CC BY
32
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ
УДК 332.145
программный бюджет в региональном стратегическом планировании
г. в. Федотова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и финансов предприятия E-mail: g_evgeeva@mail.ru Волгоградский государственный технический университет
В статье отмечается, что переход к формату программного бюджета позволит разрешить задачу неэффективного и нецелевого использования государственных ресурсов в отдельных регионах, ведомствах. Успешная мировая практики использования программного бюджета доказывает жизнеспособность данного инструмента управления. Отмечены ключевая роль регионов в реализации государственных программ, проведенная Правительством РФ необходимая подготовка законодательной базы для успешного перехода к программному бюджету.
Ключевые слова: программный бюджет, стратегическое региональное планирование, программно-целевой метод, бюджетный процесс.
В современных условиях регионального экономического планирования происходят процессы стабилизации и формирования устойчивой платформы территориального развития, постоянный рост и накопление ресурсного потенциала. Рыночные условия хозяйствования, сложившиеся в Российской Федерации, позволяют путем естественного отбора выжить наиболее перспективным и сбалансированным региональным экономическим системам, в рамках которых функционирует множество автономных экономических систем, развивающихся по аналогичным законам.
Региональные экономические системы приобретают все большую самостоятельность в
решении стоящих перед ними проблем социально-экономического характера. это требует от каждого региона формирования критериев обоснованной, целенаправленной, эффективной деятельности долгосрочного характера, способной преодолеть возникающие препятствия. В связи с этим возникает необходимость разработки четкого плана мероприятий постепенного и системного перехода к программному бюджетированию. Развитие и повсеместное внедрение программно-целевых и проектных методов управления должны опираться на продуманный сценарий действий, который, как правило, формируется в рамках стратегии развития регионов.
государственный бюджет занимает центральное место в системе управления общественными финансами. В свете этого большое внимание уделяется организации и практической реализации бюджетного процесса. Данный аспект взаимоотношений субъектов исполнительной и законодательной власти на уровне региона будет диктовать условия дальнейшего реформирования всей национальной экономической системы, поскольку экономические системы субъектов Федерации являются ее составными элементами. Поэтому, с точки зрения автора, необходимо обратить внимание прежде всего на качество организации бюджетного процесса на уровне региона. от уровня профессионализма, компетентности ответственных лиц и органов будет зависеть
грядущая бюджетная реформа и ее последующий результат как в масштабах отдельного региона, так и в масштабах всего государства.
Существующее в настоящее время смешение различных подходов к организации бюджетного процесса (одновременное использование элементов затратного и результативного подходов) свидетельствует об отсутствии скоординированности в работе государственных органов. Проведенный анализ утвержденного перечня из 41 государственной программы на 2013 г. [4] показал их неравнозначность, различную нагрузку на исполнителей и соисполнителей, раз-балансированность в организации их реализации, различную детализацию в достижении приоритетов. Кроме того, вертикальный анализ утвержденных программ по цепочке «Федерация-округ-субъект Федерации-муниципалитет» показал хаотичность в порядке утверждения, согласования, финансовой нагрузки по уровням власти. Количество программ, утвержденных и принятых к реализации, на каждом уровне отличается довольно существенно в связи с наделением законодательных органов каждого уровня власти нормотворческими полномочиями в части принятия на себя дополнительных обязательств. Таким образом, складывается следующая ситуация [9].
1. На федеральном уровне утверждена 41 государственная программа с включенными в нее подпрограммами, ведомственными программами.
2. на окружном уровне принимаются к реализации приоритетные инвестиционные проекты (по сути такие же программы) для реализации в регионах округа.
3. На уровне субъекта Федерации принимаются к реализации государственные программы, приоритетные инвестиционные проекты, дополнительно утверждаются собственные программы субъекта Федерации.
4. На уровне муниципалитетов реализовыва-ются государственные программы, приоритетные инвестиционные проекты, региональные программы, дополнительно утверждаются собственные муниципальные программы.
Итак, получается эффект «снежного кома». Например, согласно проведенному анализу в городском округе Волгоград количество принятых к реализации программ достигает более 80, что, по мнению автора, становится чрезмерной нагрузкой на муниципальные органы власти, которые ограничены в ресурсах - как экономических, так и в трудовых, инфраструктурных и т. п.
