CC BY
47
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2017. № 4 (53). С. 151-155.
УДК 343
DOI 10.25513/1990-5173.2017.4.151-155
ПРОКУРАТУРА КАК СУБЪЕКТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ
БЕЗОПАСНОСТИ
THE PROSECUTOR'S OFFICE AS THE ENTITY PROVIDING FOOD SECURITY
Ю. О. КАРПЫШЕВА (Ju. O. KARPYSHEVA)
Статья посвящена вопросам участия прокурора в реализации стратегии национальной безопасности России в части обеспечения населения продовольствием. Рассмотрены основные задачи в сфере обеспечения продовольственной безопасности, а также направления деятельности органов прокуратуры при решении данных задач.
Ключевые слова: национальная безопасность; продовольственная безопасность; прокуратура РФ; качество продуктов питания; качество питьевой воды; земли сельскохозяйственного назначения; пестициды и агрохимикаты; ценообразование.
The article is devoted to the participation of the Prosecutor in the implementation of the strategy of national security of Russia in terms of ensuring food security. The main problems in the field of food security, as well as the directions of activities of prosecutors in solving these problems.
Key words: national security; food security; Prosecutor's office; the quality of food; quality of drinking water; agricultural land; pesticides and agrochemicals; pricing.
В последние годы ситуация на мировой политической арене претерпела значительные изменения. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, отмечается, что наша страна продемонстрировала способность к обеспечению суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности, защиты прав соотечественников за рубежом. Вместе с тем укрепление России происходит на фоне новых угроз национальной безопасности, имеющих комплексный, взаимосвязанный характер. Проведение Российской Федерацией самостоятельной внешней и внутренней политики вызывает противодействие со стороны ряда стран, стремящихся сохранить своё доминирование в мировых делах. Реализуемая ими политика сдерживания России предусматривает оказание на неё политического, экономического, военного и информационного давления [1].
Продовольственная безопасность Российской Федерации является одним из глав-
ных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения её государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики, необходимым условием реализации стратегического национального приоритета - повышения качества жизни российских граждан путём гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения. Кроме того, продовольственная безопасность представляет собой одну из основ независимости и нормального функционирования любого государства, так как обеспечивает не только экономическую, но и политическую независимость существующей системы, её способность обеспечивать потребности своих граждан в продовольствии [2].
Такое внимание к проблеме продовольственной безопасности не случайно, так как, по прогнозам учёных, проблема нехватки продовольствия в ближайшие десятилетия выйдет на первое место в мире [3].
© Карпышева Ю. О., 2017
В Доктрине обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации сформулированы основные задачи её реализации:
• своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счёт постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевыми продуктами, формирования стратегических запасов пищевых продуктов;
• устойчивое развитие отечественного производства продовольствия и сырья, достаточное для обеспечения продовольственной независимости страны;
• достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов в объёмах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни;
• обеспечение безопасности пищевых продуктов [4].
Многими учёными отмечается, что, наряду с обострением нехватки продовольствия, встаёт проблема недостатка земли для его производства. Особенно остро в этой сфере обозначен процесс деградации почв, в результате которой из хозяйственного оборота ежегодно выводится примерно 6-7 млн гектаров сельхозугодий, а потери пахотного слоя составляют порядка 9 млн тонн каждый год [5]. Россия же располагает 20 % воспроизводимых плодородных земель мира с 55 % мировых природных запасов чернозёма, а также 20 % запасов пресной воды [6]. В этой связи ценность земельного фонда России неуклонно повышается, что требует принятия неотложных мер по его сохранению и улучшению, а также рациональному использованию в хозяйственной деятельности.
Вместе с тем можно констатировать, что в Российской Федерации ещё не оформилось, в том числе и на государственном уровне, понимание того, что сельскохозяйственные угодья - это объекты инвестирования стратегического значения, и земли сельскохозяйственного назначения продолжают находиться в запустении, использоваться не по назначе-
нию, без достаточных к тому оснований переводиться в иные категории.
