Прокурорский надзор важное средство защиты прав человека и гражданина Текст научной статьи по специальности «Право»

7. ПолищукН.И. Парадигма гуманизации современной правовой политики России // X Всероссийские декабрьские юридические чтения в Костроме: сб. материалов: в 3 т. / сост. В.В. Груздев. - Кострома, 2013.

8. Полищук Н.И. Правовые проблемы моратория на смертную казнь // Современное право. -

2007. - № 8. - С. 92-96.

9. Полищук Н.И. Теоретическая модель взаимосвязи нормы права, правоотношения и юридического факта. 2-е изд., испр. и доп. - Воронеж,

2008. - С. 251-252.

10. Полищук Н.И. Уголовно-исполнительная политика Российской Федерации на современном этапе его развития // Вестник юридического факультета Коломенского института (филиала) МГОУ им. В.С. Черномырдина: науч.-практ. журн. - Коломна, 2012. - Вып. 7.

11. Полищук Н.И., Вороненков Д.Н. Правовые реформы и развитие национальной пенитенциарной системы // Современное право. - 2013. - № 5. -С. 89-94.

12. Уголовный процесс / под ред. В.П. Божьева, 3-е изд. - М.: Спарк, 2002. - 704 с.

УДК 342.7

Коробейников Борис Васильевич

доктор юридических наук, профессор заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ Академия Гэнеральной прокуратуры Российской Федерации

niiagp@mail.ru

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР - ВАЖНОЕ СРЕДСТВО ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Автор статьи отмечает, что права и свободы человека, участвующего в уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных, административных, трудовых, жилищных и других видах отношений, определяются и регулируются различными видами федерального законодательства, а защита этих прав является одной из приоритетных задач надзорной деятельности органов прокуратуры. На современном этапе проблема прав и свобод личности стоит очень остро, поэтому и деятельность прокуроров в рамках указанного направления оказывается особенно актуальной.

Автор статьи считает, что приказы Генерального прокурора Российской Федерации играют очень важную роль в защите как конституционных прав и свобод человека и гражданина, так и прав и свобод, предусмотренных на основании норм Конституции в ином федеральном законодательстве. В работе приводится анализ ключевых положений Конституции Российской Федерации, приказов Генеральной прокуратуры РФ, связанных с организацией, проведением и повышением эффективности прокурорского контроля. Значение приказов Генерального прокурора Российской Федерации в защите конституционных прав человека и гражданина, прежде всего, определяется тем, что в них на основании анализа состояния законности (правонарушаемости) указываются те виды конституционных прав граждан на проверку соблюдения (исполнения), которых всем подчиненным прокурорам следует обратить особое внимание.

Ключевые слова: права и свободы человека и гражданина, прокурорский надзор, Конституция, Генеральная прокуратура РФ.

Основные права человека и гражданина Российской Федерации предусмотрены в статьях 17-64 главы II Конституции Российской Федерации. Будучи частью Основного закона России, они являются правовой основой для последующей конкретизации тех или иных прав в федеральном законодательстве, регулирующем различные сферы общественных отношений, в которых участвует человек и гражданин. Права и свободы человека, участвующего в этих отношениях, определяются и регулируются различными видами федерального законодательства. Это уголовно-процессуальное, гражданско-процессуальное, административное, трудовое, жилищное и многие другие виды законодательства. Защита этих прав является одной из приоритетных задач надзорной деятельности органов прокуратуры.

На современном этапе социально-экономического и политического развития Российского государства и общества значение прав и свобод человека существенно возросло. Поэтому из I главы

третьего раздела Закона о прокуратуре Российской Федерации «Надзор за исполнением законов (ранее назывался «общий надзор») в действующей редакции закона «О прокуратуре Российской Федерации» (от 17.01.1992 № 2202-1 ФЗ) деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделена как самостоятельное основное направление прокурорского надзора (глава 2 ст. 26-28).

Деятельность прокуроров в названном направлении помимо закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющего предмет и полномочия надзора прокурора, регулируется приказами Генерального прокурора Российской Федерации.

Генеральный прокурор Российской Федерации уделяет этому направлению надзорной деятельности подчиненных прокуроров повышенное внимание. Об этом свидетельствует то, что за период с 1993 по 2013 год количество изданных (опубликованных) приказов этого направления занимало третье место в общем числе всех приказов, посвя-

© Коробейников Б.В., 2015

Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова «¿j- № 1, 2015

197

щенных всем направлениям прокурорской надзорной деятельности.

