CC BY
323
ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС
УДК 343.1
С. Н. Бабаев
ПРОКУРОР В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ: РЕФОРМА ПРОШЛА, ПРОБЛЕМЫ ОСТАЛИСЬ
Статья посвящена вопросу о функциях прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса. Обобщены различные точки зрения по данному вопросу. Делается вывод, что в досудебных стадиях уголовного процесса прокурор осуществляет и функцию надзора за исполнением закона, и функцию уголовного преследования, что позволяет отнести российскую прокуратуру к прокуратуре смешанного типа и, в свою очередь, является следствием закрепления в отечественном уголовно-процессуальном законодательстве модели соответствующего типа уголовного судопроизводства. Обосновывается мнение, что эти две функции тесно взаимосвязаны, что создает определенные трудности в определении их содержания.
К л ю ч е в ы е с л о в а: прокурор, функции прокурора, прокурорский надзор, уголовное преследование, досудебное производство, руководство процессуальной деятельностью, уголовно-процессуальные функции.
THE PUBLIC PROSECUTOR IN PRE-JUDICIAL
MANUFACTURE: REFORM HAS PASSED, PROBLEMS REMAINED
The Clause is devoted a question on functions of the public prosecutor in pre-judicial stages of criminal procedure. The various points of view on this point in question are generalised. The conclusion that in pre-judicial stages of criminal procedure the public prosecutor performs also function of supervision of law execution becomes, and criminal prosecution function that allows to carry the Russian Office of Public Prosecutor to Office of Public Prosecutor of the mixed type that in turn, is a consequence of fastening in the domestic criminal procedure legislation of model of corresponding type of criminal trial. The opinion is proved that these two functions are closely interconnected with each other that creates certain difficulties in determination of their maintenance. K e y w o r d s: the public prosecutor, functions of the public prosecutor, public prosecutor's supervision, criminal prosecution, pre-judicial production, a management of procedural activity, criminal procedure functions.
Поступила в редакцию 15 апреля 2019 г.
Производство предварительного расследования по уголовным делам создает возможности для существенного незаконного ограничения или нарушения прав и свобод участников уголовного процесса, прежде всего подозреваемых и обвиняемых, однако речь должна идти и о других вовлекаемых в процесс лицах. Поэтому законодательством установлены необходимость повышенной активности прокуроров в данной области надзора, а также
© Бабаев С. Н., 2019
предварительный, в ряде случаев, характер их деятельности по оценке законности и обоснованности готовящихся решений и действий1.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ, принятый 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (далее - УПК РФ), принципиально изменил положение прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса. Существенно изменились полномочия прокурора в сфере дознания и предварительного следствия. Новый процессуальный закон скорректировал объект прокурорского надзора в данной отрасли. Теперь на досудебных стадиях объектом надзора является процессуальная деятельность органов дознания и предварительного следствия.
В соответствии с ч. 1 ст. 37 УПК РФ роль прокурора на досудебной стадии уголовного процесса двойственна: во-первых, прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование; во-вторых, осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную работу, и предварительное расследование в любых формах его осуществления2. Иными словами, прокурор уполномочен одновременно осуществлять два вида деятельности: и уголовное преследование, и надзор при ее осуществлении другими на то уполномоченными органами и лицами3.
В связи с этим А. В. Смирнов отметил, что прокурор - это должностное лицо, уполномоченное в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ). Таким образом, прокурор в российском уголовном процессе совмещает процессуальную деятельность по уголовному преследованию и государственно-правовую функцию надзора за соблюдением законов4.
1 Например, в п. 1.1 и 1.2 приказа Генерального прокурора России от 28 декабря 2016 г. № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» закреплено: «Обеспечить качественный и эффективный надзор за исполнением законов органами предварительного следствия независимо от их ведомственной принадлежности в соответствии с полномочиями, предусмотренными Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации» и Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации. Считать приоритетным направлением своей деятельности защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений, а равно защиту личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения». См. также: Мар-шунов М. Н. Комментарий к Закону о Прокуратуре Российской Федерации. СПб., 2001. С. 83.
2 По мнению Ю. Сельникова, данный подход правильнее отражает существо предмета надзора, однако на практическую деятельность прокуроров он, по-видимому, никак не повлияет (см.: Сельников Ю. Полномочия прокурора в досудебном производстве по новому УПК // Законность. 2002. № 3. С. 6).
3 По сути, различия по данному вопросу между УПК РСФСР и УПК РФ незначительны. Так, В. Б. Алексеев констатировал в комментарии к УПК РСФСР, что «закон не противопоставляет обязанности прокурора осуществлять уголовное преследование и поддерживать государственное обвинение его надзорным функциям» (Научно-практический комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР / под ред. В. М. Лебедева. М., 1997. С. 54).
4 См.: Смирнов А. В., Калиновский К. Б. Уголовный процесс : учеб. для вузов / под ред. А. В. Смирнова. СПб., 2005. С. 110.