Таким образом, для решения задачи по устойчивому развитию отечественного производства продовольствия и сырья необходимо в первую очередь обеспечить исполнение всеми компетентными органами власти законодательства, регулирующего вопросы распоряжения землями сельскохозяйственного назначения и их использования.
Именно это, как представляется, является одним из важных направлений деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере. Прокуроры, осуществляя надзор за законностью действий (бездействий) органов государственной власти и местного самоуправления, проводят следующую работу:
1. Судебное обжалование незаконных сделок с землей. Нарушения, допускаемые при распоряжении землями сельскохозяйственного назначения, обширны. Среди наиболее распространённых можно отметить следующие:
- заключение сделок неуполномоченными органами власти (наиболее характерна передача земель органами местного самоуправления, тогда как правом на распоряжение ими обладают органы государственной власти субъекта);
- распоряжение органами местного самоуправления землями «двойного учёта», который возникает в случаях, когда земли сельскохозяйственного назначения были учтены как таковые ещё при советской власти, а документы, подтверждающие категорию этих земель, в регистрирующем органе отсутствуют (в такой ситуации органы местного самоуправления нередко регистрируют интересующие их участки как земли населённых пунктов и реализуют гражданам либо юридическим лицам для застройки жилыми домами);
- заключение договоров между органами государственной (муниципальной) власти и гражданами (хозяйствующими субъектами) без соблюдения процедуры публичности (торгов).
2. Понуждение органов власти обращать взыскание на невостребованные земельные доли граждан.
3. Пресечение фактов нецелевого использования сельскохозяйственных земель
(как правило, такие земли неправомерно используются для добычи полезных ископаемых, жилой застройки, размещения полигонов для хранения твёрдых бытовых отходов, распилки и хранения древесины). При этом выявляются случаи, когда такое целевое использование закреплено в договоре о предоставлении земельного участка (независимо от вида права) органом государственной (муниципальной) власти как разрешённое.
4. Оспаривание сделок по отчуждению сельскохозяйственных земель по заведомо заниженным ценам (иногда эти особо ценные земли продаются по цене, составляющей всего 2 % от их кадастровой стоимости) [7].
Важная задача обеспечения продовольственной безопасности - обеспечение безопасности пищевых продуктов. В настоящее время в мире растёт потребность в качественном, экологически чистом продовольствии [8]. Всё более востребованной (особенно в развитых странах) становится произведённая без использования средств химизации сельхозпродукция [9]. Речь идёт о продуктах органического сельского хозяйства. Здесь особой проблемой становится использование при выращивании плодовоовощной продукции пестицидов и агрохимикатов, которые зачастую представляют опасность не только для жизни и здоровья ныне живущих людей, но и здоровья будущих поколений. Однако, помимо вреда здоровью человека, который наносит плодовоовощная продукция, выращенная с применением опасных пестицидов и агрохимикатов, порой невосполнимый вред несут почвы и грунтовые воды, которые оказываются под воздействием этих веществ, что влечёт их полную деградацию и невозможность дальнейшего использования.
В этом направлении органы прокуратуры организуют взаимодействие контролирующих органов, уполномоченных на проведение проверок в сфере использования пестицидов и агрохимикатов, а также определение качества выращенной с их применением продукции, участвуют в их осуществлении, что позволяет более эффективно выявлять нарушения и принимать к нарушителям весь спектр мер прокурорского реагирования.
Ещё одной сферой деятельности прокурора по обеспечению безопасности продуктов питания является надзор за их качеством.
