CC BY
6КРИМИНАЛИСТЪ. 2023. № 4 (45). С. 127-132 • CRIMINALIST. 2023;4(45):127-132
Научная статья УДК 347.963
ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Светлана Игоревна КОРЯЧЕНЦОВА
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, Санкт-Петербург, Россия, sv3833308@mail.ru
Аннотация. Статья посвящена анализу обеспечения законности в сфере градостроительной деятельности при реализации полномочий органами контроля и надзора. Действующий мораторий на проведение проверок в отношении субъектов предпринимательской деятельности определил эффективность осуществления прокурорского надзора, что повлекло необходимость изучения вопроса о месте прокуратуры в системе органов государственного контроля и надзора в сфере градостроительной деятельности.
Ключевые слова: прокурорский надзор, прокурорская проверка, согласование внеплановых проверок, органы контроля, градостроительная деятельность
Для цитирования: Коряченцова С. И. Прокуратура в системе органов государственного контроля и надзора в сфере градостроительной деятельности // Криминалистъ. 2023. № 4 (45). С. 127 — 132.
Original article
PROSECUTOR'S OFFICE IN THE SYSTEM OF STATE CONTROL AND SUPERVISION IN THE FIELD OF URBAN DEVELOPMENT
Svetlana I. KORYACHENTSOVA
St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of prosecutor's office of the Russian Federation, St. Petersburg, Russia, sv3833308@mail.ru
Abstract. The article is devoted to the analysis of law enforcement in the field of urban planning activities while exercising by control and supervision authorities of their powers. The current moratorium on inspections of business entities has determined the effectiveness of procuratorial supervision, which has led to the need to study the place of the Procurator's Office in the system of state control and supervision in the field of urban development.
Keywords: procurator's supervision, procurator's inspection, coordination of unscheduled inspections, control bodies, urban planning activities
For citation: Koryachentsova S. I. Prosecutor's office in the system of state control and supervision in the field of urban development. Criminalist. 2023;4(45):127-132. (In Russ.).
Градостроительная деятельность в современных условиях претерпевает существенные изменения, которые обусловлены в первую очередь изменениями законодательства, регулирующего правоотношения в данной сфере, а также изменениями в под-
© Коряченцова С. И., 2023
ходах к реализации контрольных и надзорных полномочий органами государственной власти и местного самоуправления. Обеспечение законности в данной сфере при обязательном соблюдении прав и свобод человека и гражданина невозможно без развитой
системы учета результатов самой градостроительной деятельности и без постоянного повышения эффективности деятельности органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в целях обеспечения качества и безопасности градостроительства.
Для рассматриваемой сферы правоотношений характерно сочетание частных и публичных интересов, что требует особого внимания к прогнозированию потенциально конфликтных ситуаций, их предотвращению и определению разумных путей разрешения возникающего конфликта таких интересов. При этом следует учитывать, что планирование и осуществление градостроительной деятельности — это процесс долгосрочной (стратегической) перспективы, что влечет необходимость выделения относительно самостоятельных ее этапов с целью уяснения характера и особенностей правоотношений, складывающихся на каждом этапе и определяющих задачи как самих застройщиков, так и органов, наделенных полномочиями в части контроля и надзора.
Успешная реализация прав и законных интересов всех участников рассматриваемых правоотношений, которые носят сложный составной межотраслевой с правовой точки зрения характер, во многом зависит от правильного установления направлений совершенствования такой деятельности, а также целесообразной структуры публично-правового механизма обеспечения законности в организации и осуществлении градостроительной деятельности, включая установление роли и места в данном механизме каждого органа власти и контроля, а также способа их наилучшего взаимодействия между собой и с институтами гражданского общества, группами граждан и отдельными гражданами.
Представляется, что именно такое взаимодействие позволяет определить оптимальный вектор развития контрольно-надзорных полномочий в сфере градостроительства.
Необходимость обеспечения единства и эффективности деятельности государственных органов контроля и надзора на основе целесообразного сочетания публичных и частных интересов, а также защиты прав и
свобод человека и гражданина, институтов гражданского общества обусловливает потребность во взаимодействии прокуратуры с контрольно-надзорными органами и в определении приоритетов. Пределы взаимодействия зависят от общих задач и субъектного состава участников градостроительных правоотношений. Реализуя законные полномочия, органы прокуратуры и органы государственного контроля участвуют в решении поставленных задач, направленных на создание благоприятных условий для проживания населения, функционирования объектов производства, социальных объектов, а также формирование и сохранение экологической среды.