Данное положение способствовало активизации дискуссии по давно обсуждаемой проблеме о роли прокурора и о его процессуальных функциях в досудебном производстве5 и, следовательно, о недостаточной и неоптимальной регламентации его полномочий УПК РФ6. Как верно заметил З. Ф. Гатауллин, данный вопрос «представляется чрезвычайно запутанным»7.
Проведение непоследовательной и непродуманной по сути реформы по законодательному изменению компетенции прокурора в 2007-2010 гг. при осуществлении им своей деятельности в досудебном производстве по уголовным делам не способствовало, по нашему мнению, разрешению существующих проблем, а только, еще в большей степени, усилило остроту дискуссии. Интересным представляется тот факт, что реализованная в 2007 г. по благовидным мотивам обеспечения процессуальной самостоятельности следователя, а также объективности прокурора при оценке результатов его деятельности концепция отстранения прокурора от руководства расследованием разрабатывалась еще в 70-е гг. прошлого столетия8.
В результате проведенной реформы прокурор сегодня не только не осуществляет уголовно-процессуальную деятельность по расследованию преступлений самостоятельно, но и фактически с 2007 г. утратил полномочия и по контролю за предварительным следствием9. Впервые российский прокурор оказался лишенным почти всех правомочий, связанных с личным производством предварительного следствия, участием в следствии по уголовному делу, находящемуся в производстве поднадзорного следователя10.
Представляется целесообразным рассмотреть основные точки зрения по данному вопросу.
Мнение одних ученых заключается в том, что прокурор должен осуществлять только уголовное преследование и процессуальное руководство ор-
5 Различные варианты точек зрения связаны с различными комбинациями таких видов деятельности прокурора в досудебном производстве, как «уголовное преследование», «надзор за процессуальной деятельностью» и «руководство следствием и дознанием».
6 См., например: Огородов А. Н. Актуальные вопросы расширения полномочий прокурора при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью следователя // Прокуратура : вчера, сегодня, завтра (Сухаревские чтения) : материалы II Междунар. науч.- практ. конф. (Москва, 7 октября 2016 г.) / под общ. ред. О. С. Капинус. М., 2017. С. 231-237 ; Буланова Н. В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства Российской Федерации. М., 2015. С. 60-138 ; Щерба С. П., Ережипалиев Д. И. Прокурор в досудебном производстве по уголовным делам : функции, правовой статус, полномочия / под общ. и науч. ред. С. П. Щербы. М., 2015. С. 35.
7 Гатауллин З. Ф. Уголовное преследование как функция прокурора // Законность. 2010. № 2. С. 9.
8 См., например: Стремовский В. А. Участники предварительного следствия в советском уголовном процессе. Ростов н/Д., 1996. С. 70-71.
9 См.: Железняк Н. С., Иванова О. Г. Процессуальное положение прокурора в рамках предварительного следствия // Правовая политика и правовая жизнь. 2012. № 2. С. 85.
10 См.: Безлепкин Б. Т. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). 14-е изд., перераб. и доп. М., 2017. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
ганами расследования, в том числе поддерживать обвинение в суде11. Так, О. Я. Баев делает вывод о том, что «вся деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса направлена на обеспечение возможности для его формулирования против конкретного лица государственного обвинения в преступлении, в совершении которого это лицо законно и обоснованно изобличено в результате предварительного расследования»12. В связи с этим, по его мнению, правильной представляется точка зрения И. Л. Петрухина: «Прокурор не может претендовать на роль «четвертой» (надзирающей) власти. Он должен быть отнесен к исполнительной власти, а конкретнее - должен быть органом публичных преследований13. Именно в этом качестве он должен выступать не только в суде, но и при расследовании преступлений: не надзирать (обвинительная власть не может осуществлять надзор), а преследовать по закону»14.
Как пример одного из наиболее часто приводимых аргументов вышеуказанной точки зрения считается высказывание Ю. И. Стецовского о том, что, «рассматривая проблему состязательности в стадии расследования, необходимо подчеркнуть значение размежевания функции уголовного преследования, защиты и разрешения дела. Следователь и прокурор не в состоянии одновременно осуществлять эти функции. Их надо разделить между разными участниками процесса с тем, чтобы каждый из них мог эффективно реагировать на неправомерную деятельность других. Что касается возложения на прокуратуру функций расследования уголовных дел и надзора за их расследованием, то надзор прокурора за самим собой вообще противоречит здравому смыслу»15.
В свою очередь, В. А. Лазарева отмечает, что «надзор прокурора за соблюдением законов в ходе предварительного расследования не является его функцией - такой процессуальной функции УПК РФ не предусматривает. Следовательно, прокурорский надзор в уголовном процессе следует
11 См.: Петрухин И. Л. Прокурорский надзор и судебный контроль за следствием // Рос. юстиция. 1998. № 9. С. 12-14.
12 Баев О. Я. Прокурор в структуре уголовного преследования на досудебных стадиях уголовного процесса. Доступ из справ.- правовой системы «КонсультантПлюс».
