CC BY
54
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
Производственные советы в России: проблемы и перспективы
ПЛАМЕННОВА Кристина Вадимовна, аспирант Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
Положения трудового законодательства дополнены правом работодателя на создание производственных советов, следствием функционирования которых должно стать усиление социального диалога на уровне организаций и обособленных структурных подразделений. В статье исследуется, что собой представляет новый орган представительства, какие права и обязанности в связи с этим возникают у работодателя.
Ключевые слова: трудовое право России, представительство работников, участие работников в управлении предприятием, производственные советы в России.
Works Councils in Russia: Problems and Prospects
K. V. Plamennova
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
Provisions of the labor legislation were updated by the right of the employer for creation of works councils. The research of structures of non-trade union workers' representation has special importance for Russian labour law scholarship. This is mostly so because of low efficiency of trade union representation in Russia that is still structurally influenced by centrally-planned economy' traditions. System of works councils is a fairly complicated institution of labor law, as their activities are closely linked not only to the organization of labor, but also to the economy as well as the sociological aspects of human resource management. The multidimensional inwardness of works councils attached to this institution of labor law special significance, as consequence of their functioning must become strengthening of social dialogue at the level of the organizations and the separated structural divisions, while setting a consensus not only between the parties opposing interests in relation to a particular issue, but also creating a foundation for continuing cooperation in a spirit of cooperation. Creation of works councils is seeking to reinforce social solidarity, more equitable distribution of income between different social classes and sections of the population, increase employees' interest in the affairs of the company. As part of the dynamic development of social and labor relations non-trade union workers' representation becomes a key element in the development processes of industrial democracy, having a basis of workers' participation in administrative decisions in the enterprise, directly affecting their interests, which allows the use of flexible forms of management of the organization, by providing workers the right to information and consultation.
Keywords: Russian labour law, employee representation, workers' participation, works councils of employees in Russia.
DOI: 10.12737/5509
История вопроса. Еще до внесения изменений в Трудовой кодекс РФ, предоставляющих работодателям право создавать производственные
советы, активно исследовался опыт функционирования немецких производственных советов. Передовой опыт германского законодатель-
ства и практика его применения в этой сфере уже давно заимствованы многими, не только европейскими странами.
Система непрофсоюзного представительства в Германии прошла долгий путь становления, и существующее в настоящее время положение производственных советов представляет собой отражение социальных завоеваний на пути к демократизации социально-трудовых отношений.
В настоящее время производственные советы существуют в 10% немецких компаний, преимущественно крупных. Так, в 90% организаций с численностью более 500 работников функционируют производственные советы. Они представляют 46% всех работников в стране. В середине прошлого десятилетия в Германии существовало 113 тыс. производственных советов. Законодательство Германии относит к компетенции производственных советов широкий круг вопросов, ряд которых не могут быть воплощены в жизнь без согласия производственного совета. Такое положение органов непрофсоюзного представительства выступает своего рода эталоном для производственных советов многих европейских стран.
На необходимость учета немецкого опыта Россией указал В. В. Путин, в одной из своих предвыборных статей в феврале 2012 г.1
Указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» Правительству РФ предписывалось подготовить предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации, касающихся создания в организациях производственных советов. В начале минувшего года такой законопроект
1 См.: Путин В. В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февр. URL: http://www.kp.ru/daily/25833/2807793/.
появился, а 7 мая 2013 г. был принят Федеральный закон № 95-ФЗ «О внесении изменений в статью 22 Трудового кодекса Российской Федерации».
Следует отметить, что производственные советы, которые работодатель получил право создавать, не стали аналогом национальных европейских производственных советов и соответствуют им лишь в самых общих чертах.
