CC BY
732
СУДЕБНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРОКУРОРСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ; ПРАВОЗАЩИТНАЯ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
* * *
ПРОКУРАТУРА КАК ОСОБЫЙ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН
КАИНОВ Александр Сергеевич
Аннотация. В статье исследуются вопросы места прокуратуры в системе правоохранительных органов. Автором отмечается, что прокуратура, будучи правоохранительным органом, имеет правозащитную направленность деятельности.
Annotation. The article studies the issues ofplace of Public Prosecution Office in the system of law enforcement agencies. The author points out that being a law enforcement body Procuracy fulfills a human rights function.
Ключевые слова: прокуратура, правоохранительный орган, законность, особое положение, надзор.
Keywords: Public Prosecution Office, law enforcement agency, legitimacy, special position, supervision.
Для того чтобы раскрыть особенности органов прокуратуры в системе правоохранительных органов, на наш взгляд, необходимо уделить немного внимания самому понятию «правоохранительный орган».
В юридической литературе в последнее время на данную тему ведутся жаркие дискуссии, поскольку до сих пор отсутствует законодательное определение данной дефиниции.
Так, А.Ф. Галузин считает необоснованным «следовать традиции официального наименования правоприменительных органов, осуществляющих преимущественно правозащиту, только правоохранительными»1. В связи с этим требуется выделить критерии разграничения правоохранительных и правозащитных органов и ввести в теорию и практику более широкий по содержанию, нежели «правоохранительный орган», термин.
Современное понимание правоохранительного органа не соответствует реалиям се-
годняшней действительности, поэтому сохранение понимания системы правоохранительных органов в широком смысле, который предполагает включение не только судебных органов, прокуратуры, органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотиков, таможенных органов, органов юстиции и органов уголовного преследования, но и негосударственных организаций, осуществляющих частную охранную и детективную деятельность, адвокатуру и частный нотариат2, не имеет смысла. Кроме того, в последнее время можно наблюдать определенную нестабильность в структуре правоохранительных органов.
В связи с этим в современной юридической теории и на практике следует выделять три самостоятельных вида юридической деятельности: правоприменительную, правоохранительную и правозащитную и, следовательно, правоприменительные, правоохранительные и правозащитные органы.
1 Галузин А.Ф. Смена парадигмы: от понятия «правоохра-
нительные органы» к понятию «правоприменительные органы» // Актуальные проблемы правоведения. 2011. № 1. С. 42.
2 Правоохранительные органы России : учеб. для бакалавров / под ред. В.П. Божьева. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2012. С. 237.
Сказанное позволяет полагать необходимым пересмотреть концепцию правоохранительных органов и не относить к последним все без исключения правоприменительные органы. Например, органы ЗАГС - правоприменительные, но не обладающие признаками правоохраны органы. Названная структура может лишь содействовать в обеспечении законности и правопорядка, но меры юридического воздействия применять не уполномочена. В то же время правозащитная деятельность может осуществляться не только специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами, но и негосударственными учреждениями, общественными объединениями и физическими лицами с использованием института самозащиты в пресечении злоупотребления правом, восстановлении нарушенных прав и свобод. Однако это не исключает ситуации, когда в сфере правоохранительной деятельности государства может одновременно присутствовать и институт правозащитной деятельности. В частности, органы прокуратуры не только охраняют правопорядок, пресекают противоправные деяния, но и осуществляют защиту прав и свобод человека.
В то же время не следует думать, что одним этим качеством прокуратура отличается от иных правоохранительных органов. Правозащитная направленность деятельности присутствует у многих государственных структур, например органов внутренних дел (полиции).
Прокуратура занимает особое место в правоохранительной системе, поскольку имеет относительно независимое положение в системе государственной власти. В нормативных правовых актах, определяющих правовое положение иных правоохранительных органов, как правило, указывается на их принадлежность к исполнительной ветви власти. Исключение составляет лишь Следственный комитет РФ.
Прокуратура представляет собой единую иерархически централизованную систему, основанную на строгом подчинении нижестоящих звеньев вышестоящим и Генеральному прокурору РФ в конечном счете. Однако с принятием Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» в новой редакции ст. 129 Конституции РФ нет нормы, закрепляющей единство прокурорской системы. В связи с этим открытым является
вопрос о том, будет ли прокуратура РФ и впредь единой самостоятельной системой либо станет со временем частью другой системы3.
Прокуратура реагирует на поступающие сигналы о нарушениях прав, свобод и законных интересов различных субъектов. Однако в современных условиях прокурорскую деятельность принято рассматривать не как отдельный вид государственной власти, а как одну из форм государственной деятельности, направленной на укрепление законности и правопорядка в стране. Прокуратура осуществляет постоянное наблюдение, надзор за состоянием законности в различных сферах деятельности. Из этого следует, что прокуратура - это единственный государственный орган, осуществляющий надзор, а не контроль за соблюдением и исполнением законов в соответствующих сферах правоотноше-ний4. Н.Н. Карпов по данному поводу совершенно справедливо пишет: «...никакой другой орган государственной власти полномочиями именно по надзору за соблюдением Конституции и законов страны законодательство не наделяет»5. Поэтому президент, орган законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют не надзор, а контроль за соблюдением законности6.