Переход в 2014 г. к программному бюджету [3] требует коренной перестройки всей системы планирования, утверждения, исполнения, контроля за государственным бюджетом.
Можно отметить, что последние годы проводилась подготовительная работа к такому переходу:
- было внедрено трехлетнее скользящее бюджетное планирование;
- разработаны и реализованы приоритетные национальные проекты;
- утверждены государственные программы развития;
- в регионах и муниципалитетах принят к исполнению ряд местных программ развития;
- приняты долгосрочные стратегии социально-экономического развития на всех уровнях власти;
- внедрены в практику работы исполнительных органов власти показатели результативности и эффективности их работы.
Все эти новшества подготовили российскую экономику к формированию программного бюджета, который будет базироваться на конкретных программах развития.
Программный бюджет более четко и конкретно увязывает компоненты «цели-ресурсы-результаты» в процессе выделения финансирования и его освоения. Для этого должна быть разработана довольно эффективная система приоритетов того или иного региона. Поэтому в данном случае необходимо утвердить список приоритетов в каждом регионе, который может быть консолидирован и обобщен на уровне округа, затем - на уровне Федерации. После формирования такого списка приоритетов каждого субъекта следует четко дифференцировать и распределить достижение данных приоритетов в течение ряда периодов. По каждому приоритету целесообразно разработать отдельную программу. Фактически предлагаемый механизм будет представлять собой систему распределения федеральных субсидий между регионами (см. рисунок).
механизм планирования приоритетов должен стать изначальной, отправной точкой отсчета бюджетного процесса. Приоритеты развития того или иного региона представляют собой конкретные цели, при достижении которых территория может качественно изменить уровень жизни своего населения. Необходимо определить граничное число приоритетов в зависимости от площади и количества населения, проживающего на данной территории. Кроме того, утверждение списка приоритетов важно
Механизм планирования приоритетов развития субъектов Федерации
предварять анализом социально-экономического положения каждого региона в целях избегания неправомерного завышения требований региональных властей. Также не должно быть бесконечного субсидирования какого-то конкретного региона в ущерб другим регионам. Поэтому целесообразно предусмотреть предварительный мониторинг достоверности приоритетов развития субъектов Федерации. Федеральные субсидии необходимо распределять равномерно:
- согласно численности населения, если это адресная помощь;
- согласно площади региона, если это помощь на развитие территорий.
Программное бюджетирование - методология планирования, исполнения, контроля за исполнением бюджета, обеспечивающая взаимосвязь процесса распределения расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемая на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств [1, 11].
Принятие в СССР в 1920 г. плана ГОЭЛРО можно назвать первой удачной практикой системного подхода к планированию экономического развития страны. Данный план сильно повлиял как на отечественную, так и на всю мировую эко-
номическую практику. В связи с этим в 1960-х гг. почти 50 государств вслед за США стали активно внедрять у себя инструменты бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). За наиболее передовыми странами стали применять методы БоР страны развивающегося мира и некоторые страны СНГ [12].
Затянувшийся в последние 10-15 лет системный кризис активизировал попытки отечественных экономистов найти выход из сложившейся ситуации. Внимание было сконцентрировано на стратегическом управлении. Академик Д. С. Львов предложил свое видение будущего России и выхода из кризиса. В работах под руководством В. В. Ивантера использовалось вариантное или сценарное прогнозирование для обоснования экономического роста в России в среднесрочной перспективе на основе материально-финансовых межотраслевых моделей. это эффективный инструмент подготовки желательных изменений в среднесрочной перспективе: он позволяет объединить в анализе стратегические цели развития, условия возрождения экономики, проблемы и ограничения роста, активизацию конечного спроса и др. Успешность и эффективность данного подхода доказаны почти вековой практикой его апробации во многих государствах.
Согласно трактовке Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР): «Программа -
мероприятия правительства, сгруппированные по отношению к конкретному набору целей. Программное бюджетирование предлагает применять анализ «затраты-выгода» к аллокационным решениям, распределять расходы по программам и оценивать результаты выполнения программ по отношению к целям. Программная классификация предлагает распространить этот принцип на всю правительственную деятельность» [13].
Основной задачей программного бюджета является повышение социальной значимости и экономической отдачи от бюджетных расходов в рамках общественных нужд и потребностей. Программный бюджет способен обеспечить более тесную связь с основными стратегическими целями развития государства, более высокую ответственность исполнительных органов власти за поставленные перед ними задачи и за вверенные им общественные ресурсы.