Юридической предпосылкой для возникновения отношений по непрофсоюзному представительству является закрепление за работниками права на объединение, информирование и консультирование, на участие в управлении организацией, а также урегулирование статуса представителей работников в нормативных актах различной юридической силы. Функционированию производственных советов посвящены некоторые специальные акты Международной организации труда (МОТ):
Рекомендация МОТ № 94 «О консультациях и сотрудничестве между предпринимателями и трудящимися на уровне предприятия» 1952 г. предусматривает меры по содействию консультациям и сотрудничеству между работодателями и работниками на уровне предприятия по вопросам, представляющим общий интерес и не охватываемым процедурой коллективных переговоров или какой-либо другой процедурой, обычно применяемой при определении условий труда;
Рекомендация МОТ № 129 «О связях между администрацией и трудящимися на предприятии» 1967 г. призывает к созданию атмосферы взаимопонимания и доверия на предприятии, благотворной как для эффективной деятельности предприятия, так и для чаяний работников, посредством быстрого распространения и обмена возможно более полной и объективной информацией по различным аспектам жизни предприятия и социальных условий работников. Рекомендация развива-
ет положения Рекомендации № 94 в отношении тех стран, где система непрофсоюзного представительства всех работников предприятия не развита, и в отношении государств, где такое представительство существует. Организации работодателей и работников должны проводить взаимные консультации и обмен мнениями в целях рассмотрения мер, которые следует провести для поощрения и обеспечения принятия политики связей и ее эффективного применения. Положения рекомендации раскрывают элементы политики связей на предприятии, которая должна обеспечивать подлинную и регулярную двустороннюю связь между работодателями и работниками.
Исходя из приведенных положений, представляется, что российский законодатель развивает производственную демократию, вводя возможность создания новых органов представительства работников.
Работодатели, решившиеся на создание производственного совета и стремящиеся к использованию плодов его функционирования, могут укрепить свои позиции на рынке труда в качестве социально ориентированного работодателя и привлечь внимание трудолюбивых, квалифицированных рабочих кадров, а также повысить вовлеченность работников в деятельность организации.
Несмотря на то что нововведения не носят революционного характера, возникает немало вопросов касательно того, как применять дарованное работодателям право. Однако прежде всего необходимо ответить на вопрос, что же представляют собой российские производственные советы.
Абзац 9 ст. 22 ТК РФ предусматривает, что работодатель имеет право: создавать производственный совет (за исключением работодателей — физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями) — совещательный орган, образуемый на добровольной основе из
числа работников данного работодателя, имеющих, как правило, достижения в труде, для подготовки предложений по совершенствованию производственной деятельности, отдельных производственных процессов, внедрению новой техники и новых технологий, повышению производительности труда и квалификации работников. Полномочия, состав, порядок деятельности производственного совета и его взаимодействия с работодателем устанавливаются локальным нормативным актом. К полномочиям производственного совета не могут относиться вопросы, решение которых в соответствии с федеральными законами отнесено к исключительной компетенции органов управления организации, а также вопросы представительства и защиты социально-трудовых прав и интересов работников, решение которых в соответствии с настоящим Кодексом и иными федеральными законами отнесено к компетенции профессиональных союзов, соответствующих первичных профсоюзных организаций, иных представителей работников. Работодатель обязан информировать производственный совет о результатах рассмотрения предложений, поступивших от производственного совета, и об их реализации.
Организационные основы деятельности. Итак, из приведенных выше законодательных положений становится очевидным, что производственные советы не входят в организационную структуру профсоюзов, их деятельность не основана на членстве и замкнута в масштабах конкретного работодателя. По своей сущности все структуры представительства работников, в том числе производственные советы, включают представителей работников.
Создание органа инициируется работодателем и де-факто остается на его усмотрение. Санкций за то, что в организации не создан производственный совет, законодатель не устанавливает, поскольку создание
такого совета является правом работодателя, а не обязанностью.
Опираясь на вышесказанное, отметим, что производственный совет легко может превратиться в номинальный орган, никак не влияющий на трудовые отношения. Тем не менее нам представляется весьма маловероятным, что работодатель, инициируя создание представительного органа и неся сопутствующие затраты, при этом не использует его возможности.