Приказы Генерального прокурора Российской Федерации играют очень важную роль в защите как конституционных прав и свобод человека и гражданина, так и прав и свобод, предусмотренных на основании норм Конституции в ином федеральном законодательстве. Жизнь показывает, что установленные государством даже в Конституции Российской Федерации права и свободы нередко нарушаются. Так, в 2013 году прокурорами было выявлено 3016244 нарушений прав граждан, а за период 2011-2013 годов прокурорами в интересах граждан было предъявлено в суды более 2,2 милн. исков на сумму 34,4 млрд. рублей [6, с. 41]. Без помощи прокуратуры гражданам пришлось бы тратить много сил и времени, чтобы восстановить нарушенные права.

Такая распространенность нарушений прав и свобод граждан не могла не вызвать озабоченность Генерального прокурора Российской Федерации, что и повлекло активное издание приказов, направленных на активизацию и совершенствование деятельности прокуроров в рассматриваемом направлении.

Предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами права человека и гражданина обеспечиваются экономическими, политическими, социальными и иными структурами государства. Органы прокуратуры и возглавляющий их Генеральный прокурор Российской Федерации защищают эти права и свободы от любых посягательств путем выявления их нарушений и принятия мер к их устранению, т.е. восстановлению нарушенных прав.

Значение приказов Генерального прокурора Российской Федерации в защите конституционных прав человека и гражданина, прежде всего, определяется тем, что в них на основании анализа состояния законности (правонарушаемости) указываются те виды конституционных прав граждан на проверку соблюдения (исполнения), которых всем подчиненным прокурорам следует обратить особое внимание. Так в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195 (в ред. Приказов Генпрокуратуры России от 09.02.2012 №39 и от 10.02.2012 №46) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» обращается внимание прокуроров на необходимость активизации защиты закрепленных в Конституции РФ прав на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), социальное обеспечение (ст. 39), трудовых (ст. 37), жилищных (ст. 40), избирательных (ст. 32) и иных социальных и политических прав и свобод человека и гражданина, в том числе безопасных условий труда (ст. 37), своевременной выплаты заработной платы (ст. 37), проведения публичных мероприятий (ст. 31) и др.

Виды норм Конституции РФ и иного законодательства, надзору за соблюдением которых Генеральный прокурор Российской Федерации требует от подчиненных ему прокуроров уделить особое внимание, могут изменяться в зависимости от конкретной социально-экономической обстановки в стране или особенностей контингента граждан, права и интересы которых требуют особых мер защиты. Так в приказе от 27.11.2007 № 189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» внимание прокуроров обращается на необходимость на всех стадиях уголовного судопроизводства обеспечить действенный надзор и обеспечение неукоснительного соблюдения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод граждан в процессе применения к гражданам процессуальных мер принуждения (ст. 22); проверять законность и обоснованность задержания граждан, подозреваемых в совершении преступления (ст. 22); принимать решительные меры к устранению выявленных фактов незаконного ограничения права гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23), а также незаконного проникновения в жилище (ст. 25) обжаловать все незаконные и необоснованные судебные решения по уголовным делам (ст. 50) и др.

Особого внимания Генеральный прокурор Российской Федерации требует от подчиненных прокуроров по защите конституционных прав групп населения, имеющих ограниченные возможности самостоятельной защиты этих прав.

К числу таких социальных групп, прежде всего, относятся несовершеннолетние.

В приказе от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» Генеральный прокурор Российской Федерации требует от подчиненных прокуроров чтобы при организации надзора за соблюдением конституционных и иных прав несовершеннолетних они исходили из того, что благосостояние и интересы детей имеют приоритетное значение во всех сферах жизни общества и государства. С учетом этого и в порядке исполнения требований приказа Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроры активно проверяют соблюдение предусмотренных в Конституции РФ жилищных и имущественных прав несовершеннолетних (ст. 35); прав на социальную защиту, охрану жизни и здоровья (ст. 41); образование (ст. 43); свободу совести и вероисповеданий (ст. 28); защиту детей от информации, наносящей вред их здоровью, нравственности и духовному развитию (ст. 29).

Особого внимания к соблюдению Конституционных прав несовершеннолетних Генеральный прокурор Российской Федерации требует от про-

куроров, осуществляющих надзор на стадиях досудебного и судебного судопроизводства, а также в процессе исполнения наказания, назначенного судом несовершеннолетним за совершенные правонарушения и преступления (ст. 47-50).

Особое значение в защите конституционных прав граждан имеет приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45 «Об утверждении и введении в действие «Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».

В этом приказе Генеральный прокурор Российской Федерации требует от подчиненных прокуроров обеспечить рассмотрение обращений и организацию приема заявителей в строгом соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и действующим законодательством. В прилагаемой к приказу Инструкции подробно рассмотрен порядок приема устных и письменных обращений граждан в связи с нарушениями их законных, прежде всего, конституционных прав, порядок разрешения обращения граждан, сроки рассмотрения обращений, порядок направления ответов на обращения, организация приема заявителей в органах прокуратуры.

Таким образом, исполнение названного приказа Генерального прокурора Российской Федерации является определенной гарантией своевременного и объективного разрешения в органах прокуратуры обращений граждан в связи с нарушением их конституционных прав.