С учетом непростых реалий экономических процессов, происходящих в России, глобальных изменений в сфере бизнеса и с учетом возможностей исследования круга вопросов, ограниченного в том числе объемом статьи, рассмотрим отдельные вопросы осуществления государственного контроля и надзора в сфере градостроительной деятельности, а также возможности, целесообразность и особенности согласования внеплановых проверок в отношении субъектов предпринимательской деятельности. Реализация надзорных полномочий органами прокуратуры в данном направлении осуществляется достаточно активно с 2009 года. Результаты изучения материалов прокурорской практики свидетельствуют о том, что на протяжении прошедших почти полутора десятилетий постоянно совершенствуются как содержание работы органов контроля и прокуратуры, так и формы контрольной и надзорной деятельности.
Например, Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» на органы прокуратуры возложена обязанность по согласованию внеплановых проверок. Законом было предусмотрено всего две формы проведения проверочных мероприятий — это документарные и выездные проверки, которые могли проводиться на плановой и внеплановой основе. Позднее законодатель ввел возможность осуществления контрольной закупки,
но указанная форма контроля широкого распространения не получила.
В 2021 году на органы прокуратуры законодательно была возложена обязанность по согласованию внеплановых выездных проверок по жалобам граждан и по контролю предписаний, а также по согласованию документарных проверок, что сократило количество административных барьеров и нарушений, допускаемых в отношении предпринимателей.
Впоследствии, 1 июля 2021 года, вступил в силу Федеральный закон от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и были приняты в соответствии с ним подзаконные акты, во исполнение положений которых работа органов контроля была модернизирована, что также потребовало перестроения и совершенствования форм и методов работы органов прокуратуры.
Несомненно, 2021 — 2023 годы были уникальными, поскольку фактически в эти периоды действовал мораторий на проведение проверочных мероприятий в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2021 года № 15201 и от 10 марта 2022 года № 3362.
Меры по поддержке бизнеса, в частности озвученное Президентом России снижение административной нагрузки на бизнес и предпринимателей путем полного отказа от проведения плановых проверок в отношении ряда организаций и индивидуальных предпринимателей, нашли отражение в Постановлении Правительства Российской
1 Об особенностях проведения в 2022 году плановых контрольных (надзорных) мероприятий, плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации : Постановление Правительства Российской Федерации от 8 сентября 2021 г. № 1520. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
2 Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора),
муниципального контроля : Постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 : текст с изм. и доп. на 10 окт. 2023 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
Федерации от 10 марта 2022 года № 336. После вступления указанных правовых актов в силу плановые контрольные (надзорные) мероприятия, плановые проверки осуществляются только в отношении объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска, опасных производственных объектов II класса опасности, гидротехнических сооружений II класса. Принятые меры организационного и нормативно-правового характера, их содержание и последовательное расширение сферы и сроков применения позволяют прогнозировать, что отмена плановых проверок будет носить постоянный, а не временный характер, что решения о проведении проверок будут основаны на перспективном риск-ориентированном подходе, который приобретает все более широкое применение в различных сферах деятельности и явно будет полезен в сфере градостроительства.
По мнению Президента Российской Федерации, «есть все основания пойти на кардинальный шаг — навсегда, на постоянной основе, отказаться от большинства проверок бизнеса, деятельность которого не связана с высоким риском причинения вреда гражданам и окружающей среде»3.
Кроме того, по итогам совещания с членами Правительства Российской Федерации, состоявшегося 3 ноября 2022 года, руководителем государства был утвержден перечень поручений по разработке мер поддержки субъектов предпринимательской деятельности.
Меры такой поддержки касаются: погашения долговых обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в объеме налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет от реализации новых инвестиционных проектов; обеспечения за счет реструктуризации бюджетных кредитов возможности реализации инвестиционных проектов; внедрения механизмов поддержки государственных организаций, реализующих корпоративные
3 URL: http://prezident.org/tekst/stenogramma-plenarnogo-zasedanija-peterburgskogo-mezhdu-narodnogo-ekonomicheskogo-foruma-17-06-2022. htm! (дата обращения: 10.06.2023).
программы повышения конкурентоспособности, и др.1
Однако введение финансовых и бюджетных мер поддержки бизнеса, прежде всего малого и среднего, а также индивидуального предпринимательства, минимизация контрольных мероприятий органов контроля и надзора вовсе не свидетельствуют о снижении нарушений, допускаемых субъектами правоотношений.