Для перехода к программному бюджету внесены соответствующие изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации. В частности в ст. 21, в которой определено, что целевые статьи расходов бюджетов формируются в соответствии с государственными (муниципальными) программами, не включенными в государственные (муниципальные) программы направлениями деятельности органов государственной власти (государственных органов), органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, органов местной администрации, наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры и здравоохранения, указанных в ведомственной структуре расходов бюджета [5].
Также был изменен состав бюджетной классификации:
- с 01.01.2008 отменена экономическая классификация расходов;
- с 01.01.2008 отменена ведомственная классификация расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов;
- с 01.01.2008 отменено единство бюджетной классификации РФ [6].
Таким образом, существовавшее до данных изменений большое количество целевых статей и хаотичность в градации расходных статей сейчас несколько систематизированы. Наличие трех видов классификации расходов бюджета делало процесс финансирования абсолютно непрозрачным, не стимулировало органы государственной
власти и других получателей бюджетных средств к достижению конкретных результатов, не давало возможности проводить анализ их деятельности по предоставлению услуг в рамках возложенных на них задач и функций и комплексно оценивать государственную политику.
Программный бюджет требует качественной перестройки основ бюджетного планирования и классификации расходных статей, т. е. новой классификации. По мнению некоторых отечественных авторов, это должна быть программная классификация, структура которой определяется целями и задачами социально-экономической политики [1, 8, 11].
Согласно новой редакции Бюджетного кодекса РФ [2], едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:
1) общегосударственные вопросы;
2) национальная оборона;
3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность;
4) национальная экономика;
5) жилищно-коммунальное хозяйство;
6) охрана окружающей среды;
7) образование;
8) культура, кинематография;
9) здравоохранение;
10) социальная политика;
11) физическая культура и спорт;
12) средства массовой информации;
13) обслуживание государственного и муниципального долга;
14) межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
По новой бюджетной классификации расходов государство определило для себя 14 направлений социально-экономического развития, в рамках которых будут утверждаться соответствующие программы, заложенные в основу будущих бюджетов. Отметим, что данные разделы охватывают практически все сферы общественной жизни населения. Бюджетное законодательство России подготовлено для внедрения программной классификации расходов, согласно которой далее будет происходить финансирование. Каждую статью расходов включат в конкретную программу, по которой будет назначен бюджетный менеджер. На него (помимо полномочий распоряжаться средствами) возложат ответственность за достижение намеченных целей.
Критериями должны выступать заранее подготовленные и разработанные индикаторы - показатели итогов работы программы. Следует заметить, что показатели могут носить как качественный, так и количественный характер.
Количественные показатели будут выражаться в определенном числовом выражении: количество оказанных услуг, произведенных товаров, объем поставленной продукции. Качественные показатели должны складываться из количественных показателей и давать синергетический эффект в виде укрепления доверия населения к государству, роста общего уровня благосостояния нации, уровня образованности и культуры и. т. п. Таким образом, количественные критерии в своем суммарном итоге будут формировать и повышать общий уровень качественного состояния социально-экономического положения населения страны.
Провозглашенный стратегический итог в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [7] - определение путей и способов обеспечения в долгосрочной перспективе (2008-2020 гг.) устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе - должен быть обеспечен достаточным ресурсным потенциалом, основной составляющей которого является грамотная организация бюджетного планирования, калькулирования, финансирования, контроля за отчетностью.
Модернизированная система бюджетного процесса в рамках программного подхода, с точки зрения автора, будет представлять собой достаточно сложный и долгий процесс согласования доходной и расходной частей бюджета. В условиях БЭР особенностью бюджетного процесса является выстраивание «вертикали» государственных программ развития на всех уровнях государственной и муниципальной власти.
На первом этапе происходит аккумулирование всей имеющейся на данный момент информации (прогнозы социально-экономического развития, макроэкономические индикаторы, список приоритетов развития регионов, сфер, государственные программы, информация о реализации предыдущего бюджета и т. д.). Данная информация разрабатывается и аккумулируется Министерством экономического развития РФ, которое формирует прогнозы социально-экономического развития стра-
ны на долгосрочную перспективу. Правительство РФ, опираясь на составленные макроэкономические прогнозы развития национальной экономики, определяет лимиты расходов для различных ведомств, секторов экономики, внутри ведомств.
