОУ не является основанием для ограничения конституционных прав и свобод, а также законных интересов человека и гражданина;
- проверка законности ведомственных правовых актов в сфере розыска безвестно исчезнувших людей;
- анализ эффективности ведомственного контроля. Мы поддерживаем позицию Е. Никитина о том, что «широкое распространение получили формальное и бессистемное планирование ОРМ, нарушения порядка санкционирования и документирования ОРМ... Отсутствие ведомственного контроля за законностью проведения ОРМ и т.п.» [7];
- проверка законности проведения ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, особенно когда они в силу безотлагательности проведены без получения судебного решения, и в последующем судом отказано в их проведении; проверка законности исполнения судебного решения, соблюдение сроков проведения ОРМ, указанных в решении суда, своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении ОРМ без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства.
Когда ОРМ проведены без разрешения судьи в случаях не терпящих отлагательства, и их проведение завершено, обращение в суд может иметь место только для проверки обоснованности их проведения, поскольку обращение за разрешением суда беспредметно, так как ОРМ уже проведены. Закон не предусматривает последующей судебной проверки обоснованности проведения ОРМ, требующих судебного решения и ограничивающих конституционные права граждан в случаях их проведения без обращения в суд. Так, в соответствии со ст. 8 Закона об ОРД, в течение 48 часов с момента начала проведения ОРМ орган, его осуществляющий, обязан получить судебное решение о его проведении либо прекратить этот процесс, т.е. данная статья допускает проведение таких ОРМ и без получения судебного решения в течение 48 часов при условии дальнейшего получения его или прекращения проведения ОРМ. Несовершенство указанных норм закона очевидно. Требование закона об обязательности уведомления суда в течение 24 часов о проведении ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, не может служить достаточной гарантией соблюдения их прав, так как закон не предусматривает какие-либо процедуры проверки в связи с этим уведомлением, и суд по своей инициативе не может проверить законность их проведения, особенно когда оно прекращено в течение 48 часов. По нашему мнению, внесение изменений в Закон об ОРД, предусматривающих обязательность уведомления прокурора о проведении ОРМ, требующих судебного решения, когда они проведены без его получения, и обязательность представления материалов в суд для проверки обоснованности подобных ОРМ могут послужить дополнительной гарантией защиты прав граждан;
- проверка соблюдения требований ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД о недопустимости разглашения сведений,
которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения ОРМ. Соблюдение требований о запрете подстрекательства, побуждения и склонения к совершению противоправных действий и недопустимости фальсифицирования результатов ОРД;
- проверка соблюдения требований законодательства о защите сведений, составляющих государственную тайну;
- проверка законности объявления безвестно исчезнувших в местный розыск, наличие оснований и выполнения комплекса мероприятий, связанных с этим. Анализ эффективности и полноты проведенных ОРМ в связи с объявлением в местный розыск;
- проверка законности объявления безвестно исчезнувших в федеральный розыск, наличие оснований, соблюдение сроков и выполнения необходимого комплекса мероприятий.
Представляется, понятия «розыск», «местный и федеральный розыск» могут быть раскрыты в законе, а основания объявления, сроки и особенности объявления в розыск применительно к категориям безвестно исчезнувших лиц - урегулированы в нормативно-правовом акте федерального уровня открытого характера.
В зависимости от категории розыска безвестно исчезнувших лиц проводимые органами, осуществляющими ОРД, проверочные действия и ОРМ, их документирование, заведение (незаведение) ДОУ, сроки хранения документов и их уничтожение различаются. Поэтому надзорные мероприятия прокурора также имеют или должны иметь свои особенности применительно к категории розыска.
По нашему мнению, когда по сообщениям о безвестном исчезновении лиц приняты процессуальные решения об отказе в возбуждении уголовного дела, и разыскиваемые не обнаружены, объявление их в федеральный розыск одновременно с заведением ДОУ может быть более эффективным и результативным. При осуществлении розыскных мероприятий по фактам беспричинного и внезапного исчезновения, допустимым, обоснованным и соответствующим целям розыска, является проведение всех ОРМ, предусмотренных ст. 6 Закона об ОРД.