Государство заинтересовано в развитии активности субъектов градостроительной деятельности и поддержке именно законопослушных представителей этой сферы бизнеса. В связи с чем внушительный пакет мер господдержки направлен на развитие строительной отрасли, финансирование градостроительных проектов, согласование документации, развитие градостроительных и земельных отношений. Планирование и осуществление градостроительной деятельности требуют совместных усилий и участия органов государственной власти, органов местного самоуправления, архитекторов, строителей и заказчиков. Использование же традиционных методов затрудняет визуализацию изменений в реальном времени, поскольку каждый работает со своими объектами, вместе с тем в целях достижения задач градостроительной деятельности такая работа должна образовывать единую модель.
Представляется, что при определении законного и целесообразного соотношения предмета и полномочий при осуществлении прокурорского надзора и государственного контроля следует использовать объединенную модель. С учетом изложенного важным является установление оптимального соотношения функций, реализуемых органами прокуратуры, и функций органов государственного и муниципального контроля и надзора [1, с. 13 — 15] в сфере градостроительной деятельности, поскольку прокурорский надзор за исполнением законов в градостроительной деятельности осуществляется с учетом межотраслевого подхода. При этом, на наш взгляд, необходим ком-
1 URL: http://www.kremlin.ru/catalog/ keywords/40/events/70047 (дата обращения: 10.06.2023).
плексный подход к определению содержания предмета прокурорской деятельности в данном направлении при условии сочетания составных частей надзорного и ненадзорного характера и включения в «надзорную» часть указанного предмета деятельности [2, с. 66] исполнения соответствующих норм различных отраслей права.
В свою очередь, функции органов, наделенных полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, должны определяться с учетом степени и эффективности участия каждого из таких органов в решении государственных задач. А составные элементы функции органов государственного и муниципального контроля (цели, задачи, сферы воздействия, процедуры, полномочия и правовые последствия) определяют правомочия органа контроля.
Общие задачи контролирующих органов и прокуратуры формируют сферу их сотрудничества [3, с. 23 — 25], однако характер контрольных и надзорных полномочий различен.
Так, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации при осуществлении градостроительной деятельности органы местного самоуправления реализуют полномочия по разработке и утверждению правовых актов, планированию землепользования и застройки, выдаче разрешительных документов, обеспечению условий осуществления градостроительной деятельности и ряд контрольных полномочий на предмет технического состояния и надлежащего технического обслуживания объектов строительства. Однако с учетом моратория полномочия по контролю за градостроительной деятельностью в настоящее время не реализуются. В связи с чем возрастает значение достижения цели прокурорской деятельности — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства2.
2 О прокуратуре Российской Федерации : Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 : текст с изм. и доп. на 24 июля 2023 г. Ст. 1, п. 2.
В качестве основной функции прокуратуры определен надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина1, в первую очередь посредством проведения проверок. Поскольку прокурорский надзор за исполнением законов в сфере градостроительной деятельности является частью надзора за исполнением законов, то при его осуществлении соблюдаются общие требования, изложенные в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 (ред. от 31 августа 2023 г.) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и других ведомственных правовых актах.
Вмешательство прокуратуры может быть компенсаторным, когда возможности других органов исчерпаны или недостаточны, либо принятые решения не соответствуют закону, либо в силу объективных особенностей переходного периода, когда ввиду упразднения или переориентации прежних государственных структур контроль за исполнением законов в той или иной сфере правовых отношений не обеспечен надлежащим образом [1, с. 13 — 15].
Учитывая мораторий на проведение проверок в отношении субъектов предпринимательской деятельности, представляется необходимым рассмотреть вопрос формирования целостного понимания специфики деятельности прокуратуры по согласованию внеплановых проверок субъектов градостроительной деятельности, использованию предоставленных прокурору законом полномочий в процессе осуществления прокурорского надзора посредством самостоятельных надзорных мероприятий, а также особенностей выявления и пресечения нарушений.
В существующей иерархической системе органов контроля, которая обусловлена нецелесообразностью дробления на более частные сегменты системы контролирующих органов, реализация полномочий прокурорами не должна подменять деятельность контроли-
Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-
тантПлюс».
1 Там же.
рующих органов и выходить за пределы осуществления прокурорского надзора.