Издание Генеральным прокурором Российской Федерации приказов, с требованием обратить особое внимание на надзор за соблюдением тех или иных конституционных прав человека и гражданина повышает активность сотен прокуроров, в чью компетенцию входит это направление надзора. Приказы Генерального прокурора Российской Федерации подлежат неукоснительному исполнению всеми подчиненными ему прокурорами. В результате возрастает количество проверок соблюдения соответствующего законодательства, количество выявленных и устраненных правонарушений, повышается уровень соблюдения конституционных прав человека и гражданина.

В приказах Генерального прокурора Российской Федерации не только определяются наиболее важные направления в деятельности прокуроров по защите конституционных прав граждан, но и указываются наиболее эффективные правовые средства и методы, которые должны применять прокуроры в этой деятельности.

Виды применяемых средств и методов их применения существенно зависят от вида нарушенного законодательства и субъектов, совершивших правонарушения. С учетом этого набор и характеристика указанных, наиболее эффективных

средств и методов выявления и устранения нарушений, конституционных прав человека и гражданина в различных приказах Генерального прокурора Российской Федерации, помимо общих полномочий, закрепленных в ст. 27 закона «О прокуратуре Российской Федерации», существенно различаются.

Так, в вышеназванном приказе от 07.12.2007 № 195 указано:

1. В целях выявления фактов нарушения конституционных прав граждан надзор за законностью правовых актов осуществлять независимо от поступления информации о нарушениях законности, а проверку исполнения законов проводить на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан и т.п.)

2. В качестве повода для прокурорских проверок соблюдения конституционных прав человека и гражданина рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики и других материалов, содержащих данные о нарушениях законности.

В приказе от 27.11.2007 № 189 предусмотрено:

1. Уделять особое внимание защите конституционных прав потерпевших от преступления, принимать меры к обеспечению гражданских исков в уголовном деле.

2. Практиковать проведение проверок мест содержания задержанных в вечернее и ночное время.

3. Систематически информировать общественность о мерах, принимаемых прокурорами по усилению защиты конституционных прав и свобод граждан в уголовном судопроизводстве.

4. Комплексно, не реже одного раза в полугодие анализировать состояние прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве. Результаты обобщения использовать для совершенствования организации надзора.

5. Положение о соблюдении конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве систематически рассматривать на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов.

Особенно много указаний организационного и методического характера содержится в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26.11.2007 № 188. Назовем в качестве примера лишь некоторые из них:

1. Пресекать принятие региональных нормативных актов, не соответствующих федеральному законодательству и ущемляющих права и интересы детей.

2. Усилить надзор за соблюдением прав органов и учреждений по делам молодежи и законностью их деятельности.

3. Привлекать специалистов Федеральной службы по труду и занятости к проверкам соблюдения конституционных прав несовершеннолетних на труд и охрану безопасности труда, особенно на предприятиях среднего и малого бизнеса.

4. Принимать участие в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, активно влиять на реализацию комиссиями правозащитных функций. Периодически анализировать практику деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

5. Обеспечить прокурорский надзор за деятельностью подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел по выявлению и учету несовершеннолетних правонарушителей и родителей, отрицательно влияющих на детей.

6. Остро реагировать на случаи использования административного задержания несовершеннолетних в целях оказания давления на них для признания ими вины в совершении преступления. Организовать контроль за фактическим устранением нарушений конституционных прав и свобод несовершеннолетних.

7. Привлекать к работе по осуществлению надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи наиболее квалифицированных и опытных работников.

Перечисленные мероприятия составляют лишь часть обязательных для исполнения методических указаний, содержащихся в выше названном приказе Генерального прокурора Российской Федерации, бесспорно повышающих уровень защиты органами прокуратуры конституционных прав и свобод несовершеннолетних и молодежи.

В приказе от 10.01.2013 № 45, как и в предыдущих приказах, дается ряд методических указаний о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры.

Наиболее важные из них состоят в следующем:

1. Организовать изучение Инструкции прокурорскими работниками и государственными гражданскими служащими органов прокуратуры Российской Федерации.

2. Работу по рассмотрению обращений и приему граждан анализировать, обобщать, а итоги анализа использовать для прогнозирования и планирования надзорной деятельности.

3. Учитывать, что утвержденная Инструкция устанавливает общие принципы и способы организации работы по рассмотрению обращений и приему граждан в органах прокуратуры.

Особенности порядка и сроков рассмотрения обращений, связанных с реализацией процессуальных прав и интересов в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве, обращений, вытекающих из международных отношений, обращений депутатов, военнослужащих и некоторых иных обращений, а также приема граждан регу-

лируются регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации и организационно-распорядительными документами Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

Помимо рассмотренных компонентов содержания Приказы Генерального прокурора Российской Федерации содержат, и некоторые рекомендации относительно мер, принимаемых прокурорами к нарушениям конституционных прав граждан и лицам их нарушивших.