Производственные советы представляют собой важную вспомогательную систему осуществления информирования и проведения консультаций работодателей с работниками. Изначально эта система создавалась работодателями для подрыва позиций профсоюзов. Однако в тех странах, где эта система существует в настоящее время, профсоюзы и производственные советы функционально дополняют друг друга и действуют во многом скоординированно. Если отношения профсоюзов с работодателями зачастую носят конфликтный характер, то отношения между производственными советами чаще связаны с сотрудничеством, участием в управлении.
По сути производственный совет должен являться представительным органом работников на локальном уровне, однако в отличие от первичной профсоюзной организации, которая также является представителем работников на локальном уровне, роль производственного совета сводится к узкой совещательной функции. Ввиду того что формирование производственного совета предполагается исключительно работодателем, он не может быть отнесен к числу представительных органов работников, которые должны формироваться работниками. Здесь возникает множество вопросов к законодателю касательно целей создания, перспектив функционирования и судьбы такого представительного органа.
Образуется производственный совет из числа работников данного работодателя, имеющих, как правило, достижения в труде. При этом работодатель сам определяет, кто относится к таковым работникам. В интересах работодателя ответственно подойти к формированию производственного совета и учесть мнение работников и иных представительных органов работников, функционирующих на предприятии, в определении состава производственного совета.
Совещательный характер полномочий этого органа предполагает, что работодатель после ознакомления с предложениями производственного совета может либо принять, в том числе частично, либо отклонить результаты деятельности совета. В связи с этим на работодателя возлагается обязанность при любом своем решении информировать производственный совет о результатах рассмотрения и реализации предложений производственного совета.
Несмотря на то что законодателем предусматривается обязанность работодателя информировать производственный совет о результатах рассмотрения и реализации предложений совета, каким бы ни было решение, ответственности за неисполнение данной обязанности не предусмотрено. Однако исполнение данной обязанности лежит в основе действенного функционирования производственного совета.
Компетенция. Закон наделяет производственные советы довольно узким кругом полномочий. Это подготовка предложений:
по совершенствованию производственной деятельности;
совершенствованию отдельных производственных процессов;
внедрению новой техники и новых технологий;
повышению производительности труда и квалификации работников.
В целом сферу полномочий производственных советов можно опре-
делить как «совершенствование деятельности организации». Свою совещательную функцию производственный совет может реализо-вывать исключительно в обозначенной сфере.
Реализуя свои полномочия, производственные советы осуществляют непосредственное участие в управлении организацией, в такой форме участия работников в управлении организацией, предусмотренной ст. 53 ТК РФ, как обсуждение с работодателем вопросов о работе организации, внесение предложений по ее совершенствованию и др.
При регулировании вопроса о компетенции производственного совета ключевое значение имеет разграничение полномочий между производственным советом и профсоюзом. По крайней мере наибольшие опасения при обсуждении еще не введенных законодательно советов высказывались относительно возможной конкуренции двух представительных органов и даже возможного выживания с локального уровня первичных профсоюзных организаций производственными советами. Однако закон исключает такую возможность, так как законодательно компетенция двух органов исключает конкуренцию.
Локальное нормативное регулирование. Новое правомочие работодателя закреплено в соответствии с основными чертами метода трудового права: сочетания централизованного и локального, государственного и договорного регулирования трудовых отношений.
Посредством централизованного регулирования устанавливаются рамочные положения, которые могут быть развиты и улучшены на локальном уровне в соответствии с возможностями работодателя и потребностями производства.
По аналогии с локальным регулированием деятельности первичных профсоюзных организаций деятельность производственного совета может быть организована на осно-
вании Положения о производственном совете.
К локальному нормативному регулированию относятся вопросы, связанные с непосредственной деятельностью производственного совета. Так, локальным нормативным актом, регулирующим деятельность производственного совета организации, должны определяться: состав совета; организационные аспекты его деятельности; полномочия; взаимодействие с работодателем.
Конкретизируя полномочия, следует помнить о том, что производственные советы не полномочны решать вопросы, отнесенные федеральными законами к исключительной компетенции органов управления организации, а также к компетенции профессиональных союзов, первичных профсоюзных организаций, их органов. Иными словами, производственные советы полномочны реализовывать исключительно совещательные функции по вопросам повышения производительности труда, совершенствования производственной деятельности.