Например, прокурорами периодически проводятся проверки качества продуктов питания, поставляемых в образовательные и медицинские организации, реализуемые в различных торговых сетях, на рынках, в том числе стихийных. Практически всегда результатом таких проверок становится выявление нарушений и принятие мер прокурорского реагирования. Безусловно, в этой области основным специалистом и контролёром является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Однако нередки случаи, когда деятельность этого органа подвергается критике, в том числе со стороны органов прокуратуры и следствия. Таким образом, работа прокуратуры в сфере обеспечения качества продуктов питания в целом заключается в осуществлении надзора за действиями (бездействием) специализированного органа государственной власти -Роспотребнадзора - и проведении в порядке надзора совместных с ним проверочных мероприятий, что позволяет выявлять недочёты в работе контролирующего органа и своевременно их корректировать.
Думается, ещё одним направлением в обеспечении безопасности продуктов питания можно выделить безопасность и качество питьевой воды как неотъемлемой составляющей ежедневного рациона любого человека. Условно работу в этой области можно подразделить на две основные ветви: первая - обеспечение законности при эксплуатации поверхностных водозаборов (на водных объектах) и их защитных зон и вторая -обеспечение законности при использовании подземных вод.
Среди наиболее распространённых нарушений, выявляемых прокурорами при эксплуатации водозаборов, является аварийное состояние очистных сооружений, зданий, обслуживающих водозабор, загрязнение водного объекта в черте водозабора. При установлении подобного рода нарушений прокурорами используются преимущественно полномочия, предоставленные для обращения в суд. В рамках исковой работы прокуроры требуют, например, произвести ремонт здания водозабора, установить (отремонтировать) ограждение, заменить (модернизировать) очистные сооружения.
Кроме того, встречается такое нарушение, как неправомерное использование зон санитарной охраны водозаборов, которые устанавливаются как раз для обеспечения качества питьевой воды. Несмотря на установленные правила эксплуатации таких зон, на отнесённой к ним территории происходит размещение жилых и хозяйственно-бытовых зданий (как возводимых самовольно, так и с разрешения местной администрации на основании документов территориального планирования, принятых с нарушением норм федерального законодательства), производится неорганизованный выпас скота, размещение в границах зон санитарной охраны многочисленных садовых некоммерческих товариществ и дачных некоммерческих товариществ, осуществляется несанкционированный сброс мусора по берегам рек.
Указанные факты являются основанием для принятия мер прокурорского реагирования. В первую очередь такие меры должны быть направлены на приведение законодательной базы органов местного самоуправления в соответствие с федеральным и региональным законодательством для исключения фактов предоставления земельных участков в границах зон санитарной охраны водозаборов на «законных» основаниях.
Кроме того, немаловажную роль играет исковая работа по возвращению в собственность государства (муниципалитета) незаконно предоставленных либо самовольно захваченных земельных участков, запрету деятельности, наносящей вред окружающей среде, возмещению уже причинённого вреда.
Актуальной задачей обеспечения продовольственной безопасности является достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов, которая предусматривает:
1) физическую доступность продовольствия, означающую, что продукты питания должны быть на территории страны в необходимом объёме и ассортименте (в соответствии с принятыми нормами потребления), а их поступление - бесперебойным;
2) экономическую доступность продовольствия, что выражается в наличии у каждого гражданина страны, независимо от возраста, имущественного и должностного по-
ложения, достаточного уровня доходов для приобретения минимального набора продуктов питания [10];
3) безопасность питания (как уже отмечалось выше, качество продуктов питания и питьевой воды должно соответствовать установленным требованиям и гарантировать их безопасное потребление).
В рамках участия прокурора в решении названной задачи отдельное внимание необходимо уделить вопросам ценообразования и физической доступности продовольствия. В 2014 г. рядом стран в отношении России были введены экономические санкции, что повлекло принятие соответствующего нормативного правового акта, которым был введён запрет на поставку из стран, принявших решение о введении экономических санкций в отношении российских юридических и (или) физических лиц или присоединившихся к такому решению, отдельных видов сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия [11].
Такие меры преследовали в том числе цели, связанные с развитием отечественного производства продуктов питания. Однако помимо позитивных моментов «импортоза-мещение» вызвало рост цен на них, так как наряду с объективными экономическими факторами на процесс ценообразования стали влиять и спекулятивные моменты [12].