Согласно ст. 8 Закона об ОРД, прослушивание телефонных и иных переговоров допускается только в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений средней тяжести, тяжких или особо тяжких преступлений, а также лиц, которые могут располагать сведениями об указанных преступлениях.. Исходя из анализа правовых норм, предусмотренных в в той же статье Закона, можно предположить, что при розыске безвестно исчезнувших, за исключением исчезнувших внезапно и беспричинно, также не допускается проведение ОРМ, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина, поскольку они проводятся при наличии информации о преступлениях и лицах их подготавливающих, совершающих, по которым предварительное следствие обязательно. Когда отсутствуют сведения о
том, что лицо стало жертвой и из обстоятельств исчезновения это не вытекает, а также отсутствуют данные, свидетельствующие о внезапности и беспричинности исчезновения, безвестное исчезновение нельзя расценивать как информацию о признаках преступления.
По указанным основаниям, по нашему мнению, при розыске безвестно исчезнувших недопустимо и осуществление следующих ОРМ: проверочная закупка и контролируемая поставка предметов, поскольку объектом являются вещества и продукция, свободная реализация которых запрещена либо оборот которых ограничен; оперативный эксперимент или оперативное внедрение, поскольку они осуществляются в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступления, а также в целях установления лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших.
При осуществлении надзора за розыском несовершеннолетних, ушедших (бежавших) из дома, школ интернатов, детских домов, бежавшие из приемников-распределителей и специальных образовательных учреждений, а также психически больных и других больных и детей, которые по состоянию здоровья или возрасту не могут сообщить о себе сведений, необходимо проверить: проведены ли опросы заявителя об обстоятельствах исчезновения, выяснены ли (исследованы ли причины исчезновения, наведены ли справки о возможном месте появления разыскиваемого, получены ли фотографии исчезнувшего, проведена ли проверка по учетам, по сведениям новых обращений, среди доставленных в ОВД, получена ли идентификационная информация, ориентированы ли подразделения милиции на розыск по приметам, направлены ли розыскные задания и получены ли на них ответы, задействована ли помощь общественности и возможности СМИ и т.д. Прокурор также обращает внимание на своевременность, полноту, качество и результативность проведения ОРМ.
При осуществлении надзора за розыском лиц, утративших связь с близкими родственниками, необходимо проверить: проведены ли опросы заявителя об обстоятельствах исчезновения и выяснены ли причины утраты связи и давность отсутствия сведений, наведены ли справки о возможном известном последнем местонахождении, получены ли фотографии исчезнувшего, проведена ли проверка по учетам, получена ли идентификационная информация, направлены ли розыскные задания и получены ли на них ответы, задействована ли помощь общественности и возможности СМИ. Кроме того, с учетом длительности отсутствия связей и степени родства исследованы ли вопросы своевременности обращения, выяснены ли причины необращения, цель запоздалого обращения, наличие сведений о возможном изменении фамилии, нахождение в местах, угрожающих безопасности жизни, проанализированы ли вопросы имущественного состояния, состояния здоровья, данные об образе жизни, наличие сведений о разыскиваемом у родственников, проживающих в других регионах, городах и за пределами Российской Федерации, наличие об-
стоятельств, могущих выдвинуть предложение о том, что разыскиваемый стал жертвой преступления. Имеются ли решения суда о признании разыскиваемого безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим. Исследованы ли вопросы гражданства, наличие двойного гражданства. Прокурор также обращает внимание на своевременность, полноту, качество и результативность проведения ОРМ.
Проблемными вопросами данной категории разыскиваемых являются определения «временного промежутка» утраты связи. Фактор времени является определяющим, поскольку внезапность и беспричинность исчезновения являются признаками другой категории разыскиваемых лиц. Поскольку речь идет об утрате связи с близкими родственниками, не простым является вопрос раскрытия этого понятия, так как заявление от указанных лиц является поводом для начала проверочных действий.