Так, в соответствии с Указанием Генерального прокурора Российской Федерации от 11 марта 2022 года № 140/202 в условиях неблагоприятных внешнеполитических и экономических факторов, связанных с недружественными действиями ряда государств в отношении российских граждан, предприятий и организаций, а также в целях обеспечения законности при реализации принимаемых органами государственной власти Российской Федерации мер по преодолению последствий указанных действий работа на данном направлении должна проводиться с учетом результатов оперативного мониторинга складывающейся ситуации и конструктивного взаимодействия с уполномоченными органами.
При осуществлении надзора за соблюдением прав субъектов градостроительной деятельности необходимо обеспечить поддержание нормальных условий для работы бизнеса, дальнейшую реализацию инвестиционных проектов, гарантировать законность при оказании хозяйствующим субъектам государственных и муниципальных услуг, в том числе по выдаче лицензий и разрешений. Кроме того, плановые и внеплановые проверки контролирующими органами с учетом моратория должны быть своевременно отменены или завершены.
С учетом изложенного можно констатировать, что в настоящее время функциональное предназначение контрольно-надзорных органов, их полномочия ограничены Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ (ред. от 4 августа 2023 г.) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ (ред. от 24 июля 2023 г.)
2 Об усилении прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав граждан в связи с принимаемыми в Российской Федерации мерами по поддержке экономики и социальной сферы, а также в связи с введением отдельных ограничений на осуществление финансово-хозяйственной и иной деятельности : Указание Генерального прокурора Российской Федерации от 11 марта 2022 г. № 140/20. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс».
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Вместе с тем, как и прежде, «прокурор надзирает в целом за исполнением законов, без оговорок о сферах, регулируемых данным законодательством» [1, с. 13 —15], но с учетом особенностей, определенных организационно-распорядительными документами.
Результаты анализа правовых актов, образующих законодательную основу функционирования градостроительной отрасли, позволяют сделать вывод о том, что существующая национальная законодательная регламентация не только создает условия для обеспечения необходимого уровня законности осуществления деятельности контрольно-надзорных органов, но и выступает основой такой деятельности, что способствует дальнейшему успешному решению задач повышения уровня соблюдения прав предпринимателей в рассматриваемой сфере.
В свою очередь, риск-ориентированный подход, закрепленный законодательно и используемый в правоприменительной деятельности, необходимо рассматривать как фактор, обеспечивающий возможность повышения эффективности мер государственной поддержки активно развивающихся сфер предпринимательства, в том числе градостроительной деятельности. Применение указанного подхода позволяет еще бо-
лее избирательно и обоснованно подходить к решению вопросов о наличии оснований для согласования контрольно-надзорных проверок.
В завершение следует подчеркнуть, что значимость прокурорского надзора в укреплении законности обеспечивается путем принятия мер по выявлению, предупреждению и устранению причин нарушений и их условий в области градостроительства, начиная с подготовки соответствующих нормативных правовых актов до ввода объектов строительства в эксплуатацию. Вмешательство органов прокуратуры должно быть компенсаторным и иметь место только в случае ненадлежащего исполнения законов, что позволит обеспечить единство и эффективность деятельности государственных органов контроля и надзора, целесообразное и обоснованное сочетание публичных и частных интересов, а также защиту прав и свобод человека и гражданина, институтов гражданского общества.
С учетом упомянутой выше необходимости комплексного подхода к определению содержания прокурорской деятельности в данном направлении самостоятельное значение имеет законное и целесообразное сочетание полномочий надзорного и ненадзорного характера, что исходя из специфики и разнообразия направлений ненадзорной деятельности органов прокуратуры должно стать предметом самостоятельного исследования.
Список источников
1. Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Уголовное право. 1999. № 2. С. 13 — 15.
2. Коршунова О. Н., Головко И. И. Категория объекта в теории прокурорской деятельности: теоретический и прикладной аспекты // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2021. № 1. С. 62 — 79.
3. Гулягин А. Ю. Проблемы соотношения прокурорского надзора и иного государственного контроля // Юридический мир. 2012. № 4. С. 23—25.
Информация об авторе
С. И. Коряченцова - старший преподаватель кафедры прокурорского надзора и участия прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации.
Information about the author
S. I. Koryachentsova - Senior Lecturer of the Department of procuratorial supervision and procurator's participation in hearings of criminal, civil and arbitration cases of the St. Petersburg Law Institute (branch) of the University of prosecutor's office of the Russian Federation.