13 Позже И. Л. Петрухин указывал, что «представители Совета Европы и западные юристы неоднократно разъясняли, что европейским стандартам не соответствует немыслимый на западе средневековый тотальный общий надзор, осуществляемый российской прокуратурой» (Судебная власть / под ред. И. Л. Петрухина. М., 2003. С. 158). Для того чтобы подчеркнуть многообразие точек зрения, отметим, что в этом же году была издана монография Н. В. Мельникова, в которой автор вводит понятие «прокурорская власть». «Прокурорская власть - вид государственной деятельности, осуществляемой в формах прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнения действующих на территории РФ законов, а также уголовного преследования» (Мельников Н. В. Прокурорская власть и личность : правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., 2003. С. 105).
14 Петрухин И. Л. Судебная власть и расследование преступлений // Государство и право. 1993. № 7. С. 82.
15 Стецовский Ю. И. Судебная власть : учеб. пособие. М., 1999. С. 151. См. об этом же: Воронов А. А., Комаров А. И. О прокурорском надзоре // Воронежский адвокат. 2005. № 4. С. 17.
рассматривать через анализ тех процессуальных функций, которые предусмотрены законом»16. Далее автор делает вывод: «...в связи с тем что законность расследования и обоснованность обвинения являются условиями качественной обвинительной деятельности в суде, прокурорский надзор за расследованием правомерно рассматривать как особую форму уголовного преследования. Надзор за законностью досудебного производства - ...средство осуществления уголовного преследования»17.
М. Н. Маршунов, рассматривая вопрос о предназначении прокуратуры, указывал: «Либо это универсальный орган надзора за законностью деятельности всех (кроме высших) органов государственной власти управления Федерации и ее субъектов, либо прокуратура должна осуществлять только функцию уголовного преследования, исключив из своей компетенции функцию надзора за законностью в широком ее понимании. Попытки объединить то и другое неконструктивны»18.
Представляется также актуальным вывод Л. Д. Кокорева о том, что «лишение прокуратуры надзорной функции может привести к отрицательным последствиям: снижению борьбы с коррупцией, взяточничеству и другим преступлениям»19. Сводить деятельность прокурора к исключительно уголовному преследованию недопустимо еще и потому, что важнейшим ее аспектом в досудебном производстве по уголовным делам является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, что принято рассматривать как проявление правозащитной деятельности20.
Другие авторы полагают, что при определении функций прокурора следует исходить, прежде всего, из исторических традиций, национальных особенностей и потребностей современного развития России, поэтому прокуратура рассматривается ими как универсальный государственно-правовой институт, осуществляющий надзор за законностью21. Причем надзор за законностью - основная функция, а все иные развивают и дополняют ее или являются производными от нее22.
16 Лазарева В. А. Прокурор в уголовном процессе. М., 2011. С. 45.
17 Там же. С. 48.
18 Маршунов М. Н. Комментарий к Закону «О Прокуратуре Российской Федерации» : науч.-практ. рекомендации. М., 1998. С. 5.
19 Кокорев Л. Д. Судебная реформа : идеи и реальность // Юрид. записки. Вып. 1 : Проблемы судебной власти / под ред. Л. Д. Кокорева. Воронеж, 1994. С. 13.
20 См.: Шадрин В. С. Прокурорский надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия // Актуальные проблемы прокурорской деятельности : курс лекций / В. Г. Бессарабов [и др.] ; под ред. О. С. Капинус. М., 2016. С. 64-66.
21 См. об этом, например: Басков В. И. Прокурорский надзор в СССР : учебник. М., 1991. С. 140-142 ; Выступления на круглом столе журнала «Государство и право» на тему «Становление правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры» / В. В. Клочков [и др.] // Государство и право. 1994. № 5. С. 3-34 ; Круглый стол в комитете Совета Федерации на тему «Прокуратура как институт государственной власти» // Рос. юстиция. 2002. № 4. С. 12-13.
22 В. И. Рохлин отмечает, что «любое направление прокурорской деятельности, как отмеченное в Федеральном законе «О Прокуратуре Российской Федерации», так и те, которые в соответствии с ним могут быть введены специальным законом, являются про-
По их мнению, очевидным является тот факт, что в реализации функций уголовного преследования23 и прокурорского надзора на досудебном производстве роль прокурора достаточно специфична. По этому поводу А. Б. Соловьева и А. Г. Халиулина справедливо заметили, что в отличие от иных органов уголовного преследования прокурор служит гарантом законности расследования, соблюдения прав и законных интересов участников уголовного процесса. Именно через призму обеспечения законности и должна рассматриваться деятельность прокурора при осуществлении уголовного преследования. Прокурору совсем не обязательно во всех случаях самому возбуждать уголовные дела, привлекать лиц к уголовной ответственности -прокурор должен вмешиваться в процесс расследования лишь с целью предупреждения, выявления и устранения нарушений закона. Поэтому, по мнению ученых, участие прокурора в осуществлении функции уголовного преследования производно и соподчинено его основной функции - надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия24.