Гарантии деятельности. Для
успешной реализации предоставленных производственным советам прав необходимо нормативное закрепление материальных и юридических гарантий деятельности производственных советов, а также дополнительных специальных гарантий защиты права на труд для выборных членов производственных советов.
Материальные гарантии деятельности производственных советов заключаются в предоставлении работодателем необходимых для их нормального функционирования материальных и финансовых средств. Так, немецкий работодатель в соответствии с Законом о представительных органах работников на предприятии несет все расходы, возникающие в связи с деятельностью производственных советов, и обязан предоставить в распоряжение про-
изводственного совета помещения, коммуникационную технику и материальные средства. В рамках этой гарантии работодатель также несет расходы за их телефонные переговоры, по переводу отчетов производственного совета на другие языки в случаях, если на предприятии занято большое число иностранных работников, возмещает расходы по привлечению производственными советами экспертов.
Французским комитетам предприятия выделяется бюджет в размере 0,2% общей суммы расходов работодателя по заработной плате и дополнительные средства на социальную и культурную деятельность на предприятии.
Существенным аспектом эффективности деятельности производственных советов является предоставление специальных гарантий (например, освобождение от основной деятельности с сохранением заработной платы) работникам в связи с назначением в совет и исполнением соответствующих обязанностей.
Национальное законодательство стран ЕС закрепляет защиту от увольнения членов производственных советов и предоставляет право на освобождение от основной деятельности в связи с осуществлением их полномочий в качестве членов производственных советов с сохранением заработной платы. Конкретная продолжительность освобождения от основной деятельности должна зависеть от численности работников предприятия. Например, в Испании в организациях, где работает менее 100 работников, члены производственного совета получают 15 часов освобождения в месяц, если же работников более 750 — 40 часов в месяц.
Закон не упоминает о гарантиях деятельности нового органа — в данном случае будет применяться ст. 32 ТК РФ: работодатель обязан создавать условия, обеспечивающие деятельность представителей работников, в соответствии с трудовым зако-
нодательством, коллективным договором, соглашениями.
Конкретный перечень предоставляемых гарантий остается на усмотрение работодателя. Работодателю, в свою очередь, выгодно закрепить типовые материальные, юридические и специальные гарантии деятельности представительных органов работников в целях повышения доверия к новому органу у работников и на этой основе участвовать в его деятельности.
Ввиду отсутствия нормативного закрепления гарантий деятельности производственных советов примечателен опыт регулирования специальных гарантий, предоставляемых профсоюзам, по законодательству Российской Федерации. Часть 1 ст. 373 ТК РФ предусматривает порядок обязательного учета мнения выборного органа первичной профсоюзной организации при принятии решения о возможном расторжении трудового договора с работником, являющимся членом профсоюза, в соответствии с п. 2, 3 и 5 ч. 1 ст. 81 ТК РФ. Часть 1 ст. 374 ТК РФ предусматривает необходимость предварительного согласия вышестоящего выборного профсоюзного органа при увольнении по тем же основаниям руководителей (их заместителей) выборных органов профсоюзных организаций. Конституционность этих положений неоднократно оспаривалась. Так, постановлением КС РФ от 24 января 2002 г. № 3-П, определениями от 4 декабря 2004 г. № 421-О и от 3 ноября 2009 г. № 1369-О-П положения ч. 1 ст. 373 и ч. 1 ст. 374 признаны не соответствующими Конституции РФ.
Изначально гарантии при увольнении работников, являющихся членами профсоюза, направлены на защиту от вмешательства работодателя в осуществление профсоюзной деятельности, однако на практике эти гарантии превратились в средство злоупотребления членами профсоюзов своими правами, и Конституционный Суд РФ признал
эти положения носящими дискриминационный характер, предоставляющими необоснованные преимущества работникам. Такое правовое регулирование представляет собой, с точки зрения Конституционного Суда, несоразмерное ограничение прав работодателя как стороны в трудовом договоре и субъекта экономической деятельности.