В этой связи Генеральной прокуратурой РФ начал реализовываться комплекс мер, направленных на противодействие нарушениям законодательства, способствующим росту цен на сельскохозяйственную и продовольственную продукцию, в условиях установленного запрета на ввоз в Россию товаров отдельных категорий. Оперативное реагирование органов прокуратуры и проведение проверочных мероприятий в сфере ценообразования способствовало понижению цен на ряд продовольственных товаров. Крупнейшие розничные компании сетевой торговли «заморозили» цены на отдельные, социально значимые продукты. В ходе проверок выявлялись случаи и устанавливались факты совершения спекулятивных и иных недобросовестных действий, ведущих к резкому росту цен на производимую и реализуемую продукцию, включая ценовые сговоры [13].
Таким образом, органы прокуратуры в пределах своих полномочий играют немаловажную роль в обеспечении поддержания физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов.
С учётом изложенного очевидно, что прокуратура Российской Федерации является важным субъектом обеспечения национальной безопасности, участвует в решении всех задач, поставленных государством в Доктрине продовольственной безопасности, способствует достижению цели, определённой Президентом РФ, по реализации государственной экономической политики в данной области, направленной на надёжное обеспечение населения страны продуктами питания, развитие отечественного агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, оперативное реагирование на внутренние и внешние угрозы стабильности продовольственного рынка.
1. О стратегии национальной безопасности Российской Федерации : Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 // СЗ РФ. - 2016. -№ 1 (ч. II). - Ст. 212.
2. Жиругоб Р. Т., Мешева Р. А. Продовольственная безопасность в системе национальной безопасности // Аграрный вестник Урала. -2011. - № 6. - С. 61-63.
3. Журова В. Г. Продовольственная безопасность - важнейшая составляющая национальной безопасности России // Проблемы безопасности российского общества. - 2013. -№ 4. - С. 22-25.
4. Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 // Российская газета. - 2010. - 3 февр.
5. Покидова В. В. Продовольственная безопасность как часть национальной безопасности
// Экономическая безопасность России и стратегии развития её регионов в современных условиях : сб. науч. тр. Междунар. науч.-практ. конф. (2015 г.) / Волгоградский государственный технический университет. -Волгоград, 2015. - С. 158-160.
6. Карпышева Ю. О., Репецкая А. Л. Проблемы обеспечения безопасности в агропромышленном комплексе Байкальского региона как элемента региональной системы Северо-Восточной Азии // Актуальные проблемы экономики и права. - 2016. - Т. 10, № 4. - С. 96-104.
7. Исламова Э. Р., Головко И. И. Роль прокуратуры в обеспечении законности в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения // Вопросы российского и международного права. - 2016. - № 2. - С. 74-99.
8. Willer H., Kilcher L. The World of Organic Agriculture. Statistics and Emerging Trends 2009. -Bonn : IFOAM ; Frick : FiBL, 2009.
9. Dimitri C., Obcrholtzer I. Market-bed Versus Government Facilitated Growth: Development of the U.S. and EU Organic Agricultural (Sectors), WRS-05-05. USD A, Economic Research service, August 2005. - 22 p.
10. Баринова Ю. А., Суслов С. А. Продовольственная безопасность, развитие сельского хозяйства и демографические тенденции на отдельных территориях РФ // Вестник НГИЭИ. - 2013. - № 1. - С. 3-24.
11. О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации : Указ Президента РФ от 6 августа 2014 г. № 560 // Российская газета. - 2014. - 7 авг.
12. Хусяйнова С. Г. Противодействие нарушениям в сфере ценообразования на продукты питания мерами прокурорского реагирования // Актуальные проблемы юридической науки и практики: взгляд молодых учёных : сб. материалов VII науч.-практ. конф. молодых учёных (19 июня 2015 г.) / Акад. Ген. прокуратуры Российской Федерации. - М., 2015. -С. 101-107.
13. Там же.