изводными от основной функции. Это надзор за соблюдением законов и защиты прав и свобод человека и гражданина...» (Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебник / под ред. В. И. Рохлина. СПб., 2000. С. 80). Такой же точки зрения придерживается М. Шалумов, считая, что «в уголовном судопроизводстве прокурор выполняет две самостоятельные функции: основную - надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод граждан органами дознания и предварительного следствия и производную от нее, дополнительную - уголовное преследование, осуществляемое путем возбуждения и расследования уголовных дел и поддержания обвинения в суде» (Шалумов М. Надзор за законностью и уголовное преследование - самостоятельные функции прокурора // Законность. 1999. № 8. С. 4).
23 В научной литературе широко обсуждались и продолжают обсуждаться вопросы о содержании функции уголовного преследования, о соотношении понятий «уголовное преследование», «обвинение» и «предварительное расследование» о моменте, с которого начинается уголовное преследование, - всё это позволяет сделать вывод о том, что окончательную точку по этому вопросу ставить еще рано (см. об этом: Строгович М. С. Курс советского уголовного процесса. М., 1968. Т. 1. С. 190 ; Шпилев В. Н. Содержание и формы уголовного судопроизводства. Минск, 1974. С. 61 ; Зеленецкий В. С. Возбуждение государственного обвинения в советском уголовном процессе. Харьков, 1979. С. 12 ; Ларин А. М. Расследование по уголовному делу : процессуальные функции. М., 1986. С. 25 ; КовригаЗ. Ф. Процессуальные проблемы уголовного преследования и защиты // Правовая конфликтология. Воронеж, 2000. С. 52 ; Соловьев А. Б. Функция уголовного преследования в досудебных стадиях процесса // Прокуратура и правосудие в условиях судебно-правовой реформы. М., 1997. С. 144 ; Соловьев А., Токарева М. К вопросу о статусе прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса по УПК РФ // Уголовное право. 2002. № 3. С. 84-87 ; Деришев Ю. В. Досудебное уголовное преследование по УПК РФ // Государство и право. 2004. № 12. С. 43-50 ; Ефимичев С. П., Ефимичев П. С. Функции в уголовном судопроизводстве : понятие, сущность, значение // Журнал российского права. 2005. № 7 ; Бара-баш А. С. Природа российского уголовного процесса, цели уголовно-процессуальной деятельности и их установление. СПб., 2005 ; Бажанов С. В. К вопросу о состоятельности функции уголовного преследования вообще и функции прокурорского уголовного преследования в частности // Рос. юстиция. 2017. № 4. С. 52-55).
24 См.: Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России / А. Б. Соловьев [и др.]. М. ; Кемерово, 1997. С. 39-40 ; Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Халиулин А. Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000. С. 22-23.
Заслуживающим внимания является мнение В. А. Ефановой, которая, исследуя вопросы о функциях прокурора на различных стадиях уголовного процесса, пришла к следующим выводам: во-первых, в этих стадиях прокурор осуществляет две взаимосвязанные между собой функции - прокурорский надзор и уголовное преследование; во-вторых, изначально прокурор осуществляет функцию надзора за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия и лишь на заключительном этапе расследования - при утверждении обвинительного заключения (акта) -функция надзора порождает для прокурора функцию уголовного преследования, которая реализуется им в судебных стадиях в форме поддержания государственного обвинения; в-третьих, в целях обеспечения согласованности этих функций необходимо расширить полномочия прокурора, предоставив ему дополнительно следующие права: возбуждать уголовные дела в пределах надзорной компетенции; утверждать постановления следователей о прекращении уголовных дел и самому прекращать уголовные дела, поступившие прокурору с обвинительным заключением25.
В целях закрепления данной точки зрения ее сторонники предлагают надзор прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия определить как одну из отраслей прокурорского надзора за соблюдением законности в государстве и самостоятельную уголовно-процессуальную функцию26, состоящую в системе процессуальных действий и решений, направленных на обеспечение точного исполнения закона на досудебном производстве27.
25 См.: Ефанова В. А. Надзор или уголовное преследование? // Рос. следователь. 2011. № 19. С. 26-28.
26 См. более подробно об уголовно-процессуальных функциях и множественности критериев их разграничения, например: Алексеев Н. С., Даев В. Г., Кокорев Л. Д. Очерк развития науки советского уголовного процесса. Воронеж, 1980. С. 52-56 ; Курс уголовного процесса / А. А. Арутюнян [и др.] ; под ред. Л. В. Головко. М., 2016. С. 98-104.