Важнейшим условием обеспечения надлежащего прокурорского надзора, на наш взгляд, является раскрытие в нормативно-правовом акте федерального уровня открытого характера понятий: «лиц, утратившие связь с близкими родственниками», «начало срока утраты связей» и «близкие родственники» - применительно к оперативно-розыскному законодательству. До этого, по нашему мнению, сообщениями близких родственников об утрате связей, которые являются поводом к началу ОРМ, могут быть заявления лиц, определяемых уголовно-процессуальным законодательством (ст. 5 УПК РФ) как близкие родственники и близкие лица.
При осуществлении надзора за розыском лиц, пропавших при стихийных бедствиях, катастрофах, вооруженных конфликтах, т.е. при очевидных обстоятельствах, трупы которых обнаружены не были, прокурору необходимо иметь в виду, что в большинстве случаев, это одновременное исчезновение достаточно большой группы людей, обусловленные обстоятельствами чрезвычайного характера. В ходе проверки следует особое внимание обращать на следующие вопросы:
- достоверность обстоятельств, в связи с которыми имеет место безвестное исчезновение;
- полноту принятых мер по установлению количества безвестно исчезнувших лиц;
- полноту обследования помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств и т.д.;
- изъятие (сбор) образцов для сравнительного исследования и на полноту, своевременность принятия мер по проведению сравнительных исследований;
- обоснованность исследования предметов и документов;
- наличие проведения опросов очевидцев событий;
- наличие фотографий исчезнувшего (исчезнувших) лиц и идентификационной информации;
- своевременность и полноту организации и проведения поисково-спасательных работ (задействованы ли специальные подразделения и их техническая оснащенность), результаты поисково-спасательных мероприятий и обоснованность их прекращения;
- своевременность образования специальной комиссии для установления поводов и причин стихийных бедствий и катастроф;
- полноту проведения специальных исследований и служебного, ведомственного или межведомственного расследования;
- наличие основания для возбуждения уголовного дела;
- своевременность выставления опознавательных карт;
- своевременность использования помощи общественности и возможности СМИ для выяснения обстоятельств (информирована ли общественность об указанных событиях и т.д.).
Проблемными для данной категории безвестно исчезнувших лиц, по нашему мнению, являются вопросы заведения ДОУ розыскных дел и сроки их заведения. Эта проблема обусловлена тем, что в ведомственном приказе МВД России предусмотрено, что применительно к указанной категории разыскиваемых ДОУ не заводится. В таком случае являются ли они разыскиваемыми в порядке, предусмотренном нормами оперативно-розыскного законодательства, где должны сосредоточиваться документы - планы и другие оперативно-служебные документы, отражающие ход и результаты проведенных мероприятий, оценка эффективности ведомственного контроля, указания органов ведомственного контроля. Какие документы должен истребовать для проверки прокурор, как быть с его поручениями и требованиями. Представляется, что поскольку необходимо принять меры к розыску данной категории безвестно исчезнувших, независимо от обстоятельств исчезновения, заведение ДОУ является обязательным. Особенным может быть заведение объединенного ДОУ применительно не к конкретной личности, а к группе людей по обстоятельствам и ситуации их исчезновения. Очевидность обстоятельств исчезновения не означает очевидность исчезновения. Вопросы заведения ДОУ имеют и прямое отношение к прекращению розыска, хранения и уничтожения документов. В противном случае необходимо предусмотреть иной порядок розыска безвестно исчезнувших лиц, отличный от установленного нормами оперативно-розыскного законодательства. К данной категории разыскиваемых в большей степени применим комплекс мер, предусмотренных и иными отраслями права (административного права, криминалистики и т.д.).
Вопросы заведения ДОУ затрагивают не только юридический аспект, но и социально-экономический и демографический, поскольку «неразыскиваемые» «выпадают» из статистики. Это касается и вопросов компенсации вреда, назначения пенсий и пособий и т.д. Трудно представить себе, что имеется категория безвестно исчезнувших, разыскиваемых без заведения розыскного дела, т.е. по сути неразыскиваемых.