Приказы Генерального прокурора Российской Федерации регулируют деятельность прокуроров по защите конституционных прав человека и гражданина не только во всех направлениях прокурорского надзора, но и в иных направлениях деятельности органов прокуратуры, в том числе в процессе участия прокуроров в рассмотрении уголовных и гражданских дел.

Любое преступление, причиняющее вред человеку, нарушает его конституционные права. Так, совершение кражи (ч. 2. ст. 158 УК РФ) является одним из самых распространенных преступлений. В 2013 г. было зарегистрировано 186363 кражи, совершенных из жилища или квартиры. В результате совершения этого преступления одновременно нарушалось право граждан на неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ) и право частной собственности (ст. 35 Конституции РФ).

В соответствии с требованиями п. 5.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 25.12.2012 № 465 «Об участии прокуроров в судебных инстанциях уголовного судопроизводства» каждый государственный обвинитель (прокурор) обязан «всемерно способствовать принятию судом законного, обоснованного и справедливого решения», т.е. вынесения приговора, максимально восстанавливающего права потерпевшему и возмещение причиненного материального ущерба. В то же время, если государственный обвинитель на основании всестороннего исследования доказательств придет к выводу, что подсудимый не виновен в совершении преступления, то он может отказаться от обвинения (п. 7 Приказа) и тем самым защитить достоинство личности подсудимого (ст. 21 Конституции РФ), его свободу и неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ).

Особо важное значение в защите конституционных прав граждан имеет приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.04.2012 № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе». Выше уже отмечалось, что многие конституционные права граждан конкретизируются в многочисленных и разнообразных федеральных законах. Это обстоятельство порождает разнообразные по содержанию права человека и гражданина, которые, к сожалению, нередко нарушаются особенно в сфере гражданско-правовых отношений.

Так, в 2013 году органами прокуратуры было выявлено и, следовательно, пресечено 231638 нарушений жилищных прав граждан (ст. 40 Конституции РФ), более 1 миллиона нарушений трудовых прав граждан, в том числе 126200 нарушений законодательства об охране труда (п. 3 ст. 37 Конституции РФ), 60878 нарушений миграционного законодательства (ст. 27 Конституции РФ) и т.д.

Особое внимание в названном приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26.04.2012 № 181 уделяется защите конституционных прав лиц, которые сами по уважительным причинам не могут обратиться в суд.

Генеральный прокурор Российской Федерации в названом приказе от 26.04.2012 № 181 требует от подчиненных прокуроров обязательного участия в рассмотрении дел с целью защиты таких конституционных прав граждан, как дела о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ); о защите избирательных прав (ст. 260.1 ГПК РФ); о лишении родительских прав, восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса Российской Федерации); об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 Семейного кодекса Российской Федерации, ст. 273 ГПК РФ); о признании гражданина недееспособным, об ограничении дееспособности гражданина (ст. 284 ГПК РФ); об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников специального обеспечения и образования (ст. 48 Закона РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»); и др.

В приказе даются конкретные методические рекомендации прокурорам, защищающим конституционные права граждан в гражданском процессе. В частности, Генеральный прокурор Российской Федерации требует, чтобы лица, участвующие в рассмотрении судами гражданских дел, тщательно готовились к судебному заседанию, изучали материалы, послужившие основанием для обращения в суд с иском или заявлением, анализировали законодательство, применимое при рассмотрении дела, оценивали имеющиеся в деле доказательства на предмет их достаточности, относимости и до-

пустимости. Все это, безусловно, обеспечивает успешную защиту конституционных прав граждан.

Библиографический список

1. Конституция Российской Федерации. -[Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// www.constitution.ru/ (дата обращения 12.01.2015)

2. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.dvtp.ru/ node/2032 (дата обращения 12.01.2015).

3. Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.11.2007 года N° 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.lawmix.ru/expertlaw/71637 (дата обращения 12.01.2015).

4. Приказ Генпрокуратуры РФ от 26.04.2012 года N 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://genproc.gov.ru/documents/orders/ document-76029/ (дата обращения 19.01.2015).

5. Приказ Генпрокуратуры РФ от 25.12.2012 № 465 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://refugee.memo.ru/ For_All/law.nsf/9f27ad695d5c178cc3256b89007288 45/142425605f9f7b42c3257b2d0041d745!0penDocu ment (дата обращения 19.01.2015).

6. Приказ Генпрокуратуры РФ от 30 января 2013 года № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://docs.cntd.ru/ document/902397775 (дата обращения 12.01.2015).

7. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры «2013 год»: информационно-аналитическая записка. - М., 2014.

8. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base.garant.ru/10164358/ (дата обращения 14.01.2015).