27 Данная мысль не нова. По сути, ставится вопрос о пересмотре перечня уголовно-процессуальных функций. Данная позиция близка к позиции В. Г. Даева, который предлагал иную конструкцию этих функций, вытекающую из характера процессуальных интересов отдельных участников процесса. По его мнению, действующий уголовный советский процесс позволяет выделить следующие процессуальные функции: расследование уголовного дела, судебное рассмотрение и разрешение уголовного дела, прокурорский надзор за соблюдением законности в ходе уголовного судопроизводства, защита личных процессуальных интересов, оказание юридической помощи, общественное представительство, оказание содействия в ходе уголовного судопроизводства (см.: Даев В. Г. Процессуальные функции и принцип состязательности в уголовном судопроизводстве // Правоведение. 1974. № 1. С. 72). С. В. Романов обращает внимание на тот факт, что в уголовном процессе смешанной формы возникают уголовно-процессуальные функции, выходящие за рамки принципа состязательности и равноправия сторон. Поэтому в науке уголовного процесса сформировался подход к понятию уголовно-процессуальной функции, выводящий ее не из принципа состязательности, а из теории разделения властей как гарантии личной свободы граждан. Институциональный аспект такого разделения заключается в обособлении полицейской, прокурорской и судебной функций. В данном случае уголовно-процессуальная функция обретает значение совокупности полномочий определенного государственного органа, а критерием классификации выступает именно принадлежность указанного органа
По мнению ряда авторов, специфика данной отрасли прокурорского надзора заключается также в том, что надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия включает в себя процессуальное руководство расследованием, осуществляемым этими ор-ганами28. Именно с процессуальным руководством со стороны прокурора уголовно-процессуальной деятельностью следователей сторонники данной концепции связывают наличие (или необходимость) у этого участника уголовного судопроизводства властно-распорядительных полномочий (например, таких как отмена постановления следователя, дача ему письменных указаний, проведение отдельных следственных действий или расследования в целом)29. Как отмечает В. М. Савицкий, процессуальное руководство расследованием служит единственным способом обеспечить законность действий соответствующих органов; без руководства невозможен полноценный надзор за исполнением законов30.
Существует и иная точка зрения относительно соотношения прокурорского надзора и процессуального руководства прокурором расследованием преступлений. Эти виды деятельности прокурора рассматриваются как самостоятельные процессуальные функции, где первая выступает основной, а вторая - дополнительной31.
Многие процессуалисты возражают против концепции процессуального руководства прокурором деятельностью следователя, полагая, что прокурор осуществляет лишь надзор за законностью расследования преступлений, а руководство с его стороны расследованием ограничивает процессуальную самостоятельность следователя и снижает ответственность начальника следственного отдела за качеством расследования уголовных дел. Кроме того, сторонники этой точки зрения сомневаются, что прокурорский надзор за деятельностью, которой прокурор руководит, может быть эффективным32.
к той или иной ветви власти (см.: Курс уголовного процесса / А. А. Арутюнян [и др.] ; под ред. Л. В. Головко. М., 2016. С. 100).
28 См.: Калугин А. Г. Сущность и формы процессуального контроля в деятельности органов предварительного расследования // Актуальные проблемы раскрытия и расследования преступлений : межвуз. сб. науч. трудов. Красноярск, 2000. Вып. 2. С. 6-7.
29 В рамках данного подхода представляется логичным предложение А. М. Ларина, Э. Б. Мельниковой и В. М. Савицкого предусмотреть в законе о прокуратуре и уголовно-процессуальном законе полномочия прокурора по осуществлению процессуального руководства деятельностью органов дознания и следствия по уголовным делам (см.: Ларин А. М., Мельникова Э. Б., Савицкий В. М. Уголовный процесс России. Лекции-очерки / под ред. В. М. Савицкого. М., 1997. С. 155-156).
30 См.: Савицкий В. М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве. М., 1975. С. 45.
31 См.: Болтошев Е. Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 14 ; Соловьев А., Токарева М. К вопросу о статусе прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса по УПК РФ // Уголовное право. 2002. № 3. С. 87.
32 См.: Статкус В. Ф., Чувилев А. А. Прокурорский надзор и ведомственный контроль на предварительном следствии // Государство и право. 1975. № 3. С. 75.
А. Б. Ломидзе, рассматривая сущность прокурорского надзора за деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, отмечал: «Смысл функции прокурорского надзора ... в осуществлении контроля за законностью деятельности следователя. Прокурор не подменяет следователя и не расследует параллельно с ним уголовное дело. Эти должностные лица выполняют, хотя и взаимосвязанные, но различные функции. Следователь расследует преступления, а прокурор осуществляет надзор за законностью этой деятельности и без необходимости не вмешивается в работу следователя, который по закону наделен процессуальной самостоятельностью»33.
Представляется убедительным вывод О. В. Химичевой о том, что прокурор является органом надзора за законностью процессуальной деятельности органов дознания и органов предварительного расследования и его не должны интересовать вопросы руководства расследованием конкретных уголовных дел. Для него важно обеспечение законности и обоснованности производства процессуальных действий и принятия процессуальных решений, осуществления следственных действий, реализация прав и законных интересов участников уголовного судопроизводства34.
Безусловно, не потерявшими актуальность являются слова Л. Д. Кокорева, который, рассматривая вопрос о соотношении судебного контроля и прокурорского надзора на досудебной стадии уголовного процесса, указывал, что «надзор за законностью предварительного расследования вполне, и не хуже судей, могут осуществлять прокуроры при условии освобождения их от руководства следствием»35.