Более того, в соответствии с ч. 2 ст. 7 Закона об ОРД заведение ДОУ является обязательным, в том числе и по сведениям о лицах, без вести пропавших, и об обнаружении неопознанных трупов. На обязательность регистрации ДОУ указано и в приказе Гене-
рального прокурора РФ от 21.12.2007 № 207. Поскольку заведение ДОУ - не самоцель, а целенаправленная деятельность ОВД по сбору, систематизации сведений о розыске безвестно исчезнувших лиц, планированию и осуществлению ОРМ, направленных на обнаружение разыскиваемых, то его заведение является обязательным и имеет практическое значение как форма концентрации (накопления) документов, отражающих проведение ОРМ и их результатов.
При осуществлении надзора по выполнению мероприятий установления личности по трупу (погибшие, умершие), прокурор обращает внимание на законность и полноту следующих принятых мер:
- проведен ли осмотр места обнаружения трупа, приняты ли меры по отысканию и закреплению данных (могущих иметь значение вещественных доказательств), способствующих установлению личности неизвестного, проведены ли опросы лиц возможно знавших неизвестного, или обстоятельства обнаружения трупа;
- проведен ли осмотр трупа с участием эксперта до и после туалета, фиксированы ли характерные приметы и их расположение, описана ли внешность по системе словесного портрета. Описана ли одежда и ее положение, изъяты ли одежда, обувь, предметы и другие вещи, обнаруженные на трупе. Применена ли видеосъемка, когда внешнеопознавательные признаки отсутствуют (скелетирование);
- назначены ли экспертно-, медико-криминалистические и идентификационные исследования, направленные на наличие телесных повреждений, их локализации и механизм образования, прижизнен-ность их образования. Установлена ли причина смерти и давность ее наступления;
- соблюдены ли порядок и процедура захоронения трупа неизвестного (полнота документирования опознавательных признаков, разрешение руководства ОВД или следователя);
- соблюден ли запрет на кремирование неопознанного трупа;
- имеют ли место признаки преступления, т.е. не стал ли исчезнувший жертвой преступления;
- имеет ли место укрытие преступления (неочевидное убийство, причинение смерти в результате дорожно-транспортного происшествия), маскированного под безвестное исчезновение и т.д.
Таким образом, в законе следовало бы закрепить перечень или примерный перечень категорий лиц, безвестно исчезнувших, и раскрыть эти понятия, предусмотрев, что по всем их категориям заведение ДОУ является обязательным. На актуальность этого указано и А.Ф. Козусевым « . закон перечисляет не все основания для заведения дел оперативного учета. В частности, не указаны ставшие известными органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, сведения о больных и детях, которые по состоянию здоровья или возрасту не могут сообщить о себе сведения» [5, с. 54].
Логично предусмотреть в законе, применительно к категориям безвестно исчезнувших лиц, и перечень, допускаемых к проведению либо запрещающих прове-
дение (предусматривающих запрет на осуществление) ОРМ из перечисленных в ст. 6 Закона об ОРД. К примеру, по розыску лиц, утративших связь с родственниками, вряд ли можно проводить ОРМ, ограничивающие конституционные права и свободы граждан. По существующим основаниям и условиям их проведения легко можно формально обосновать по одному основанию, фактически имея другие намерения и цели.
Принятие указанных дополнений в Закон об ОРД способствовало бы укреплению законности в затронутой сфере правоотношений.
Литература
1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 2-е изд., испр. и доп. М., 1994. С. 672.
Поступила в редакцию
2. Чувилев А. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Законность. 1995. № 6. С. 23.
3. См.: Басков В.И. Курс прокурорского надзора: учебник. М., 1999. С. 123.
4. Под надзором. Генеральный прокурор РФ Юрий Чайка ответил на вопросы корреспондента // Рос. газ. 2008. 22 февр.
5. Козусев А.Ф. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности М., 2001.
6. Басков В.И. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью при расследовании преступлений // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11. Право. 1998. № 4. С. 37.
7. Никитин Е. Надзор за законностью оперативно-розыскных мероприятий // Законность. 2007. № 6. С. 23.
28 октября 2010 г.