Различие прокуратуры и органов контроля заключается еще и в том, что прокуратура выступает в качестве универсального органа правозащиты, охранителя законных прав и интересов граждан, юридических лиц, гражданского общества и государства7. На прокуратуру возложен надзор за исполнением законов всеми субъектами права независимо от их подчиненности. Если поступают сведения о нарушениях прав человека, то орган надзора проводит проверку в любой государственной ин-
3 Королев Г. Сохранится ли прокуратура России как единая система? // Законность. 2014. № 10. С. 17.
4 Гоголевский А.В. К вопросу о понятии, элементах и видах правового статуса прокуратуры Российской Федерации // Современные проблемы судоустройства и организации судебной деятельности в Российской Федерации : материалы Междунар. науч.-практ. конф., Екатеринбург, 12-13 апреля 2012 г. Екатеринбург : Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия», 2013. Ч. 1. С. 111.
5 Карпов Н.Н. Прокуратура в системе государственной власти Российской Федерации. М. : Закон и право : ЮНИТИ-ДАНА, 2007. С. 109.
6 Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М. : Проспект, 2005. С. 133.
7 Забудько Ю.С. Участие органов прокуратуры в обеспе-
чении защиты конституционного права на неприкосновенность
частной жизни // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2014. № 5. С. 116.
станции, на предприятии, в учреждении, в том числе правоохранительном, контролирующем, правозащитном органе власти. В частности, достаточно часто прокурорские работники выявляют случаи применения к гражданам насильственных способов урегулирования ситуации сотрудниками органов внутренних дел, подчас не предупреждающими их о своем намерении применить физическую силу или специальные средства, либо использования различных форм принуждения к лицам, совершившим не преступление, а административное правонарушение, без достаточных для этого оснований. В связи с этим прокуратура, будучи элементом правоохранительной системы, сама осуществляет надзор за организацией и функционированием этой системы. Причем надзор носит полифункциональный характер ввиду многообразия направлений надзорной деятельности: общий надзор, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу8.
Отмеченная особенность позволяет сделать вывод о том, что прокуратура надзирает за исполнением законодательства в целом, без каких-либо оговорок о сферах, областях и отраслях управления. Напротив, деятельность иных правоохранительных органов, как правило, является исключительно отраслевой, с ограниченными полномочиями.
Реализуя полномочия по надзору за законностью, органы прокуратуры представляют и защищают публичные интересы. В.Д. Кош-левский справедливо отметил: «Отстаивая публичные интересы, прокуратура выступает инструментом государства в проведении внутренней и внешней политики... Поэтому прокуратура обязана претворять в жизнь политику государства»9. Следовательно, прокуратура как
8 Акопов Л.В. Прокуратура в системе органов государственной власти: российский и зарубежный подходы // Бизнес в законе. 2013. № 4. С. 65.
9 Кошлевский В.Д. Прокуратура в системе органов государственной власти Российской Федерации: теоретический аспект / под ред. А.Б. Лисюткина. Пенза : Пензенская правда, 2007. С. 52.
орган государственной власти имеет не только правовое, но и политическое значение10 и этим качеством отличается от иных элементов правоохранительной системы.
Правозащитная направленность деятельности требует от органов прокуратуры применения определенного комплекса методов и приемов, строго предусмотренных законом. Важность данного условия обусловливается тем, что невозможно достичь законных результатов с помощью использования «неординарных» средств воздействия, которые могут нарушать права, свободы и законные интересы субъектов права. В связи с этим правовые средства, применяемые органами прокуратуры при осуществлении своих функций, представляют собой регламентированные процессуальным законодательством и Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» юридические действия прокуроров, которые связаны как с предупреждением, выявлением правонарушений, так и реагированием на последние. Среди подобный действий можно назвать правовые заключения прокурора, согласие, санкцию прокурора, постановления прокурора, протест, представление, предостережение, письма, сообщения, доклады и т. д. Специфика перечисленных актов заключается в том, что они выражают реакцию прокурора не только на неправомерные действия, но и на правомерные поступки. Так, санкция есть не что иное, как разрешение прокурором совершения определенных юридически значимых действий должностных лиц. Согласно ч. 1 ст. 77 НК РФ перед арестом имущества должностные лица, производящие арест, обязаны предъявить налогоплательщику-организации (его представителю) решение о наложении ареста, санкцию прокурора и документы, удостоверяющие их полномочия.
Особенность прокурорской деятельности состоит в том, что сотрудники данного органа власти способны добиться желаемого результата не только непосредственными действиями, но и с помощью промежуточных звеньев, например, путем изъятия документации, приостановления строительных работ, не соответствующих нормам закона и т. д.11
10 Чечин В.А. Доктринальные основания развития прокуратуры в Российской Федерации // Правовая культура. 2015. № 3. С. 56.
11 Чайка Ю. Господин укравдом // Рос. газ. 2012. 14 дек. С. 90.