Одним из интересных и обстоятельных исследований, на наш взгляд, по данной проблеме является монография О. В. Химичевой36. Автор, в частности, пишет, что подтверждением приоритетного, основного характера прокурорского надзора служит и то, что прокурор указан в УПК РФ как единственный субъект данной функции. В то же время для реализации другой функции -уголовного преследования - действуют специально созданные для этого органы - органы дознания и предварительного следствия. В результате проведенного исследования О. В. Химичева приходит к выводу, что «основной уголовно-процессуальной функцией, для выполнения которой прокурор действует на досудебном производстве, выступает надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия; в то же время, основополагающая уголовно-процессуальная функция - уголовного преследования - на данном этапе для прокурора является дополнитель-
33 Ломидзе А. Б. Прокурорский надзор за законностью и обоснованностью принимаемых следователем процессуальных решений : метод. пособие. М., 2000. С. 46.
34 Однако нельзя еще раз не обратить внимание на тесную взаимосвязь, взаимозависимость и взаимопроникновение функций прокурора по надзору за процессуальной деятельностью и процессуального руководства расследованием.
35 Кокорев Л. Д. Судебная реформа : идеи и реальность // Юрид. записки. 1994. Вып. 1. С. 11.
36 См.: Химичева О. В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства. М., 2004.
ной»37. В связи с этим, по ее мнению, целесообразно изменить редакцию ч. 1 ст. 37 УПК РФ, где указать, что «прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, а также уголовное преследование в уголовном судопроизводстве»38.
Наиболее радикальным крылом данной точки зрения можно считать мнение С. П. Ефимичева и П. С. Ефимичева39. Опираясь на содержание ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации», они утверждают, что уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством России, занимает лишь часть надзорных полномочий прокуратуры, что основной функцией прокуратуры является осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и других законов. Уголовное же преследование является той же надзорной деятельностью, но составляющей ее разновидность и осуществляемой в других формах40. Более того, ими делается вывод о том, что «прокурор не выполняет функцию обвинения -уголовного преследования, а выполняет функцию надзора41. Утверждение
37 Химичева О. В. Указ. соч. С. 77.
38 В литературе высказано предложение о том, что основные надзорные полномочия прокурора необходимо выделить в самостоятельную главу УПК РФ (цит. по: Шалумов М. Надзор за законностью и уголовное преследование — самостоятельные функции прокурора // Законность. 1999. № 8. С. 4-6). Представляется, что реализовать такое предложение сейчас сложно, ввиду неопределенности вопроса, какие полномочия отнести к надзорным, а какие - к проявлению функции уголовного преследования.
39 См.: Ефимичев С. П., Ефимичев П. С. Принцип состязательности и его реализация в уголовном судопроизводстве // Рос. следователь. 2005. № 1. С. 7-8.
40 Актуальным представляется опыт Украины. Р. Р. Трагнюк, анализируя направления правовой реформы в Украине, делает вывод о необходимости лишения органов прокуратуры Украины функции уголовного преследования на досудебном следствии — через широкое реформирование системы досудебного следствия, как это предусмотрено, в частности, п. 9 Переходных положений Конституции Украины — и, как результат этого, соответствующих полномочий. Здесь же он делает оговорку — что касается данного вопроса среди ученых и практических работников отсутствует единое мнение (см. об этом: Трагнюк Р. Р. Прокурорський нагляд за додержанням закошв, що забеспечують права обвинуваченого. Харьков, 2004. С. 73-85). В настоящее время в ст. 131.1 Конституции Украины указывается, что «в Украине действует прокуратура, которая осуществляет: 1) поддержание публичного государственного обвинения в суде; 2) организацию и процессуальное руководство досудебным расследованием, разрешение в соответствии с законом других вопросов во время уголовного сопровождения, надзор за негласными и другими следственными и розыскными действиями органов правоворядка...» (Конститу^я УкраУни вщ 28.06.1996 р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр (дата обращения: 10.02.2019)). В свою очередь, в ч. 2 ст. 36 Уголовного процессуального кодекса Украины закреплено, что «прокурор, осуществляя надзор за соблюдением законов при проведении досудебного расследования в форме процессуального руководства досудебным расследованием, уполномочен: 1) начинать досудебное расследование при наличии оснований, предусмотренных настоящим Кодексом.» (Кримшальний процесуальний кодекс УкраУни вщ 13.04.2012 р. № 4651-VI. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4651-17 (дата обращения: 10.02.2019)).
41 Можно утверждать, что данная позиция основывается на тезисе, сформулированном В. И. Басковым: «...надзор за точным и единообразным исполнением законов является
обвинительного заключения, произнесение в суде обвинительной речи есть реализация функции надзора»42.