Этот вывод КС РФ представляется не вполне оправданным и открывает перед работодателем возможность беспрепятственной дискриминации работников по признаку принадлежности к деятельности профессиональных союзов. Отсутствие защиты при увольнении членов профессиональных союзов существенно подрывает стремление работников к деятельности в такого рода представительных структурах. Учитывая, что в настоящее время показатели профсоюзного членства в России достаточно низкие, отсутствие поддержки профсоюзного движения со стороны законодателя, в том числе посредством закрепления специальных юридических гарантий профсоюзным членам, ослабляет и без того неэффективную их деятельность. В условиях постоянного роста безработицы работники скорее откажутся от участия в профсоюзной деятельности, чем пожертвуют рабочим местом.
Таким образом, предоставление специальных гарантий в связи с членством в органах представительства работников является существенным аспектом эффективности деятельности такого рода структур.
Для сравнения отметим, что российские профсоюзы также наделяются законодателем гарантиями имущественных прав, однако профсоюзы владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в рамках существующего у них права собственности на соответствующее имущество. Их бюджет формируется за счет взносов членов профсоюза, в то время как расходы по деятельности производственных советов полно-
стью ложатся на работодателя. Соответственно, для работников расходы по членству в профсоюзе могут стать своего рода препятствием для вступления в них, в то время как функционирование производственных советов не обременяет работников дополнительными денежными тратами.
Члены российских профсоюзов также освобождаются от основной работы для выполнения профсоюзных обязанностей или на время краткосрочной профсоюзной учебы, однако порядок оплаты и другие условия освобождения определяются коллективным договором или соглашением. По общему правилу увольнение по инициативе работодателя работников, являвшихся членами профсоюзов, не допускается в течение двух лет после окончания срока их полномочий.
Гарантии деятельности органов представительства работников имеют общие принципы предоставления, и их характер различен ввиду отличий в самой природе профсоюзов и производственных советов. Так, материальные гарантии прав профсоюзов значительно шире, поскольку чаще всего они осуществляют свою деятельность, зарегистрировавшись в качестве юридического лица. Однако законодательные положения, касающиеся гарантий деятельности профсоюзов, могут быть взяты конкретным работодателем за основу закрепления гарантий деятельности производственного совета.
Система производственных советов представляет собой довольно сложный институт трудового права, так как их деятельность тесно связана не только с организацией труда, но и с экономикой, а также с социологическими аспектами управления человеческими ресурсами, уровень потенциала которого в условиях российской действительности нам еще предстоит распознать. На почве деятельности производственных советов может возникнуть основа для постоянного взаимодействия в духе
сотрудничества между «трудом» и «капиталом», снятия социальной напряженности в рамках конкретного работодателя, установления диалога между работниками и работодателями. Однако определяющую роль в эффективности деятельности производственных советов играют уровень правовой культуры общества, т. е. и работников, и работодателей, а также уровень активности работников в реализации своих прав.
Создание производственных советов преследует цели укрепления социальной солидарности, повышения заинтересованности работников в делах предприятия.
Успешное развитие органов непрофсоюзного представительства напрямую зависит от индивидуальных и коллективных отношений между их участниками. Деятельность этих органов должна быть ориентирована на сотрудничество с
профсоюзами и служить общим целям стабилизации отношений между работниками и работодателями. Функции и полномочия производственных советов и профсоюзов должны быть четко разграничены и исключать возможности неоднозначного толкования.
Создание в России новых представительных структур работников ввиду слабого положения профсоюзов представляется необходимой мерой, направленной на усовершенствование взаимоотношений работодателей и работников и, как следствие, на улучшение социальной и политической обстановки в обществе.
Библиографический список
Путин В. В. Строительство справедливости. Социальная политика для России // Комсомольская правда. 2012. 13 февр. URL: http://www.kp.ru/daily/25833/2807793/.