Деятельность прокуратуры может иметь инициативную форму, что несвойственно иным правоохранительным и правозащитным органам. Наиболее отчетливо это прослеживается в докладах Генерального прокурора РФ о состоянии защиты прав, свобод и законных интересов различными публичными органами власти.
Еще одной специфической чертой прокурорской деятельности, в отличие от иных правоохранительных органов, является то, что объекты охраны и защиты четко определяются законом.
Прокурорский надзор, ставя целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав, свобод и законных интересов различных субъектов, обеспечивает не только приоритет прав и законных интересов личности по отношению к правам и интересам гражданского общества и государства, но и служит основой национальной безопасности Российской Федерации12.
В судебном процессе прокурор также занимает особое положение, не схожее с правовым статусом других участников. Это является еще одним принципиальным отличием от иных правоохранительных органов. В случае возникновения в государственном или общественном масштабе спора, имеющего принципиальный характер либо затрагивающего интересы значительной части населения или социальных групп, прокуратура обязана возбудить производство по гражданскому делу для разрешения его в судебном порядке.
Отмеченное обстоятельство вызывает в процессуальной литературе неоднозначность мнения по поводу правового положения прокурора в судебном процессе. Одни авторы считают, что прокурор, предъявивший иск, является стороной в судебном разбирательстве, поскольку предъявляет доказательства по делу, обосновывает правильность своих требований и необходимость их неудовлетворения. Другие рассматривают прокурора как представителя государства, ибо он имеет не столько граждан-
ско-правовую, сколько государственную заинтересованность. Третьи полагают, что прокурор - истец в процессуальном смысле слова при одновременном выполнении функций по надзору за законностью. На наш взгляд, последняя точка зрения наиболее близка к истине. Прокурор не имеет материально-правового интереса по делу, в его пользу ничего нельзя присудить и с него ничего не взыскивается, а значит, процессуальный интерес прокурора обусловлен исключительно спецификой его государственных функций.
С 1 января 2012 г. прокуратура стала единственным ведомством, которое ведет всю уголовно-правовую статистику в Российской Федерации. Данная функция вытекает из надзорной деятельности прокуратуры. Ежегодно прокурорами вскрываются несколько тысяч искаженных статистических данных, например о количестве уличных преступлений, ведь достаточно при составлении статистической карточки «забыть» указать реквизит о совершении преступления в общественном месте, и уличная преступность будет «побеждена» на бумаге13.
Подводя итог сказанному, можно прийти к следующему выводу: специфика прокуратуры в правоохранительной системе заключаются в том, что она занимает особое место в системе разделения властей, непосредственно не является компонентом никакой иной системы (органа), ее деятельность направлена на обеспечение публичных интересов и поэтому является специальным видом государственной работы. Прокуратура - это единственный правоохранительный орган, осуществляющий надзор за соблюдением законодательства, все иные правоохранительные и правозащитные органы могут быть поднадзорны ей. Обладая уникальной централизованной системой управления, прокуратура обеспечивает реализацию принципов верховенства закона, единства законности и гарантированности прав, свобод и законных интересов различных субъектов.
12 Кардашова И.Б. Прокуратура Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
2009. № 4 (12). С. 7-11. 13 Чайка Ю. Господин укравдом. С. 4.
Библиографический список
1. Конституция РФ, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Акопов, Л.В. Прокуратура в системе органов государственной власти: российский и зарубежный подходы // Бизнес в законе. - 2013. - № 4.
5. Беляев, В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. - М. : Проспект, 2005.
6. Галузин, А.Ф. Смена парадигмы: от понятия «правоохранительные органы» к понятию «правоприменительные органы» // Актуальные проблемы правоведения. - 2011. - № 1.
7. Гоголевский, А.В. К вопросу о понятии, элементах и видах правового статуса прокуратуры Российской Федерации // Современные проблемы судоустройства и организации судебной деятельности в Российской Федерации : материалы Междунар. науч.-практ. конф., Екатеринбург, 1213 апреля 2012 г. - Екатеринбург : Изд. дом «Уральская государственная юридическая академия»,
2013. - Ч. 1.
8. Забудько, Ю.С. Участие органов прокуратуры в обеспечении защиты конституционного права на неприкосновенность частной жизни // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. -
2014. - № 5.
9. Кардашова, И.Б. Прокуратура Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. -2009. - № 4 (12).
10. Карпов, Н.Н. Прокуратура в системе государственной власти Российской Федерации. -М. : Закон и право : ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
11. Королев, Г. Сохранится ли прокуратура России как единая система? // Законность. -2014. - № 10.
12. Кошлевский, В.Д. Прокуратура в системе органов государственной власти Российской Федерации: теоретический аспект / под ред. А.Б. Лисюткина. - Пенза : Пензенская правда, 2007.
13. Правоохранительные органы России : учеб. для бакалавров / под ред. В.П. Божьева. -4-е изд., перераб. и доп. - М. : Юрайт, 2012.
14. Чайка, Ю. Господин укравдом // Российская газета. - 2012. - 14 дек.
15. Чечин, В.А. Доктринальные основания развития прокуратуры в Российской Федерации // Правовая культура. - 2015. - № 3.