По нашему мнению, осуществляемая прокурором функция уголовного преследования представляет собой деятельность по расследованию преступлений и поддержанию государственного обвинения в суде. Как справедливо заметил В. С. Зеленецкий, «на деятельности, образующей содержание функции уголовного преследования, не может не отражаться специфика той или иной стадии, где эта деятельность осуществляется. Например, на стадии предварительного расследования названная функция реализуется сначала в деятельности следователя по изобличению лица, совершившего преступление, затем приобретает форму следственного обвинения, а после утверждения прокурором обвинительного заключения - форму обвинения государственного»43.
Ряд авторов утверждают, что надзор за законностью в стадии предварительного расследования и в период доследственной проверки являются не самоцелью для прокурора, а средством осуществления уголовного преследования. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность, а также за законностью и обоснованностью принимаемых ими решений следует считать, прежде всего, формой руководства прокурорами досудебной подготовки материалов уголовного дела44. Уместным в качестве контраргумента представляется мнение А. А. Чувилева, который по этому поводу писал: «Назначение прокурорского надзора состоит в обеспечении соблюдения законности органами дознания и предварительного следствия. Было бы ошибочным видеть в нем осуществление процессуального руководства
единственным предназначением органов прокуратуры» (Басков В. И. Курс прокурорского надзора : учебник. М., 1998. С. 9).
42 В контексте вышесказанного заметим, что данная идея не нова. Так, Я. О. Мотови-ловкер писал: «Осуществляемая прокурором функция обвинения есть форма, в которой проявляется его функция надзора за законностью в сфере борьбы с преступностью. Прокурор поэтому выявляет в судебном разбирательстве как уличающие, так и оправдывающие обстоятельства, а также отягчающие и смягчающие его вину обстоятельства. Суду прокурор помогает избежать любых ошибок (Мотовиловкер Я. О. Основные уголовно-процессуальные функции. Ярославль, 1976. С. 52). Поддержание прокурором обвинения В. Г. Даев рассматривал не как функцию обвинения, а как одну из форм осуществления прокурорского надзора (см. об этом: Даев В. Г. К понятию обвинения в советском уголовном процессе // Правоведение. 1970. № 1. С. 79-82).
43 Зеленецкий В. С. Функциональная структура прокурорской деятельности. Харьков, 1978. С. 26.
44 См.: Уголовный процесс России : учебник / А. С. Александров [и др.] ; науч. ред. В. Т. Томин. М., 2003. С. 796. Интересным представляется то обстоятельство, что ранее в качестве одного из аргументов приводился тот факт, что Генеральный прокурор РФ приказывал прокурорам «исходить из того, что в досудебном производстве прокурор является руководителем уголовного преследования» (Пункт 2 приказа Генерального прокурора РФ от 5 июля 2002 г. № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Тула, 2004. Т. 1. С. 237-244. Документ утратил силу).
дознанием и предварительным следствием, а также считать, что прокурор руководит каждым шагом работников органа дознания и следователя по находящимся в их производстве проверочным материалам и уголовным де-
лам»45.
Как следует из вышеизложенного, по рассматриваемой проблеме нами были выделены два основных подхода ее разрешения. Думается, следует обратить внимание на еще один, который также имеет право на существование. Суть его заключается в том, что уголовное преследование и надзор прокурора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия являются самостоятельными функциями прокуратуры, которые тесно взаимосвязаны46 и характеризуют разные стороны единой прокурорской деятельности в досудебном производстве, направленной на раскрытие и расследование преступлений как лично прокурором, так и органами предварительного расследования под его наблюдением47.
Приведем некоторые аргументы и высказывания в пользу данного утверждения.
Прокуратура РФ - это прокуратура многофункционального (смешанного) типа48. Из этого следует, что функций, которыми наделена прокуратура России как минимум две49. Исходя из общепризнанного определения понятия «функция прокуратуры», можем утверждать, что эти функции являются главными (основными) видами деятельности прокуратуры50.
45 Прокурорский надзор в Российской Федерации : учебник / под ред. А. А. Чувилева. М., 2000. С. 180.
46 А. П. Глебов справедливо заметил: «Функции любого социального (органического) феномена не должны взаимоисключать друг друга. Наоборот, эти функции взаимно дополняют друг друга, взаимодействуют, взаимно проникают одна в другую. Для системы функций объекта характерны другие связи и отношения, такие как координация функций, нейтрализация дисфункций и др. Это азбука методологии функционального анализа.» (Глебов А. П. Судебная реформа и функции прокурорского надзора // Служение истине : научное наследие Л. Д. Кокорева : сб. статей. Воронеж, 1997. С. 216).
47 Более того, можно констатировать, что именно с 1923 г. прокурор получил полномочия по осуществлению в досудебном производстве по уголовным делам двух самостоятельных функций: надзора за исполнением закона органами расследования и уголовного преследования (см. об этом: Амирбеков К. И., Егоров С. В., Халиулин А. Г. Функции прокуратуры России в уголовном судопроизводстве // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2011. № 6. С. 72).