На втором этапе Министерство финансов РФ производит верстку проекта бюджета на предстоящий финансовой год и последующие два прогнозных периода. В данном бюджете должна быть четкая увязка каждой расходной статьи в конкретной программе с определением ответственного ведомства, целевого индикатора, которого необходимо добиться при лимитированном финансировании.
На третьем этапе происходит стандартная процедура чтения и утверждения планового бюджета в законодательных органах государства. особенностью программного бюджетного процесса станет факт голосования в рамках программ развития, лимитов расходования средств.
На четвертом этапе - после официального утверждения бюджета, подписания его Президентом РФ и официального опубликования в средствах массовой информации исполнительные органы государственной власти всех уровней (назовем их бюджетными менеджерами) [10] начинают реали-зовывать и принимать к исполнению бюджетные обязательства в рамках утвержденных государственных программ.
На пятом этапе необходимо провести аудит исполнения бюджета. В этих целях специальные контролирующие структуры должны провести ревизии, проверки, аудиторские проверки достижения соответствующими бюджетными менеджерами намеченных целевых индикаторов эффективности и результативности работы. Также необходимо проверить достижение запланированных социально-экономических эффектов (качественных показателей эффективности бюджетных расходов) и числовых критериев количественных параметров в результате реализации бюджетных программ развития. Все полученные итоги данных проверок следует оформлять соответствующим коррекционным документом (акт, отчет) и направлять на рассмотрение в законодательный орган страны - Федеральное Собрание РФ. При обнаружении значительных расхождений между целевыми и фактическими параметрами на планируемый бюджетный период принимаются соответствующие санкции относительно основного бюджетного менеджера государственной программы. Вариантами санкций могут быть:
- устранение ведомства из программы;
- смена бюджетного менеджера;
- ликвидация ведомства.
В данном случае довольно просто призвать к ответственности за ненадлежащее исполнение бюджетных полномочий, так как ответственные прямо указаны в самой программе или сопутствующих ей документах.
В завершение необходимо отметить, что переход к программному бюджету требует от законодательных и исполнительных органов государственной (муниципальной) власти более ответственного и обоснованного подхода к бюджетному процессу. Программный бюджет должен исключить необоснованное завышение расходов ведомств, настроить их на конкуренцию за участие в тех или иных программах, четкое распределить полномочия и обязательства бюджетных менеджеров государственных программ.
В настоящее время все необходимые документы (государственные программы, стратегии развития, соответствующие изменения Бюджетного кодекса РФ, методические рекомендации, указания, макеты, проекты) разработаны, опубликованы или утверждены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. В связи с чем переход на программный бюджет должен произойти довольно равномерно и успешно. Результативность его реализации будет зависеть от качества работы и ответственности исполнительных органов власти -бюджетных менеджеров программ.
Список литературы
1. Афанасьев М. П., Алехин Б. И., Кравченко А. И., Крадинов П. Г. Технология подготовки программного бюджета // Академия бюджета и казначейства Минфина России. Финансовый журнал. 2010. № 3.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах от 13.06.2013. URL: http://kremlin. ru.
4. Об утверждении Перечня государственных программ Российской Федерации: распоряжение Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 № 1950-р.
5. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса: Федеральный закон от 07.05.2013 № 104-ФЗ.
6. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-Ф3.
7. Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р.
8. Тишутина О. И., Соломко М. Н. Региональные бюджеты: вопросы теории и практики. Хабаровск: РИЦ ХГАЭП. 2011.
9. Федотова Г. В. Государственный контроль в системе стратегического планирования развития региона // Региональная экономика: теория и практика 2013. № 8.
10. Федотова Г. В. Стратегическое планирование как фактор устойчивого развития территорий. Актуальные проблемы интеграции науки и образования в регионе: материалы Всероссийской научно-практической конференции (с международным участием). Бузулук. 2013.
11. Шимширт М. Д. Проблемы разработки программных бюджетов // Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2011. № 2.
12. Diamond Jack. From Program Budgeting to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies. IMF Working Paper WP/03/169. June 2003.
13. OECD Budget Practices and Procedures Database. Phase II. Final Glossary. 19 December 2006.