48 По мнению С. П. Щербы, такой тип российской прокуратуры является следствием закрепления в отечественном уголовно-процессуальном законодательстве модели соответствующего типа уголовного судопроизводства (см.: Щерба С. П., Ережипалиев Д. И. Прокурор в досудебном производстве по уголовным делам : функции, правовой статус, полномочия / под общ. и науч. ред. С. П. Щербы. М., 2015. С. 30).
49 Считаем, что таких функций можно выделить семь (см. об этом: Бабаев С. Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления. Воронеж, 2005. С. 14-16).
50 Понятие функции прокуратуры можно сформулировать как такой основной вид ее деятельности, который предопределяется социальным предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых
В. Н. Буланова справедливо отмечает, что уголовное преследование не может рассматриваться в качестве составной части надзорной деятельности, осуществляемой прокурором. Уголовное преследование и надзор за исполнением законов - это две государственно-властные функции прокуратуры, которые существуют самостоятельно, имеют свои цели, задачи, содержание и предмет правового регулирования51.
В. П. Рябцев пишет, что «главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за исполнением законов ... Всеми названными выше признаками самостоятельной функции обладает осуществляемое прокуратурой уголовное преследование за совершение преступлений ... Расследование преступлений тесно связано с функциями надзора, нередко возникает по его результатам либо, наоборот, результаты расследований помимо иных источников сведений служат поводом для проведения прокурорских проверок в порядке надзора»52.
По мнению А. П. Короткова и А. В. Тимофеева, «роль прокурора в уголовном судопроизводстве двуедина: он - сторона процесса и одновременно государственный гарант обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина, вовлеченного в сферу уголовного судопроизводства как на стороне обвинения, так и на стороне защиты»53.
В. Г. Розенфельд функции прокуратуры подразделяет на внешние (среди которых «надзорная за исполнением законов», «по защите прав, свобод, законных интересов граждан», «уголовного преследования») и внутренние. Ученый обоснованно предлагает все указанные внешние функции считать основными и это положение закрепить в Конституции РФ, и Конституционном законе о Прокуратуре Российской Федерации54.
средств. Названные элементы, характеризующие функцию, находятся в строгой взаимозависимости (см., например: Розенфельд В. Г. Проблемы теории и практики прокурорского надзора в Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1996. С. 24). В контексте сказанного выше, представляется интересным и аргументированным подход к данному вопросу авторов Концепции развития прокуратуры. Ими вводится понятие «тип деятельности прокуратуры» - тип деятельности, которая является наиболее важной по своему содержанию и социальному значению. В развитие данного понятия ученые, проанализировав историю развития органов прокуратуры России, выделяют три типа прокуратуры: надзорного, обвинительного и смешанного. По мнению авторов, после восстановления прокуратуры в 1922 г. и до сих пор ее можно отнести к смешанному типу прокуратуры: она выполняет функции надзора за исполнением законов и уголовного преследования (см.: Прокуратура Российской Федерации (концепция развития на переходной период) / Ю. И. Скуратов [и др.]. М., 1994. С. 10).
51 См.: Буланова Н. В. Прокурор в досудебных стадиях уголовного судопроизводства Российской Федерации. М., 2015. С. 143.
52 Российский прокурорский надзор : учебник / под ред. А. Я. Сухарева. М., 2003. С. 64-72.
53 Коротков А. П., Тимофеев А. В. Прокурорско-следственная практика применения УПК РФ : комментарий. М., 2005. С. 83.
54 См.: Розенфельд В. Г. Прокуратура в системе органов власти Российской Федерации : цели и функции // Служение истине : научное наследие Л. Д. Кокорева : сб. статей. Воронеж, 1997. С. 183.
В заключение отметим, что многообразие различных точек зрения по вопросам, рассмотренным в данной статье, обусловлено отсутствием среди ученых и практиков единой позиции по проблемам более высокого порядка: о месте и роли прокуратуры России в системе государственных органов в целом и в системе правоохранительных органов в частности; типе уголовного процесса России, а соответственно, и системе уголовно-процессуальных функций (критериях их выделения)55. Очевидно, что в первую очередь, от их разрешения зависит решение вышерассмотренных вопросов.
55 Интересной представляется научная гипотеза, представленная Ю. А. Гончан о том, что «тип уголовного процесса детерминируется набором и соотношением функций его участников (субъектов). В свою очередь, цели-результаты уголовного процесса детерминируют количество и содержание самих функций» (Гончан Ю. А. Функциональный анализ уголовного судопроизводства : постановка проблемы // Пятьдесят лет кафедре уголовного процесса УрГЮА (СЮИ) : материалы Междунар. науч.-практ. конф. (г. Екатеринбург, 27-28 января 2005 г.) : в 2 ч. Екатеринбург, 2005. Ч. 1. С. 191-196.
Воронежский государственный университет Бабаев С. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры организации судебной власти и правоохранительной деятельности
Voronezh State University Babaev S. N., Candidate of Legal Sciences, Assosiate Professor of the Organization of Judical Authority and Law Enforcement Activity Department Е-mail: sbabaev.vrn@gmail.com
